國(guó)內(nèi)成品油價(jià)改步入優(yōu)化期

當(dāng)前國(guó)際油價(jià)出現(xiàn)大起大落的可能性比較小，是盡快推出完善成品油價(jià)格管理機(jī)制的良機(jī)。

“從實(shí)施改革近四年來(lái)的實(shí)踐看，由于方案和配套措施審慎周密，改革實(shí)施平穩(wěn)順利?！?

近日，《瞭望》新聞周刊在調(diào)研成品油價(jià)稅費(fèi)改革后實(shí)施情況中了解到，相關(guān)利益各方較為普遍的共識(shí)是：這項(xiàng)事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局、涉及全社會(huì)諸多行業(yè)諸多群體利益調(diào)整的改革，選擇有利時(shí)機(jī)推出，統(tǒng)籌兼顧各方利益，加上各級(jí)政府和部門(mén)積極協(xié)調(diào)配合，成功實(shí)現(xiàn)了“無(wú)震蕩”改革并平穩(wěn)著陸。

2008年7月，受全球金融危機(jī)影響，國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格從147美元/桶的高位，回落到2008年12月5日的41美元/桶，改革迎來(lái)了十分難得的最佳時(shí)機(jī)。中央果斷決策，在短時(shí)間內(nèi)配套推出了成品油價(jià)格、燃油稅和交通收費(fèi)三項(xiàng)重大改革，一舉三得，基本解決了困擾多年的改革難題。改革執(zhí)行中，也沒(méi)有出現(xiàn)因事先考慮不周而對(duì)改革方案不斷“修修補(bǔ)補(bǔ)”的現(xiàn)象，為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

與此同時(shí)，“隨著形勢(shì)的不斷變化和油價(jià)不斷走高，繼續(xù)深化改革的必要性日益凸顯。”調(diào)研中，相關(guān)專(zhuān)家和各界人士也向本刊記者表示，成品油價(jià)稅費(fèi)改革的成效還要繼續(xù)鞏固和深化，仍需繼續(xù)深化改革、完善配套、協(xié)調(diào)并進(jìn)。

40天“果斷出手”

成品油價(jià)稅費(fèi)改革從1994年動(dòng)議，到2008年正式出臺(tái)，14年間幾經(jīng)波折。在最佳的改革時(shí)機(jī)到來(lái)前，相關(guān)部門(mén)做了大量的研究和準(zhǔn)備工作，可謂十年磨一劍，但也為改革適時(shí)推出并獲得成功打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

國(guó)家發(fā)改委相關(guān)處室負(fù)責(zé)人向本刊記者回顧說(shuō)，改革的有利時(shí)機(jī)出現(xiàn)后，國(guó)家發(fā)改委在2008年8月下旬就開(kāi)始了理順成品油價(jià)格的改革方案制定，隨后向國(guó)務(wù)院匯報(bào)。同年10月中旬，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定推進(jìn)成品油價(jià)格改革。同時(shí)，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局也聯(lián)合上報(bào)了進(jìn)行燃油稅改革的請(qǐng)示。

“可以說(shuō)，大家都意識(shí)到十多年來(lái)沒(méi)有解決的難題遇到了千載難逢的改革時(shí)機(jī)?！彼榻B說(shuō)，11月11日，在聽(tīng)取各部門(mén)匯報(bào)后，國(guó)務(wù)院拍板決定同步實(shí)施價(jià)格和稅費(fèi)改革，隨后成立了多部門(mén)工作組不斷討論完善方案，并通過(guò)座談會(huì)向各省和專(zhuān)家征求意見(jiàn)，再向社會(huì)征求意見(jiàn)建議，“從改革的正式啟動(dòng)到出臺(tái)，只用了40多天時(shí)間，就把搞了十多年的改革搞定了，我們都非常有成就感。”

2009年1月1日起正式實(shí)施成品油稅費(fèi)改革。“事實(shí)證明，如果沒(méi)有改革的堅(jiān)定決心，沒(méi)有果斷決策和搶抓機(jī)遇，很快就會(huì)錯(cuò)過(guò)改革的良機(jī)?！睂?zhuān)家為本刊記者評(píng)點(diǎn)認(rèn)為，這次改革，既遵循了2006年國(guó)務(wù)院確定的成品油價(jià)格改革基本思路和原則，又在一些重要環(huán)節(jié)有所突破和創(chuàng)新。

在價(jià)格方面，將汽、柴油零售基準(zhǔn)價(jià)格允許上下浮動(dòng)改為實(shí)行最高零售價(jià)格，不再設(shè)定價(jià)格下限，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者之間開(kāi)展價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，以使價(jià)格更好地反映市場(chǎng)供求狀況。同時(shí)，設(shè)置“防火墻”，當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或劇烈波動(dòng)時(shí)，保留對(duì)汽、柴油價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控和干預(yù)，以減緩油價(jià)短期內(nèi)大幅度波動(dòng)對(duì)市場(chǎng)的不利影響。

在稅費(fèi)方面，突破了1998年提出的以燃油稅取代養(yǎng)路費(fèi)的改革思路，采取提高成品油消費(fèi)稅單位稅額的方式，既達(dá)到了改革目標(biāo)，又沒(méi)有增加新的稅種，有利于節(jié)約稅收監(jiān)管成本。

在取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)方面，也沒(méi)有照搬1998年制定燃油稅改革方案，而是通過(guò)在成品油價(jià)內(nèi)安排固定金額的消費(fèi)稅，同時(shí)解決了替代交通“六費(fèi)”和補(bǔ)助取消二級(jí)公路收費(fèi)問(wèn)題。不僅找到了一條適合公路交通穩(wěn)定健康發(fā)展的新路子，而且能夠明顯降低道路運(yùn)輸成本和社會(huì)負(fù)擔(dān)。

改革深化必要性凸顯

改革初期，適值國(guó)際油價(jià)持續(xù)回落，為改革順利推出和平穩(wěn)著陸提供了十分有利的形勢(shì)。但隨后國(guó)際油價(jià)開(kāi)始回升，到今年更是達(dá)到了新高，加上國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化，改革后一些相關(guān)行業(yè)也面臨著新情況、新問(wèn)題，成品油市場(chǎng)化改革又面臨著新的考驗(yàn)。

一位油企財(cái)務(wù)主管為本刊記者介紹說(shuō)，2009～2010年，改革進(jìn)展順利，煉油企業(yè)做到了整體不虧，“2011年至今，國(guó)際油價(jià)一路上升，煉油企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力不斷加大?！?

采訪(fǎng)中，貨運(yùn)物流行業(yè)對(duì)要求深化改革的愿望十分迫切。許昌萬(wàn)里運(yùn)輸集團(tuán)是河南貨運(yùn)行業(yè)的龍頭企業(yè)之一，有1.1萬(wàn)臺(tái)貨車(chē)，國(guó)內(nèi)分公司近200個(gè)。該公司副總耿力音向本刊記者介紹說(shuō)，從長(zhǎng)期看，改革對(duì)行業(yè)產(chǎn)生諸多積極作用，“但目前看，車(chē)輛通行費(fèi)和燃油費(fèi)兩項(xiàng)就占到總成本的70%，再扣除車(chē)輛折舊、維修和人力成本等，專(zhuān)業(yè)運(yùn)輸企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化車(chē)輛盈利難度很大?！蓖瑫r(shí)，貨運(yùn)物流業(yè)由于門(mén)檻過(guò)低，惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，也導(dǎo)致超載現(xiàn)象難以治理，大型企業(yè)車(chē)輛過(guò)戶(hù)流失現(xiàn)象明顯等。

許多運(yùn)輸企業(yè)和物流公司建議，一方面，應(yīng)適當(dāng)降低過(guò)路過(guò)橋費(fèi)、給予專(zhuān)業(yè)運(yùn)輸公司和大型物流企業(yè)一定的補(bǔ)貼、加大對(duì)新能源汽車(chē)支持政策力度等;另一方面，行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范行業(yè)管理，提高行業(yè)門(mén)檻，保證行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

在稅收方面，一些油企認(rèn)為，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收盡管便于征管，但對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的壓力偏大，資金利息高;另一方面，還存在著低標(biāo)號(hào)油品提升生產(chǎn)中的重復(fù)交稅現(xiàn)象。建議稅務(wù)部門(mén)能夠不斷完善深化改革。

采訪(fǎng)中，許多基層交通部門(mén)還反映，二級(jí)公路收費(fèi)取消后，地方交通建設(shè)融資環(huán)境發(fā)生了很大變化，融資難度加大，干線(xiàn)公路的養(yǎng)護(hù)、升級(jí)改造等資金缺口較大，一些地方已經(jīng)是“用1公里的錢(qián)養(yǎng)2公里的路”。建議加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加快研究投融資體制創(chuàng)新等。

定價(jià)機(jī)制完善成關(guān)注話(huà)題

近幾年來(lái)，隨著油價(jià)不斷抬高，社會(huì)各界對(duì)成品油價(jià)格調(diào)整十分關(guān)注，尤其對(duì)調(diào)價(jià)周期等問(wèn)題的反映比較突出。目前，相關(guān)部門(mén)也已經(jīng)圍繞這些社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)積極著手進(jìn)行調(diào)整，一些專(zhuān)家也提出了一些繼續(xù)深化改革的建議。

“應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化成品油市場(chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)完全接軌，縮短調(diào)價(jià)周期，降低調(diào)價(jià)幅度等?！辈稍L(fǎng)中，中石化江蘇石油分公司經(jīng)營(yíng)管理處副處長(zhǎng)錢(qián)衛(wèi)軍告訴本刊記者，目前調(diào)價(jià)周期過(guò)長(zhǎng)，最快是一個(gè)月，慢的要幾個(gè)月，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)給銷(xiāo)售和市場(chǎng)穩(wěn)定帶來(lái)很大困難。下調(diào)周期中，銷(xiāo)售企業(yè)庫(kù)存壓力加大;上調(diào)中，市場(chǎng)買(mǎi)漲，又導(dǎo)致資源供應(yīng)跟不上，特別是在調(diào)價(jià)幅度較大時(shí)反映更加明顯。

國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人此前曾表示，今年要擇機(jī)推出成品油價(jià)格改革方案，縮短調(diào)價(jià)周期，改進(jìn)調(diào)價(jià)操作方式，提高機(jī)制運(yùn)行的透明度;新的成品油定價(jià)機(jī)制要在油價(jià)穩(wěn)定或回落的情況下出臺(tái)。

“在成品油定價(jià)機(jī)制問(wèn)題上，其他國(guó)家都大致經(jīng)歷過(guò)從政府管制到市場(chǎng)定價(jià)的過(guò)程，但結(jié)果并不相同?！睆膰?guó)際比較方面，廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)以韓國(guó)與印度為例說(shuō)，他們的成品油價(jià)格機(jī)制都經(jīng)歷了政府定價(jià)、與國(guó)際市場(chǎng)接軌、價(jià)格市場(chǎng)化三個(gè)階段，“但由于政策和做法相異，導(dǎo)致了截然不同的兩種結(jié)果：前者成功實(shí)現(xiàn)了石油價(jià)格的市場(chǎng)化改革，而后者的改革卻幾經(jīng)反復(fù)，走回政府定價(jià)。”

他認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行成品油定價(jià)機(jī)制在政府石油定價(jià)的透明與接軌方面，無(wú)疑是積極的，“但在實(shí)施的過(guò)程中，與國(guó)際原油價(jià)格變化相比還存在滯后性，也使得與國(guó)際油價(jià)接軌的效果打折扣。為滿(mǎn)足調(diào)價(jià)條件22工作日和4%幅度而導(dǎo)致的調(diào)價(jià)時(shí)間滯后問(wèn)題需進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。

“在改革的決心方面，最大的考驗(yàn)是一旦國(guó)際油價(jià)大幅度上漲，改革政策實(shí)施將面臨非常大的壓力?！绷植畯?qiáng)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡可能維護(hù)定價(jià)機(jī)制的嚴(yán)肅性，并通過(guò)其他更為市場(chǎng)化的手段降低油價(jià)的影響。

破解“最后一公里”改革障礙

原國(guó)家發(fā)改委能源研究所所長(zhǎng)周大地向本刊記者提出，現(xiàn)行機(jī)制仍然存在很多可優(yōu)化的地方，其一，調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)油價(jià)不能及時(shí)反映國(guó)際油價(jià)的變動(dòng);其二，成品油價(jià)格的正常上行調(diào)整經(jīng)常受到“反通脹”的壓力，滯后和減少調(diào)整幅度加劇成品油價(jià)格矛盾;其三，定價(jià)機(jī)制仍需進(jìn)行一步優(yōu)化。現(xiàn)行機(jī)制規(guī)定在原油價(jià)格超過(guò)80美元/桶的條件下，則壓低煉油企業(yè)合理利潤(rùn)，由于國(guó)際原油價(jià)格長(zhǎng)期超過(guò)80美元/桶，結(jié)果造成擠壓煉油利潤(rùn)，形成對(duì)成品油消費(fèi)的長(zhǎng)期普遍補(bǔ)貼。這將造成兩個(gè)方面的不利影響：

一方面，這種對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼造成事實(shí)上補(bǔ)貼的不均衡性;另一方面，煉油行業(yè)經(jīng)常處于無(wú)利或虧損的運(yùn)行狀態(tài)，只有可以依靠其他環(huán)節(jié)補(bǔ)貼的企業(yè)才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，在很大程度上大幅度提高了煉油行業(yè)的進(jìn)入門(mén)檻，難以在煉油環(huán)節(jié)形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

一些專(zhuān)家建議，成品油價(jià)格管理機(jī)制深化改革應(yīng)該從以下幾方面進(jìn)行考量和優(yōu)化：

其一，盡量由政府直接定價(jià)過(guò)渡到由成品油供應(yīng)企業(yè)直接定價(jià)，包括決定價(jià)格水平和調(diào)價(jià)時(shí)間。

其二，建立合理的價(jià)格形成機(jī)制，成品油基礎(chǔ)價(jià)格主要由原油價(jià)格、稅收、煉油和運(yùn)銷(xiāo)環(huán)節(jié)的實(shí)際成本以及合理利潤(rùn)構(gòu)成。油企在國(guó)內(nèi)原油生產(chǎn)環(huán)節(jié)的高利潤(rùn)，應(yīng)該通過(guò)提高資源稅征收強(qiáng)度、提高特別收益金調(diào)節(jié)。

其三，堅(jiān)持征收成品油消費(fèi)稅，引導(dǎo)合理消費(fèi)，鼓勵(lì)節(jié)油。

其四，國(guó)家對(duì)成品油價(jià)格進(jìn)行必要的有限監(jiān)管。主要是規(guī)定成品油經(jīng)營(yíng)企業(yè)定期報(bào)告價(jià)格情況，說(shuō)明價(jià)格構(gòu)成;及時(shí)核算合理參考價(jià)格水平，對(duì)實(shí)際價(jià)格偏離過(guò)多，或長(zhǎng)時(shí)間偏離參考價(jià)格水平的，應(yīng)及時(shí)給予提醒、警告并限期整改。在國(guó)際油價(jià)超常變化可能引起重大經(jīng)濟(jì)沖擊條件下，國(guó)家可以臨時(shí)采取短期直接干預(yù)油價(jià)的做法。

“當(dāng)前，深化改革要做好必要的準(zhǔn)備工作。”專(zhuān)家認(rèn)為，政府做好輿論引導(dǎo)和準(zhǔn)備的同時(shí)，油企要盡快建立油價(jià)定價(jià)數(shù)學(xué)模型，在油價(jià)管理機(jī)制變動(dòng)以前，對(duì)直接調(diào)整油價(jià)進(jìn)行仿真，以評(píng)價(jià)自主定價(jià)和現(xiàn)行油價(jià)管理下的價(jià)格差別，為確定價(jià)格改革過(guò)渡時(shí)期長(zhǎng)短、評(píng)估定價(jià)機(jī)制變化提出參考依據(jù)。

來(lái)源：《瞭望》新聞周刊 作者：梁鵬 董振國(guó)

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