凍結(jié)20年的“撤縣設(shè)市”再啟動(dòng)：標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，兼顧中西部

　　在國(guó)家叫停撤縣設(shè)市審批20年后，2017年4月上旬，河北省平泉縣、浙江省玉環(huán)縣、陜西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉(xiāng)縣、貴州省盤(pán)縣同時(shí)被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤縣設(shè)市。
 

　　這6個(gè)縣也成為國(guó)家正式解凍撤縣設(shè)市審批后，全國(guó)首批過(guò)審的縣級(jí)市。華東師范大學(xué)中國(guó)行政區(qū)劃研究中心主任林拓近日在接受澎湃新聞（www.thepaper.cn）專訪時(shí)表示，新一輪撤縣設(shè)市凸顯了兼顧中西部、全國(guó)統(tǒng)籌的特點(diǎn)。本輪的撤縣設(shè)市在申報(bào)、審核、審批階段已經(jīng)極為嚴(yán)格，但后續(xù)評(píng)估的短板仍有待提升。
 

　　六縣脫穎而出，四川隆昌、湖南寧鄉(xiāng)待掛牌
 

　　2017年4月10日，民政部發(fā)文稱，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，同意河北省平泉縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)平泉市；浙江省玉環(huán)縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)玉環(huán)市；陜西省神木縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)神木市；四川省隆昌縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)隆昌市；湖南省撤銷(xiāo)寧鄉(xiāng)縣，設(shè)立縣級(jí)寧鄉(xiāng)市；貴州省盤(pán)縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)盤(pán)州市。
 

　　所謂的“撤縣設(shè)市”，即撤銷(xiāo)原有“縣”的行政區(qū)劃體制改為“縣級(jí)市”。其申請(qǐng)流程是，在達(dá)到一定設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各縣自行提出申請(qǐng)，依次經(jīng)所在地市、省批準(zhǔn)后，進(jìn)入國(guó)務(wù)院審核審批流程。據(jù)媒體報(bào)道，2015年，全國(guó)共有近200個(gè)縣的撤縣設(shè)市申報(bào)材料報(bào)國(guó)務(wù)院排隊(duì)待審批。
 

　　撤縣設(shè)市，一字之差，帶來(lái)的影響卻不小。從政府部門(mén)的職權(quán)、財(cái)權(quán)、定位、編制上都會(huì)帶來(lái)一定影響。如：省管縣體制下，縣級(jí)市的自主性明顯高于縣；縣一般以農(nóng)業(yè)為主，市則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主；縣一般涉農(nóng)部門(mén)較多，市則以城市經(jīng)濟(jì)和城市管理部門(mén)設(shè)置為主；上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付或者專項(xiàng)扶持資金上，縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域；市可以開(kāi)征并使用城市維護(hù)建設(shè)稅，而縣不可。
 

　　從本次批復(fù)的情況看，六縣撤縣設(shè)市后，行政區(qū)域均未變動(dòng)，都由所在省直轄，由所在地級(jí)市代管。批復(fù)文件還專門(mén)提到，設(shè)市后，涉及的各類(lèi)機(jī)構(gòu)要按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則設(shè)置，涉及的行政區(qū)域界線要按規(guī)定及時(shí)勘定，所需人員編制和經(jīng)費(fèi)有涉及省自行解決。要嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院“約法三章”的要求，不新建政府性樓堂館所，不增加財(cái)政供養(yǎng)人員，不增加“三公”經(jīng)費(fèi)。
 

　　批復(fù)還要求各地，“嚴(yán)格執(zhí)行中央關(guān)于厲行節(jié)約的規(guī)定和國(guó)家土地管理法規(guī)政策，加大區(qū)域資源整合力度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。”
 

　　批復(fù)文件下發(fā)后，各地撤縣設(shè)市掛牌工作也陸續(xù)開(kāi)展。5月13日，浙江玉環(huán)舉行撤縣設(shè)市大會(huì)；5月26日，河北平泉市成立大會(huì)在平泉市政府中心廣場(chǎng)舉行；6月23日，貴州盤(pán)州市舉行成立大會(huì)，盤(pán)州市人民政府正式掛牌；7月23日陜西省神木縣正式撤縣設(shè)市，升級(jí)為神木市。截至目前，六縣中只余湖南寧鄉(xiāng)、四川隆昌尚未掛牌。
 

　　時(shí)隔20年重新啟動(dòng)，更兼顧中西部
 

　　上一次國(guó)務(wù)院對(duì)撤縣設(shè)市的集中批復(fù)還是在上世紀(jì)80、90年代。
 

　　為何要時(shí)隔20年重啟撤縣設(shè)市？林拓在接受澎湃新聞（www.thepaper.cn）采訪時(shí)表示，20年過(guò)去后，中國(guó)的城鎮(zhèn)體系中，小城市的發(fā)展相對(duì)較弱，由此造成了人口大量向大中城市轉(zhuǎn)移等問(wèn)題。而且，由于缺乏縣級(jí)市的支撐，對(duì)于縣周?chē)膮^(qū)域發(fā)展也帶來(lái)了很大問(wèn)題。最后，現(xiàn)在出現(xiàn)了人口向中西部回流的傾向，如果缺乏縣級(jí)市的支撐，將不利于人口回流。
 

　　民政部有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人針對(duì)重啟撤縣設(shè)市的原因解釋稱，當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，中小城市數(shù)量少、集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足、發(fā)展質(zhì)量和水平不高的問(wèn)題還比較突出。小城市發(fā)展滯后，帶來(lái)大中小城市發(fā)展失衡、城鎮(zhèn)化布局形態(tài)不合理、人口城鎮(zhèn)化滯后、大城市病凸顯等一系列矛盾和問(wèn)題，制約了中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和效益的進(jìn)一步提升。有序撤縣設(shè)市，是黨中央國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的新形勢(shì)下，針對(duì)中國(guó)城市設(shè)置存在的突出問(wèn)題，立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)作出的重大決策部署。
 

　　撤縣設(shè)市重新啟動(dòng)與20年前有何不同？林拓表示，新一輪設(shè)置有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，統(tǒng)籌全國(guó)布局、兼顧中西部的特點(diǎn)。著眼“一帶一路”建設(shè)與全國(guó)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局，面向陸海聯(lián)動(dòng)、雙向開(kāi)放的新型格局；同時(shí)，不會(huì)因中西部省份的縣在經(jīng)濟(jì)體量上落后于東部就不給予其改市的機(jī)會(huì)，否則，長(zhǎng)此以往會(huì)造成區(qū)域落差越來(lái)越大。第二，加強(qiáng)多部門(mén)的協(xié)同參與。過(guò)去相關(guān)地市向省政府提出申請(qǐng)，省政府再向國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院交由民政部審核，審核通過(guò)后再報(bào)國(guó)務(wù)院審批。新一輪申請(qǐng)與審核中，要求國(guó)家發(fā)改委等多部門(mén)都協(xié)同參與。第三，遵循“一件一報(bào)”的原則。同一省級(jí)政府申報(bào)的候選縣在沒(méi)有辦理結(jié)果之前，原則上不應(yīng)呈報(bào)新的請(qǐng)示，避免一哄而上。
 

　　前期審核已非常嚴(yán)格，關(guān)鍵在后續(xù)評(píng)估
 

　　本輪批復(fù)為什么是這六個(gè)縣脫穎而出？除了每省每次只允許申報(bào)一個(gè)縣、即便報(bào)多個(gè)縣也僅審核一個(gè)縣之外，林拓還提到，新一輪設(shè)置還涉及到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的更新問(wèn)題。
 

　　撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)曾在1986年和1993年各更新過(guò)一次，目前為止，本輪新標(biāo)準(zhǔn)尚未全文公布。據(jù)澎湃新聞（www.thepaper.cn）了解，除了最基本的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、公共服務(wù)等指標(biāo)，擬設(shè)市地方在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)中的功能定位也是一項(xiàng)重要參數(shù)。
 

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是最基本指標(biāo)，如陜西省神木縣作為中國(guó)產(chǎn)煤第一大縣，是中國(guó)已探明的最大煤田神府煤田的腹地，依靠能源產(chǎn)業(yè)，神木連續(xù)多年位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。2016年神木以年GDP904.8億元，位居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣31位，貢獻(xiàn)了榆林市GDP的約1/3。浙江省玉環(huán)縣2016年GDP達(dá)到461.5億元，經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力居全國(guó)海島縣首位、全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第32位。
 

　　但除經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)外，1993年的撤縣設(shè)市指標(biāo)顯然已不符合當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)情況。國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司分管城鎮(zhèn)化的副司長(zhǎng)陳亞軍就曾對(duì)媒體表示，新的縣級(jí)市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序已經(jīng)制定完成，這為加快啟動(dòng)設(shè)立縣級(jí)市提供了基本遵循和制度保障。2017年1月8日，國(guó)家發(fā)展改革委副主任胡祖才也在2017年中國(guó)新型城鎮(zhèn)化論壇暨千企千鎮(zhèn)工程啟動(dòng)儀式上說(shuō)道，新的縣級(jí)市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和申報(bào)審核程序已修訂完成。
 

　　林拓也對(duì)澎湃新聞（www.thepaper.cn）表示，新一輪審核有非常系統(tǒng)、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，不僅要看申請(qǐng)縣的現(xiàn)狀，還要看潛力，不僅是看人口、經(jīng)濟(jì)這樣一些反映城市本質(zhì)特征的指標(biāo)，還要看公共服務(wù)、環(huán)境等方面的系統(tǒng)指標(biāo)。
 

　　林拓表示，比起20年前，新一輪縣級(jí)市設(shè)置一律要求各縣重新遞交完整且系統(tǒng)的審核資料，再加之十幾個(gè)部門(mén)的協(xié)同參與以及專家組極為嚴(yán)格的論證評(píng)審、實(shí)地考察、座談走訪等，“前期工作已經(jīng)做到相當(dāng)完善了。”林拓說(shuō)。
 

　　盡管如此，林拓坦言，撤縣設(shè)市工作目前仍存在一個(gè)明顯的短板，就是后續(xù)評(píng)估環(huán)節(jié)的缺失。 “前期的論證、中期的方案制定已經(jīng)很完整，但今后更重要的是后續(xù)評(píng)估。”林拓說(shuō)。“現(xiàn)在論證下來(lái)都很好，兩三年之后回頭看，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多地方發(fā)展得確實(shí)不錯(cuò)，但有些地方卻有偏差，個(gè)別的還比較嚴(yán)重，例如，重城市建設(shè)輕農(nóng)村發(fā)展，重城市形象輕公共服務(wù)，重工程項(xiàng)目上馬輕生態(tài)環(huán)境保護(hù)，等等，這些偏差不僅來(lái)自于新設(shè)市本身，還有很多復(fù)雜的原因，所以后續(xù)評(píng)估必須要加強(qiáng)。這不僅是民政一個(gè)部門(mén)的事，更要求多部門(mén)積極有效的協(xié)同推進(jìn)，也更為艱難，更需要?jiǎng)?chuàng)新探索。”
 

　　林拓進(jìn)一步解釋稱，“有些地方現(xiàn)在只知道設(shè)市的好，但掛牌之后，縣體制轉(zhuǎn)換為市體制究竟怎么運(yùn)作、怎么發(fā)展就有些不知所措了，所以后續(xù)還是要進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)、輔導(dǎo)與評(píng)估，包括設(shè)市后要制定和實(shí)施的新規(guī)劃、新的發(fā)展戰(zhàn)略，這些都是很重要的，可以說(shuō)是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，是一個(gè)長(zhǎng)期的影響全局的重要工作。加強(qiáng)后續(xù)評(píng)估，可以促使縣級(jí)市能夠更有效、更可持續(xù)、更激發(fā)潛能地發(fā)展。”
 

　　上一次“撤縣設(shè)市”：曾因一哄而上被叫停
 

　　本輪撤縣設(shè)市重啟距離國(guó)家上一次集中批復(fù)已過(guò)去了20年。
 

　　30多年前，隨著1983年地級(jí)行政區(qū)劃改革，“縣級(jí)市”的概念誕生，撤縣設(shè)市迎來(lái)了第一波高潮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1983年至1986年，約有100個(gè)縣成為縣級(jí)市。1986年，民政部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》，從人口總數(shù)、非農(nóng)人口比例和GDP方面提高撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。
 

　　1993年，因“一些設(shè)市時(shí)需要考察的重要條件在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中尚未體現(xiàn)”，撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)再度被提高，民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》中列出了人口密度、非農(nóng)人口、GDP、財(cái)政收入、基礎(chǔ)設(shè)施等眾多細(xì)化指標(biāo)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至1998年，中國(guó)縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。
 

　　在那一輪撤縣設(shè)市中，江蘇、山東、浙江等省份較為顯眼，江蘇蘇南幾乎所有的縣都升級(jí)為了市，浙江義烏市也是在此階段設(shè)立的。改市之后，三省的縣域經(jīng)濟(jì)也確實(shí)得到了快速發(fā)展，每年的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣排行榜這三個(gè)省都占了大部分名額。
 

　　不過(guò)，撤縣設(shè)市也曾引起過(guò)一陣盲目跟風(fēng)，造成一些縣級(jí)市市區(qū)的農(nóng)村人口仍占主要比重、基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃仍然圍繞農(nóng)業(yè)進(jìn)行、市郊的發(fā)展與城區(qū)的發(fā)展失衡等一系列“假性城市化”問(wèn)題。在這種情況下，1997年，國(guó)務(wù)院緊急叫停了實(shí)施多年的撤縣改市政策。
 

　　在此后的將近20年里，只有少數(shù)縣成功改市，主要集中在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)，如新疆維吾爾自治區(qū)圖木舒克市（2002年）、青海省玉樹(shù)市（2013年）、云南省香格里拉市（2014年）、廣西省靖西市（2015年）、黑龍江省撫遠(yuǎn)市（2016年）等。
 

　　本輪批復(fù)的重啟其實(shí)有跡可循，在2013年黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提到，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。
 

　　2014年，由國(guó)家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部、住建部等11個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》中，在論述國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)工作方案時(shí)多次出現(xiàn)“將符合條件的縣有序改市”。
 

　　今年3月份的《政府工作報(bào)告》也明確提出，要“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。”
 

　　一個(gè)月后的4月10日，六縣成為解凍后的首批過(guò)審縣級(jí)市。

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