完善天然氣價(jià)格管制推進(jìn)傳統(tǒng)清潔能源開發(fā)

　　近年來，我國天然氣消費(fèi)以每年15%的速度快速增長，在能源消費(fèi)中的地位和作用日益突出。因此完善天然氣價(jià)格管制，大力推進(jìn)天然氣等傳統(tǒng)清潔能源開發(fā)利用，必須納入“十二五”能源規(guī)劃予以重點(diǎn)關(guān)注。

　　我國天然氣能源利用和消費(fèi)概況

　　天然氣占我國能源結(jié)構(gòu)比重較低

　　我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭占70.4%，天然氣占3.3%，僅為世界平均水平的12.9%見表一。2008年，我國的天然氣人均消費(fèi)為58立方米，僅為世界人均的11%，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)亟待改善。

　　我國天然氣產(chǎn)需矛盾比較突出

　　隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)保意識的提高以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，近年來我國天然氣行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入到一個前所未有的快速發(fā)展時(shí)期。截至2007年底，全國城市天然氣管網(wǎng)里程已達(dá)15.5萬公里，城市天然氣用氣人口已達(dá)1.01億。2001至2008年期間，我國天然氣生產(chǎn)量年均增長14.4%，消費(fèi)量年均增長15.7%，而世界同期約為2.9%。相對于市場的巨大需求潛力，我國的天然氣資源又相對匱乏。我國天然氣資源人均占有量僅為世界人均值的8.5%。至2015年，預(yù)計(jì)消費(fèi)量將達(dá)2200億方，預(yù)計(jì)國內(nèi)產(chǎn)量1356億方，缺口達(dá)844億方，對外依存度將超過38%，天然氣產(chǎn)需矛盾日益突出，天然氣行業(yè)發(fā)展形勢嚴(yán)峻。

　　天然氣價(jià)格管制的國際比較及啟示

　　天然氣產(chǎn)業(yè)特征與經(jīng)濟(jì)管制原則

　　天然氣是自然壟斷和非自然壟斷相結(jié)合的行業(yè)，其勘探開發(fā)領(lǐng)域具有非自然壟斷的特點(diǎn)；而其輸配系統(tǒng)是網(wǎng)絡(luò)依賴型領(lǐng)域，具有典型的自然壟斷性質(zhì)。對天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制的關(guān)鍵在于按照產(chǎn)業(yè)鏈的不同經(jīng)濟(jì)特性確定管制的原則。即：在非自然壟斷領(lǐng)域的上游領(lǐng)域以及終端市場，逐步放松管制、充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用；而在“市場失靈”的中下游自然壟斷領(lǐng)域長輸管網(wǎng)和城市輸配氣領(lǐng)域授予經(jīng)營者壟斷權(quán)，但必須通過政府的公平、透明、獨(dú)立的監(jiān)管來替代市場機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，建立公平競爭的市場環(huán)境。

　　天然氣價(jià)格管制的國際比較

　　價(jià)格管制是天然氣行業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按天然氣的產(chǎn)、供、銷環(huán)節(jié)，國外天然氣價(jià)格可分為井口價(jià)、城市門站價(jià)和終端用戶價(jià)三種類別。從總的趨勢看，隨著各國天然氣工業(yè)與市場發(fā)展的不斷成熟，政府對天然氣井口價(jià)格出廠價(jià)格的管制一般經(jīng)歷了早期以控制為主，之后放松管制甚至完全解除控制等階段，對具有自然壟斷性質(zhì)的管輸價(jià)格和城市燃?xì)馀錃赓M(fèi)則基本上由政府進(jìn)行管制。

　　美國、加拿大在天然氣資源開發(fā)領(lǐng)域，兩國推行普遍競爭、防止壟斷和適度行政管理控制相結(jié)合的政策。天然氣的井口價(jià)格已經(jīng)完全市場化，由供需雙方談判決定。天然氣的管道運(yùn)輸和銷售配送是兩國政府重點(diǎn)監(jiān)管的領(lǐng)域。兩國均對石油天然氣長距離管道運(yùn)輸和城市配氣費(fèi)率、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)均實(shí)行了較為嚴(yán)格的審批和監(jiān)管，并各有一套科學(xué)合理的運(yùn)輸和配送費(fèi)率形成機(jī)制。

　　歐盟國家天然氣行業(yè)的發(fā)展歷程各不相同，市場結(jié)構(gòu)也有較大差異。

　　一般而言，這些國家的天然氣行業(yè)已進(jìn)入氣源多元化、市場需求穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施完善的成熟期，但各國市場發(fā)育程度不一，發(fā)展最快的國家如英國已經(jīng)進(jìn)入全面市場競爭階段。有些國家如德國、法國市場化程度卻相對較低。

　　天然氣定價(jià)機(jī)制總體現(xiàn)狀

　　國外天然氣定價(jià)機(jī)制與天然氣市場的體制密切相關(guān)。總的來說，在世界范圍內(nèi)，天然氣的定價(jià)政策主要仍采用與替代燃料掛鉤、以市場凈回值定價(jià)為主的壟斷性定價(jià)，但目前許多國家在不斷采取措施，放開市場，引入競爭具體見表二。改革的進(jìn)程還要取決于各國的天然氣市場的成熟程度。

　　幾點(diǎn)啟示

　　一是天然氣行業(yè)需要政府的有效管制。1天然氣供應(yīng)事關(guān)國計(jì)民生，不能中斷。城鎮(zhèn)運(yùn)行和市民生活與天然氣休戚相關(guān)。天然氣的供應(yīng)安全已成為重要的社會問題和政治問題。2一次能源的消費(fèi)對環(huán)境保護(hù)影響較大。合理開發(fā)使用天然氣對于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，解決世界日趨惡化的環(huán)境問題具有重大意義。3從行業(yè)經(jīng)濟(jì)特性來看，在自然壟斷領(lǐng)域要打破運(yùn)銷縱向一體化所形成的壟斷，引入競爭機(jī)制。尤其是在已建成的天然氣管網(wǎng)中，允許第三方進(jìn)入。

　　二是正確把握行業(yè)特點(diǎn)結(jié)合本國實(shí)際實(shí)施管制。歐美各國天然氣行業(yè)的發(fā)展歷史顯示，管制模式是由該國的政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制、社會發(fā)展水平、工業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦，乃至人文環(huán)境等多種因素決定的，并無最佳模式。但是，高效的天然氣行業(yè)管制卻存在共同的特點(diǎn)和規(guī)律，即：上游行業(yè)天然氣開采存在競爭，并能夠自由地進(jìn)入該市場；管道運(yùn)輸向第三方開放，政府對管輸價(jià)格和配氣費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)管；具備完善的政府監(jiān)管體系等。

　　三是不斷完善天然氣行業(yè)管制體系。各國引入競爭，開放天然氣市場并不意味著政府放松監(jiān)管，事實(shí)上，在此過程中，各國普遍加強(qiáng)了對天然氣市場的監(jiān)管，如成立天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)；制定專門的法律和法規(guī)，以及行業(yè)發(fā)展政策，對行業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管；加強(qiáng)對管輸和配氣價(jià)格的監(jiān)管，建立科學(xué)合理的運(yùn)輸和配送費(fèi)率形成機(jī)制。

　　四是構(gòu)建天然氣競爭性市場格局是最終目的。從歐美國家天然氣行業(yè)發(fā)展看，均是通過市場作用和政府管制相結(jié)合的機(jī)制，逐步放松價(jià)格管制，構(gòu)建競爭性市場格局，為天然氣行業(yè)的所有參與者創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的投資和經(jīng)營者尋找到一個利益平衡點(diǎn)，以此保證天然氣行業(yè)健康發(fā)展。

　　我國天然氣價(jià)格管制現(xiàn)狀與存在的問題

　　我國天然氣行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與特點(diǎn)

　　目前我國天然氣行業(yè)正處于成長階段的初期。從市場發(fā)育程度看，存在著巨大的潛在市場需求，但現(xiàn)實(shí)需求的開發(fā)卻因基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重滯后而受到制約。從市場開放程度看，中石油、中石化和中海油在陸?？碧介_發(fā)、管道建設(shè)、油氣運(yùn)輸及銷售領(lǐng)域已經(jīng)構(gòu)成有限競爭，氣源結(jié)構(gòu)的多元化格局已逐步形成。但是，與歐美國家相比，我國的天然氣發(fā)展也有其特殊性：一是天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域基本處于壟斷狀態(tài)。二是天然氣行業(yè)的發(fā)展存在較大的地區(qū)差異。三是我國缺乏完善的城市煤氣配送網(wǎng)絡(luò)。四是我國有豐富的煤炭資源，必須充分考慮可替代燃料的競爭力。

　　我國現(xiàn)行天然氣價(jià)格管理體系

　　目前，我國城市天然氣價(jià)格包括出廠價(jià)、管輸價(jià)、城市管網(wǎng)價(jià)終端零售價(jià)三部分，實(shí)行分段管轄。

　　天然氣價(jià)格存在的主要問題

　　一是國產(chǎn)天然氣價(jià)格與可替代能源價(jià)格相比偏低。目前我國天然氣價(jià)格不足成品油價(jià)格的30%。同時(shí)，與其他國家天然氣價(jià)格相比，我國用氣價(jià)格也處于較低水平。由于國產(chǎn)天然氣價(jià)格與可替代能源價(jià)格相比偏低，各地紛紛爭上以天然氣為原料的加工項(xiàng)目，導(dǎo)致部分地區(qū)天然氣供求矛盾日益突出。

　　二是國內(nèi)天然氣價(jià)格和國際市場天然氣價(jià)格脫軌。2008年，我國陸上天然氣平均出廠首站氣價(jià)基準(zhǔn)價(jià)水平遠(yuǎn)低于日本LNG到岸價(jià)、中亞進(jìn)口氣到岸價(jià)和美國井口價(jià)。隨著進(jìn)口氣量的增加，高價(jià)進(jìn)口氣與國產(chǎn)低氣價(jià)的矛盾日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了我國對海外能源的有效利用。

　　三是價(jià)格體系過于復(fù)雜、不盡合理。天然氣出廠價(jià)方面，按用戶按類別分化肥、直供工業(yè)和城市燃?xì)夥謩e定價(jià)。管輸價(jià)格方面，西氣東輸線的管輸價(jià)格也分直供工業(yè)、發(fā)電和城市燃?xì)馊N類型。這種分類定價(jià)不能體現(xiàn)公平原則。

　　四是不適應(yīng)管道聯(lián)網(wǎng)供氣的形勢變化。到2008年底全國已建成天然氣長輸管線2.7萬公里，到2015年天然氣長輸管線將超過5萬公里。屆時(shí)天然氣管道聯(lián)網(wǎng)供氣的格局基本形成?，F(xiàn)行的管輸費(fèi)“一線一價(jià)”定價(jià)方式已無法適應(yīng)管道快速發(fā)展形成多氣源、多路徑網(wǎng)絡(luò)供氣的形勢要求。

　　完善我國天然氣價(jià)格管制的政策建議

　　加快構(gòu)建競爭性的市場結(jié)構(gòu)

　　加快上游市場開放步伐。要通過礦權(quán)制度的改革，在礦權(quán)的授予中引入競爭機(jī)制，允許并鼓勵國內(nèi)外有資質(zhì)的企業(yè)參與上游氣田的勘探開發(fā)。逐步放開天然氣的進(jìn)口權(quán)，有序、穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大液化天然氣的進(jìn)口。通過加快上游市場開放步伐，建立競爭性市場，實(shí)現(xiàn)天然氣氣源的多元化。

　　建立管網(wǎng)公開準(zhǔn)入機(jī)制。將具有自然壟斷特性的管道運(yùn)輸與非自然壟斷的天然氣上游勘探開發(fā)和生產(chǎn)分離，即管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)和供應(yīng)業(yè)務(wù)相分離，逐步建立管網(wǎng)第三方公開準(zhǔn)入機(jī)制，保證任何有資質(zhì)經(jīng)營天然氣業(yè)務(wù)的企業(yè)公平地進(jìn)入管網(wǎng)。

　　加快構(gòu)建天然氣行業(yè)的法律體系

　　盡快研究制定《天然氣法》以及配套措施，明確行業(yè)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、價(jià)格制定、普遍服務(wù)、有序競爭、權(quán)利義務(wù)、信息公開等規(guī)定，逐步形成完整、透明、公正，以市場化原則為基礎(chǔ)的法律規(guī)制體系。

　　改革和完善天然氣價(jià)格形成機(jī)制

　　改革上游天然氣價(jià)格形成辦法。在定價(jià)形式方面，繼續(xù)完善政府指導(dǎo)價(jià)。取消按用途分類作價(jià)，改按用氣要求不同，形成不同的結(jié)算價(jià)格。在定價(jià)內(nèi)容方面，建立生產(chǎn)成本加成與掛鉤國際相結(jié)合的綜合井口定價(jià)模式，即：在以成本加成的方式形成我國井口指導(dǎo)價(jià)格基礎(chǔ)上，加權(quán)國際氣價(jià)進(jìn)行綜合平衡。

　　加強(qiáng)對中游管道運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管。盡快制定天然氣管輸定價(jià)辦法，對管輸價(jià)格要有統(tǒng)一的測算方法，明確有關(guān)測算參數(shù)，如計(jì)算期、折舊年限、還貸年限以及投資回報(bào)率等。在加快試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步推行容量預(yù)訂費(fèi)加管輸使用費(fèi)的兩部制價(jià)格設(shè)計(jì)方法。

　　短期內(nèi)考慮制定天然氣省區(qū)門站價(jià)格。隨著西氣東輸二線的建設(shè)，國內(nèi)天然氣管道已經(jīng)初步形成網(wǎng)絡(luò)。為適應(yīng)多氣源、多路徑的供氣形式，可考慮制定捆綁式定價(jià)方案，即政府制定省區(qū)門站價(jià)格。這種方案操作相對簡單，易于監(jiān)管。但是長期來看，還是應(yīng)逐步放開井口價(jià)格管制、合理制定管輸價(jià)格。

　　加強(qiáng)對城市配氣管網(wǎng)配送費(fèi)用的監(jiān)管。國家對各地配氣費(fèi)的測算方法和相關(guān)參數(shù)沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地配氣費(fèi)水平差異很大，投資者回報(bào)率也相差很大。應(yīng)把下游城市管網(wǎng)建設(shè)納入天然氣工業(yè)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，并加強(qiáng)對城市配氣費(fèi)監(jiān)管的指導(dǎo)，制定統(tǒng)一的配氣價(jià)格監(jiān)管辦法，對城市管網(wǎng)配送價(jià)格的制定程序、定價(jià)方法、投資收益率、投資回收期等做出規(guī)定，強(qiáng)化對城市管網(wǎng)配氣價(jià)格的監(jiān)管。

來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)

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