《政府投資條例》從十個(gè)方面推動(dòng)政府投資法治化

　　政府投資是指利用財(cái)政預(yù)算資金開(kāi)展的固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)。條例把各種不同來(lái)源渠道的政府投資資金納入管轄范圍，并適用相同的管理制度規(guī)則，從而在很大程度上結(jié)束了政府投資管理各自為政的格局。

　　條例針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金不落實(shí)的問(wèn)題，提出把項(xiàng)目建設(shè)資金的落實(shí)情況作為審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的重要依據(jù)，這有利于抑制地方政府的投資沖動(dòng)和防范“拍腦袋工程”和“形象工程”，更有助于保障政府投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和財(cái)力相匹配，從而從源頭上防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　條例從投資決策、執(zhí)行和監(jiān)督等全過(guò)程規(guī)范了政府的投資、融資行為，建立了對(duì)違法違規(guī)的政府投資、融資行為的處罰機(jī)制。如果說(shuō)此前不規(guī)范的政府投資、融資行為只是違背部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件的話，條例出臺(tái)后很多行為就屬于違法了，要接受處分甚至承擔(dān)法律責(zé)任。

　　今年7月1日期正式實(shí)施的《政府投資條例》(下稱(chēng)“條例”)是長(zhǎng)期以來(lái)投融資體制改革的重要成果，是政府投資領(lǐng)域?qū)嵤┱顿Y資金和項(xiàng)目管理的基本共識(shí)，是規(guī)范政府投資、融資行為的基本依據(jù)，也為下一步深化投融資體制改革提供了法治保障。條例對(duì)政府投資的決策、實(shí)施和監(jiān)督等全過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問(wèn)題作出了基本規(guī)范，主要體現(xiàn)在十個(gè)方面。

　　一、明確政府投資資金的來(lái)源

　　條例明確了政府投資的定義和內(nèi)涵。政府投資是指利用財(cái)政預(yù)算資金開(kāi)展的固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)。從實(shí)踐看，各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)的投資建設(shè)資金，其來(lái)源主要包括預(yù)算內(nèi)投資、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)稅費(fèi)(如車(chē)購(gòu)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅等)、預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)資金(如文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、城市管網(wǎng)及污水處理補(bǔ)助資金)、預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金(如鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金等)以及國(guó)有土地出讓收入等，分別納入一般公共預(yù)算或政府性基金預(yù)算中。這就是說(shuō)，只要財(cái)政預(yù)算中用于固定資產(chǎn)投資建設(shè)的資金以及使用該投資建設(shè)資金的投資項(xiàng)目，不管列在哪類(lèi)預(yù)算或哪個(gè)預(yù)算科目中，也無(wú)論該投資建設(shè)資金是來(lái)自上級(jí)財(cái)政預(yù)算還是本級(jí)財(cái)政預(yù)算，都適用于條例的相關(guān)規(guī)定。

　　值得注意的是，政府投資建設(shè)資金同樣涵蓋政府通過(guò)發(fā)債包括一般債和專(zhuān)項(xiàng)債籌集的資金。條例把各種不同來(lái)源渠道的政府投資資金納入管轄范圍，并適用相同的管理制度規(guī)則，從而在很大程度上結(jié)束了政府投資管理各自為政的格局。

　　二、明確政府投資邊界范圍

　　條例堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)政府投資經(jīng)常出現(xiàn)的“缺位”特別是“越位”的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)政府投資要堅(jiān)持“有所為”，尤其是要“有所不為”、不能大包大攬。條例提出，政府投資資金主要用于市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域，且以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。按照條例的要求，公共領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，將以吸引社會(huì)投資包括民間投資為主，這無(wú)疑從源頭上為社會(huì)資本提供或讓渡了更多更好的投資機(jī)會(huì)，反過(guò)來(lái)也有助于從源頭上降低地方政府的投資壓力。

　　現(xiàn)階段社會(huì)資本參與公共領(lǐng)域的投資方式主要包括政府和社會(huì)資本合作(PPP)、自主投資(私有化)兩種方式，這兩種方式也代表了未來(lái)公共領(lǐng)域投融資市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)方向。我國(guó)目前人均GDP只有9000多美元，常住人口城鎮(zhèn)化率不到60%，公共領(lǐng)域總體上仍處于高投資強(qiáng)度的階段。如何通過(guò)商業(yè)模式創(chuàng)新和價(jià)格收費(fèi)機(jī)制改革，使得長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目變成對(duì)社會(huì)資本投資具有吸引力的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，從而既降低對(duì)政府投資的依賴(lài)，又有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本特別是民間資本的積極性，是各級(jí)政府急需研究回答的重要課題。

　　三、明確政府投資項(xiàng)目的定義

　　條例的管轄對(duì)象，主要包括政府投資資金和政府投資項(xiàng)目。條例提出，政府采取直接投資和采取資本金注入方式投資建設(shè)的項(xiàng)目為政府投資項(xiàng)目。其中，直接投資方式主要用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，資本金注入方式適用于有必要政府投資的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

　　按照條例對(duì)政府投資項(xiàng)目的定義，政府投資占股的PPP項(xiàng)目，應(yīng)視同政府投資項(xiàng)目管理，適用于條例相關(guān)規(guī)定，包括投資主管部門(mén)或其他部門(mén)要審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和核定初步設(shè)計(jì)概算投資以及納入政府投資年度計(jì)劃等。同時(shí)，在投資建設(shè)階段使用了政府投資資金的PPP項(xiàng)目，如通過(guò)政府投資補(bǔ)助或貸款貼息等方式，也應(yīng)適用于條例相關(guān)條款規(guī)定，如項(xiàng)目要申報(bào)并納入政府投資年度計(jì)劃。

　　值得注意的是，通過(guò)投資補(bǔ)助或貸款貼息方式使用政府投資資金的企業(yè)投資項(xiàng)目，盡管不屬于政府投資項(xiàng)目，也適用于條例相關(guān)規(guī)定，如需要納入政府投資年度計(jì)劃。還需注意的是，融資平臺(tái)公司等國(guó)有企業(yè)投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目(即使是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目)，如果投資建設(shè)階段不使用政府投資資金，按條例規(guī)定也不屬于政府投資項(xiàng)目，應(yīng)按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案條例》相關(guān)規(guī)定實(shí)行核準(zhǔn)或備案制，而非審批制。按照權(quán)力法定的原則，這樣的項(xiàng)目政府也無(wú)權(quán)審批。

　　四、健全政府投資決策機(jī)制

　　條例總結(jié)和繼承了長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施政府投資科學(xué)決策的好經(jīng)驗(yàn)、好辦法。條例強(qiáng)調(diào)要對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行深入的可行性研究論證，明確提出了項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和概算審查等政府投資項(xiàng)目的前期工作程序，以及相應(yīng)的編(研究編制項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告)、報(bào)(項(xiàng)目申報(bào))、評(píng)(咨詢(xún)?cè)u(píng)估)、審(審批部門(mén)審查)的主要要求。條例提出了重大項(xiàng)目要引入咨詢(xún)?cè)u(píng)估和專(zhuān)家評(píng)審等科學(xué)決策機(jī)制。特別是，條例針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金不落實(shí)的問(wèn)題，提出把項(xiàng)目建設(shè)資金的落實(shí)情況作為審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的重要依據(jù)，這有利于抑制地方政府的投資沖動(dòng)和防范“拍腦袋工程”和“形象工程”，更有助于保障政府投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和財(cái)力相匹配，從而從源頭上防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　條例還提出，初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)項(xiàng)目可行性研究批復(fù)的投資估算10%的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)報(bào)告，也有助于從源頭遏制政府投資項(xiàng)目超建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等突出問(wèn)題，從而有助于提高投資決策的科學(xué)化水平。投融資體制改革永遠(yuǎn)在路上，條例還為進(jìn)一步健全政府投資決策機(jī)制、提高科學(xué)決策水平預(yù)留了改革創(chuàng)新的空間。

　　五、簡(jiǎn)化政府投資項(xiàng)目前期工作程序

　　條例貫徹落實(shí)了中央關(guān)于投資領(lǐng)域放管服改革的要求，根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)性質(zhì)和建設(shè)規(guī)模以及技術(shù)條件等因素，提出可適度簡(jiǎn)化政府投資項(xiàng)目的前期工作程序。比如，相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，可以在項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)后直接做初步設(shè)計(jì)，或者是可研報(bào)告代項(xiàng)目建議書(shū)。值得注意的是，簡(jiǎn)化前期工作程序并不意味著減少項(xiàng)目前期研究論證的主要內(nèi)容和降低相關(guān)研究論證要求，項(xiàng)目建議書(shū)、可研報(bào)告或初步設(shè)計(jì)的深度仍然應(yīng)該滿(mǎn)足相關(guān)要求。條例體現(xiàn)了“可以做”的立法原則，地方政府有關(guān)部門(mén)可按照條例的原則要求，探索不同項(xiàng)目簡(jiǎn)化前期工作程序的方式方法。

　　六、強(qiáng)化投資概算對(duì)項(xiàng)目總投資的約束作用

　　“超投資、超概算”是我國(guó)政府投資項(xiàng)目長(zhǎng)期存在的共性問(wèn)題和突出問(wèn)題，也是一個(gè)世界性的難題。然而，政府投資項(xiàng)目的“超投資、超概算”問(wèn)題本身只是表象，背后實(shí)際上與項(xiàng)目單位不規(guī)范的投資行為直接相關(guān)，如項(xiàng)目單位擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。條例為此進(jìn)行了針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。條例提出，把政府投資項(xiàng)目的概算投資作為控制項(xiàng)目總投資的依據(jù)和安排政府投資資金以及納入政府投資年度計(jì)劃的重要依據(jù)。這在很大程度上確立了經(jīng)審查的項(xiàng)目概算投資的“法定”地位，有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目的過(guò)程管理，防范政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中經(jīng)常出現(xiàn)的超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)和超投資等突出問(wèn)題。

　　七、編制實(shí)施政府投資年度計(jì)劃

　　政府投資年度計(jì)劃是統(tǒng)籌安排政府投資資金與項(xiàng)目以及銜接財(cái)政預(yù)算的樞紐和平臺(tái)。編制政府投資年度計(jì)劃的主要目的是在時(shí)序、空間上統(tǒng)籌安排政府投資資金和政府投資項(xiàng)目以及使用政府投資資金的企業(yè)投資項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)條例提出的政府投資要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和財(cái)力匹配的要求，實(shí)現(xiàn)政府投資資金和財(cái)政預(yù)算之間的年度平衡。這無(wú)疑有助于從總量上，以及區(qū)域和行業(yè)領(lǐng)域等結(jié)構(gòu)上控制政府投資資金的投向范圍，使有限的政府投資真正用于補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)等關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，用于更需要政府投資支持的相對(duì)落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，從而更好地發(fā)揮政府投資的作用，更好地發(fā)揮政府投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的作用。

　　八、強(qiáng)調(diào)全過(guò)程的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控

　　防風(fēng)險(xiǎn)是中央提出的現(xiàn)階段的三大攻堅(jiān)任務(wù)之一。條例把政府投資領(lǐng)域防風(fēng)險(xiǎn)特別是防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要主題。條例對(duì)規(guī)范政府投資項(xiàng)目的債務(wù)融資行為提出了明確要求，專(zhuān)門(mén)設(shè)置了若干“防火墻”，包括：政府投資要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和財(cái)力相匹配；把建設(shè)資金的落實(shí)情況作為項(xiàng)目可行性研究審查的重點(diǎn)內(nèi)容之一；制定和實(shí)施政府投資年度計(jì)劃并與預(yù)算相銜接；財(cái)政部門(mén)要預(yù)算及時(shí)、足額撥付資金；政府及有關(guān)部門(mén)不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)等。這無(wú)疑有助于從源頭上防控地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、防范隱性債務(wù)。

　　按照條例以及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，地方政府、有關(guān)部門(mén)及所屬事業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施的F+EPC模式屬于違法，政府投資項(xiàng)目拖欠工程款屬于政府隱性債務(wù)。條例出臺(tái)后，政府與融資平臺(tái)公司等國(guó)有企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系無(wú)疑更加明確，融資平臺(tái)公司要加快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離政府的融資功能，公司籌借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)。

　　九、所有投資項(xiàng)目要納入在線平臺(tái)管理

　　投資項(xiàng)目代碼制度是投資管理的一項(xiàng)基本制度。非涉密項(xiàng)目用好項(xiàng)目代碼是條例提出的項(xiàng)目單位的法定義務(wù)和各有關(guān)部門(mén)的法定職責(zé)。條例提出，發(fā)揮投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)(簡(jiǎn)稱(chēng)“在線平臺(tái)”)的作用，實(shí)現(xiàn)部門(mén)信息共享。這無(wú)疑有助于對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管，從而有助于規(guī)范政府投資行為和提高政府投資效益?？紤]到2016年出臺(tái)的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案條例》中已經(jīng)明確提出，實(shí)行核準(zhǔn)和備案制管理的企業(yè)投資項(xiàng)目也要納入在線平臺(tái)管理并上報(bào)相關(guān)基本信息和數(shù)據(jù)。這意味著投資主管部門(mén)通過(guò)在線平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)對(duì)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，從而有助于提高投資宏觀調(diào)控的針對(duì)性和時(shí)效性，有利于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。

　　十、建立健全投資責(zé)任約束機(jī)制

　　條例從投資決策、執(zhí)行和監(jiān)督等全過(guò)程規(guī)范了政府的投資、融資行為，建立了對(duì)違法違規(guī)的政府投資、融資行為的處罰機(jī)制。條例提出的責(zé)任約束機(jī)制，不僅針對(duì)項(xiàng)目單位，也針對(duì)行使投資管理相關(guān)權(quán)力的投資主管部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)，還針對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主要領(lǐng)導(dǎo)和主要責(zé)任人。如果說(shuō)此前不規(guī)范的政府投資、融資行為只是違背部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件的話，條例出臺(tái)后很多行為就屬于違法了，要接受處分甚至承擔(dān)法律責(zé)任。所以，條例有助于約束有關(guān)部門(mén)和項(xiàng)目單位及其有關(guān)個(gè)人的行為，從而進(jìn)一步規(guī)范政府投資資金使用和項(xiàng)目管理。(作者：吳亞平  系國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任、研究員、博導(dǎo))

　　轉(zhuǎn)自：上海證券報(bào)

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