新《土地管理法實施條例》解讀 | ?在深化改革中推動良法善治

在深化改革中推動良法善治

——新《土地管理法實施條例》系列解讀

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將土地制度改革納入全面深化改革全局謀劃，推動農(nóng)村土地三項制度改革等取得歷史性突破；國務(wù)院“放管服”改革聚焦建設(shè)用地審批，提出了“優(yōu)化流程、提高效率”的明確改革要求。新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》)在《土地管理法》的基礎(chǔ)上，將改革探索中成熟的做法固化為具體制度，以法治凝聚改革共識,以立法助推改革探索，為不斷深化土地制度改革營造良法善治的氛圍。

夯實農(nóng)村土地三項制度改革成果

實踐探索在前,總結(jié)提煉在后。在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村土地三項制度改革實踐中形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，為推進制度創(chuàng)新完善提供了有力的實踐支撐?！稐l例》在《土地管理法》基礎(chǔ)上，將改革探索實踐中的經(jīng)驗不斷總結(jié)提煉，上升為更為具體的制度規(guī)范。

《條例》總結(jié)地方改革實踐中涌現(xiàn)出的好經(jīng)驗好做法，豐富完善土地征收社會穩(wěn)定風險評估、補償安置協(xié)議等程序和內(nèi)容，借鑒國有土地上房屋征收的做法，明確補償安置決定程序和救濟途徑；充分調(diào)研總結(jié)不同地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，在入市范圍、程序、方案、合同等方面作出了普適性規(guī)定，也為實踐操作適當預(yù)留了自主權(quán)；將維護農(nóng)民合法宅基地權(quán)益作為重點，針對近年來個別地區(qū)“合村并居”等工作產(chǎn)生的問題，提出了“四個禁止”的要求，堅持審慎穩(wěn)妥的原則，對宅基地“三權(quán)分置”等尚在探索的制度內(nèi)容并未作出具體規(guī)定，為改革探索充分預(yù)留空間。農(nóng)村土地制度改革關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益，各級人民政府應(yīng)當在法律法規(guī)的框架下，加大改革探索力度，在實踐中探索積累更多的好經(jīng)驗、好做法，為進一步完善法律法規(guī)制度提供實踐成果。

完善土地督察制度的法治保障

國家土地督察制度是黨中央、國務(wù)院在深化土地管理制度改革探索過程中建立的重要監(jiān)督機制。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國家土地督察制度”。2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》印發(fā)，標志著國家土地督察制度全面建立實施。2018年機構(gòu)改革后，新建立的國家自然資源督察制度在規(guī)范土地管理秩序?qū)嵭凶顕栏竦母乇Ｗo制度等方面繼續(xù)發(fā)揮著重要的作用?！稐l例》貫徹黨中央、國務(wù)院要求，明確將耕地保護情況、土地節(jié)約集約利用情況等重點內(nèi)容納入督察范圍，并與時俱進地增加國土空間規(guī)劃編制和實施情況等新的督察內(nèi)容，確定了自然資源督察機構(gòu)行使土地督察職責的范圍。

在此基礎(chǔ)上，《條例》結(jié)合長期以來的督察實踐，確立了督察機構(gòu)可以了解情況、下達督察意見書、約談等履行督察職責的方式以及被督察對象配合督察工作的責任義務(wù)。近年來，黨中央、國務(wù)院作出實行最嚴格耕地保護制度等一系列重要決策部署，國家自然資源督察機構(gòu)應(yīng)當依法履行職責，切實扛起土地監(jiān)督執(zhí)法政治責任，各級地方人民政府要切實提高政治站位，積極配合土地督察工作，共同承擔起維護土地管理秩序嚴守耕地保護紅線的重要政治使命。

將成熟的實踐成果上升為法規(guī)制度

《條例》通過修訂案的形式進行全面修訂，為將各級政府和自然資源主管部門長期以來在改革探索中積累的實踐成果上升為具體制度提供了暢通的渠道。

首次提出建立“國土空間基礎(chǔ)信息平臺”，根據(jù)履行“兩統(tǒng)一”職責整合的工作實踐，明確各級自然資源主管部門應(yīng)當加強信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，為構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局提供支撐。

首次將地籍管理寫入法律法規(guī)，明確縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當加強地籍管理，建立健全地籍數(shù)據(jù)庫。作為具有悠久歷史的土地管理基礎(chǔ)性工作，地籍管理納入法治軌道具有重要意義。

首次確認土地“掛牌”的地位，明確國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃等應(yīng)當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者，解決長期實踐中“掛牌”作為重要土地資源市場化配置手段的法律缺位，也為進一步規(guī)范完善土地“掛牌”程序提供了依據(jù)。

首次明確違法建筑物沒收處置主體和程序，將各地土地執(zhí)法的經(jīng)驗做法上升為具體制度，明確自然資源主管部門沒收在非法轉(zhuǎn)讓或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，應(yīng)當于九十日內(nèi)交由本級人民政府或者其指定的部門依法管理和處置。各級人民政府和自然資源主管部門應(yīng)當及時將《條例》呈現(xiàn)的改革成果轉(zhuǎn)化為工作制度，提升土地管理規(guī)范化、法治化水平。

聚焦改革實踐中的新矛盾新問題

近年來,深化土地制度改革的背景和形勢出現(xiàn)了一些新的變化，也遇到了許多新的矛盾?！稐l例》直面矛盾、聚焦問題，與時俱進地作出了回應(yīng),也為尚在改革探索階段的新事物預(yù)留了制度空間。

首次明確臨時用地的具體期限，為解決實踐中臨時用地“不臨時”永久侵蝕耕地紅線的問題,強化其臨時性、附屬性和可恢復(fù)性等基本屬性，重申建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查需要臨時使用土地的可以按照臨時用地管理，不得擅自擴大范圍。針對實踐中有關(guān)《土地管理法》臨時用地期限的不同理解，明確臨時用地一般不超過二年；建設(shè)周期較長的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地，期限不超過四年，并作出“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的銜接性規(guī)定，為《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)專門解決礦業(yè)等特殊行業(yè)臨時用地預(yù)留了空間。

首次設(shè)立耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地用途管制制度，明確嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地等其他農(nóng)用地，具體管理辦法授權(quán)自然資源部制定。新設(shè)立的耕地用途管制制度是依法對耕地實行特殊保護、防止耕地“非糧化的重要措施，將在改革實踐的基礎(chǔ)上通過《耕地保護法》等進一步作出具體規(guī)定。

首次將黑土地保護納入法治軌道，明確提出應(yīng)當保護黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地，并在罰則中作出了專門規(guī)定,涉及黑土地保護的具體制度還將通過專門立法的形式予以明確?！稐l例》堅持審慎穩(wěn)妥的原則，針對諸如將土地儲備等上升為法律制度的立法建議，統(tǒng)籌考慮法治與改革實踐關(guān)系，并未作出具體規(guī)定，為進一步實踐探索充分預(yù)留了空間。

回顧新中國土地制度改革的歷程，將改革和法治緊密結(jié)合起來，既是改革的需要，也是法治的需要?！锻恋毓芾矸ā泛汀稐l例》將改革實踐中成熟的經(jīng)驗做法寫入法律法規(guī)，既是黨的十八大以來深化土地制度改革的階段性總結(jié)，也對新時代背景下繼續(xù)推動改革提出了明確要求，具有重要歷史意義。深化改革永遠在路上，在習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)下，一定會涌現(xiàn)出更多的改革成果納入法治軌道，更好實現(xiàn)土地領(lǐng)域良法善治。

責任編輯：李欣然

　　轉(zhuǎn)自：濟寧自然資源和規(guī)劃

　　【版權(quán)及免責聲明】凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章及企業(yè)宣傳資訊，僅代表作者個人觀點，不代表本網(wǎng)觀點和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀