關(guān)乎億萬農(nóng)民切身利益的《土地管理法》，完成了里程碑式的修法進程。
8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議以163票贊成、1票反對、3票棄權(quán)，表決通過了關(guān)于修改《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》的決定。決定自2020年1月1日起施行。
時隔15年再次修法，新法做出了多項重大制度突破：允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合一定條件的前提下入市、改革土地征收制度、下放宅基地審批權(quán)等。
其中，針對土地征收多年積累下來的痛點難點，新法首次將公共利益范圍進行明確界定，規(guī)定征收補償不再按照土地年產(chǎn)值來計算，而是通過制定公布片區(qū)綜合地價確定，針對征地程序不夠規(guī)范問題，改革征地程序，落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在整個征地過程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
《中國經(jīng)營報》記者注意到，此次修法以來一直備受爭議的成片開發(fā)建設(shè)征地，在新增了多個限定后被納入公共利益范疇，作為6種公共利益情形中的一種。
受訪專家認為，土地征收同時具有保障土地增值歸公的作用。對符合條件的成片開發(fā)建設(shè)用地實行征收，可以統(tǒng)籌平衡土地取得過程中的土地財產(chǎn)補償關(guān)系，實現(xiàn)同地同價的公正補償。
此外，新法實際上通過多個條件控制和程序控制，以保障征地，尤其是成片開發(fā)建設(shè)征地具有公共利益屬性。
6種公共利益情形
“原來憲法和《土地管理法》都規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？長期以來沒有明確的法律規(guī)定，特別是《土地管理法》又規(guī)定，任何單位和個人使用土地必須使用國有土地，所以導致了征收成為獲得土地的唯一途徑。”自然資源部法規(guī)司司長魏莉華26日在談及新法完善土地征收時表示。
現(xiàn)行的《土地管理法》還規(guī)定，集體建設(shè)用地不能直接進入市場，這就導致征地規(guī)模不斷擴大，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠生計得不到有效的保障。
修改后的《土地管理法》，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，列舉了6種情形，對于哪些是公共利益可以動用國家征收權(quán)做出了明確的界定：因軍事外交、政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程、成片開發(fā)建設(shè)以及為公共利益需要的其他情形等6種情況確需要征地的，可以依法實施征收。
“這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)。”魏莉華表示。
縮小征地范圍，減少非公益性用地劃撥，是黨的十八屆三中全會確立的改革方向。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》都強調(diào)，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍。”
為了讓征地確實為公共利益所需，新法還做出了諸多限定。
新法規(guī)定，為公共利益需要的征地，應(yīng)當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃；扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開發(fā)建設(shè)，還應(yīng)當納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃；成片開發(fā)應(yīng)當符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標準。
多年來一直呼吁集體土地入市的北京大學憲法與行政法研究中心名譽主任姜明安教授向《中國經(jīng)營報》記者表示，從法律層面說，“公共利益”很難以法律列舉的形式完全界定清楚，其彈性很大，范圍可寬可窄。國外也如此，雖然通過法律列舉比較明確，但不可能列舉完全，法律只能以兜底條款概括，實踐中還往往通過具體案例來確定。
但他認為，新法實際上通過多個條件控制和程序控制，以保障征地，尤其是成片開發(fā)建設(shè)征地具有公共利益屬性。
從成片開發(fā)建設(shè)征地來說，條件控制包括在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)、要符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃等、要符合自然資源主管部門規(guī)定的標準等。而程序控制，則明確經(jīng)省級以上人民政府批準、縣級以上地方人民政府組織實施以及擬申請征收前，向被征地人公告、聽取意見，當多數(shù)人對征地有異議時組織召開聽證會等。
成片開發(fā)仍需征地
成片開發(fā)建設(shè)用地，一直是土地征收中備受關(guān)注的領(lǐng)域。
值得注意的是，在新法關(guān)于公共利益界定的6種情形中，包含成片開發(fā)建設(shè)，被列入6種情形中的第5種。
新法規(guī)定，“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”，可以依法實施征收。
自然資源部部長陸昊曾在去年年底向全國人大常委會作草案說明時表示，將成片開發(fā)納入可以征地的情形，以免對經(jīng)濟社會發(fā)展影響過大。他同時強調(diào)，成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實施“成片開發(fā)”征地，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市預(yù)留空間。
記者注意到，在一審和二審稿中，并無“經(jīng)省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施”這一限定，此限定是在三審稿中新增的，延續(xù)到了終審稿并最終獲通過。
實際上，關(guān)于成片開發(fā)建設(shè)被納入公共利益范疇，從《土地管理法》修法以來一直爭議較大。
而爭議焦點在于，成片開發(fā)是否具有公共利益屬性，有參與審議的委員認為，住宅小區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)都是成片開發(fā)，但這些不屬于公共利益。
二審中，委員矯勇提出，成片開發(fā)建設(shè)，“一般指的就是房地產(chǎn)的開發(fā)，還有就像集餐飲、購物、娛樂為一體這種成片開發(fā)，這種開發(fā)很難說是公益性的。也有委員認為，政府因為明確享有土地利用總體規(guī)劃的編制權(quán)，也有可能根據(jù)自己的需要去定義”成片開發(fā)中的公共利益，從而提高地方政府擴大土地征收范圍的風險。
正是在諸多爭議中，三審稿增加了上述對成片開發(fā)的限定。
“三審稿中增加這一限定，主要是防止地方政府濫用對成片開發(fā)建設(shè)用地進行征收的這一規(guī)定。”中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映告訴《中國經(jīng)營報》記者。
在王小映看來，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，組織實施的成片開發(fā)建設(shè)用地，符合一定條件的，保留由地方政府征收是必要的。土地征收是為了公共利益的需要，政府動用土地征收權(quán)取得土地的一種法律制度，同時，也應(yīng)看到這一法律制度背后的經(jīng)濟關(guān)系。
“從經(jīng)濟關(guān)系來看，土地征收同時具有保障土地增值歸公的作用。對符合條件的成片開發(fā)建設(shè)用地實行征收，可以統(tǒng)籌平衡土地取得過程中的土地財產(chǎn)補償關(guān)系，實現(xiàn)同地同價的公正補償，有利于在統(tǒng)一的土地供應(yīng)過程中保證不同規(guī)劃用途土地的增值收益能夠公平地歸公，有利于大規(guī)模地開展基礎(chǔ)開發(fā)和配套建設(shè)。” 王小映說。
他進一步解釋稱，我國的現(xiàn)實情況是總體上人多地少，規(guī)劃對土地價格的影響很大，尤其在特大城市和大城市的建設(shè)拓展地區(qū)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)性用地后不同規(guī)劃用途土地的增值差異幅度很大。在這些地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和開發(fā)建設(shè)中，必須考慮如何統(tǒng)籌平衡各類土地經(jīng)濟關(guān)系，有效控制土地投機，促進社會公平等問題。
“成片開發(fā)，其用地性質(zhì)是綜合性的，既有公益性用地，如道路基礎(chǔ)設(shè)施用地，也有經(jīng)營性的，如商品房用地、工業(yè)用地等。成片開發(fā)的好處在于，一是政府統(tǒng)一征地可以保證同地同價補償；二是保證在土地供應(yīng)過程中不同規(guī)劃用途土地上產(chǎn)生的不同程度的增值能夠公平地歸公；三是有利于組織大規(guī)模的土地基礎(chǔ)開發(fā)和配套建設(shè)。”王小映說。
姜明安還認為，新法規(guī)定，征地應(yīng)該保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障，相較現(xiàn)行《土地管理法》，對農(nóng)民的合法權(quán)益的保障更加充分有效。但他提出，在成片開發(fā)建設(shè)前，相關(guān)部門應(yīng)該扎實做好開發(fā)項目的論證工作，保證成片開發(fā)方案切實可行，確實能帶來真正好的收益，并保證成片開發(fā)帶來的收益，農(nóng)民能夠共享。
按照新法規(guī)定，成片開發(fā)應(yīng)當同時符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標準。
隨著修法完成，制定成片開發(fā)的標準已經(jīng)提上日程。魏莉華在新法通過后透露，自然資源部將根據(jù)授權(quán)規(guī)定，研究出臺土地征收成片開發(fā)的標準。
王小映認為，在實際操作中對于成片開發(fā)的標準認定，需要考慮建設(shè)用地規(guī)模，但是，僅僅考慮規(guī)模是不夠的，需要統(tǒng)籌考慮土地開發(fā)的規(guī)模性、綜合性、配套性和復(fù)雜性等因素。比如在一些偏遠地區(qū)的中小城市，土地經(jīng)濟關(guān)系比較簡單，土地增值幅度和差異也不大，對成片開發(fā)實行征收管制的必要性也就比較低，因此成片開發(fā)的標準就可以定得嚴格一些。但是在特大城市、大城市等地區(qū)，土地經(jīng)濟關(guān)系比較復(fù)雜，土地用途和用地主體類型多樣，不同規(guī)劃用途土地的增值差異很大，成片開發(fā)標準的認定就應(yīng)當寬一些。
試點縣：試點目錄有效期到年底
實際上，2015年2月以來，中央確定的33個農(nóng)村土地制度改革試點縣已經(jīng)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元保障機制等方面開展了多項制度性的探索和實踐。
據(jù)了解，該試點突破現(xiàn)有《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》中的部分條款，試點內(nèi)容包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。
其中，嚴格界定公共利益的用地界限和標準，是試點的重要內(nèi)容之一。
據(jù)記者了解，湖南瀏陽、河南長垣等多地都已出臺了試點地區(qū)土地征收目錄，來界定公共利益范圍。
以長垣縣為例，其目錄包含9大類26小類的征地類型。
瀏陽市農(nóng)村土地制度改革試點工作領(lǐng)導小組辦公室蔡主任接受《中國經(jīng)營報》記者采訪時表示，此前該縣制定的《土地征收試點目錄》與新《土地管理法》規(guī)定的6種情形“差不多”。
目前，按照中央要求，33個試點縣將于2019年12月31日結(jié)束試點。蔡主任告訴記者，在此之前，該縣制定的《土地征收試點目錄》依然有效。從明年1月開始，將按照新《土地管理法》的內(nèi)容實施。
瀏陽市農(nóng)村土地制度改革試點工作領(lǐng)導小組辦公室另一位工作人員告訴記者，試點過程中，大部分都是按照“公共利益的需要”來實施征收的。
“但困難也是有的。”就具體是哪方面的困難，該人士并未透露。
另一位試點縣相關(guān)人士告訴記者，新《土地管理法》通過后，省級部門將制定修改本省的土地管理法實施細則，試點縣也將參照新的實施細則開展工作。
目前，距離新《土地管理法》實施還有4個月時間，與該法相關(guān)的法律法規(guī)、配套規(guī)章的修訂工作也將陸續(xù)開展。
魏莉華表示，自然資源部將抓緊啟動《土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護條例》的全面修訂工作，細化落實農(nóng)村土地制度改革的各項制度安排。同時，啟動對土地管理配套規(guī)章的全面清理工作，該修改的修改，該廢止的廢止。
轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)營報
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