中國市政債發(fā)行腳步漸近 《預算法》制度難逾越

　　“中國將于今年晚些時候允許10個省市自主發(fā)債,推出中國的首批西方式市政債券?！蓖饷?9日刊出的這則消息激起巨大的輿論漣漪?！督?jīng)濟參考報》記者隨即聯(lián)系財政系統(tǒng)相關人士和業(yè)內專家,截至發(fā)稿該消息尚未得到權威證實。

　　不過,種種跡象表明,財政部近年來一直在為將來地方政府自主發(fā)行市政債鋪路。但多位專家也表示,《預算法》中關于對地方發(fā)債的限制條款是市政債出臺的法律障礙,預計全國人大常委會最快將在6月對預算法修正案草案進行四審。

　　傳聞

　　10省市試水市政債

　　據(jù)外媒19日報道,中國將于今年晚些時候允許10個省市自主發(fā)債,推出中國的首批西方式市政債券。其中包括浙江、江蘇、山東、廣東和中西部兩個欠發(fā)達省,以及北京、上海、深圳和東部一座沿海城市。中央政府將在5月底宣布該計劃,上述省市可能將從7月初開始發(fā)債。

　　該媒體還稱,新的地方政府債券將進行評級,由地方政府自行償付。

　　市政債是地方政府債券的一種形式。據(jù)了解,我國從2009年開始發(fā)行地方政府債券,這些債券均由財政部代理發(fā)行。最初,財政部代發(fā)地方債 一 年 的 額 度 為2 0 0 0億 元 , 到2013年這個數(shù)字達到3500億元,而根據(jù)2014年的赤字計劃,今年的 地 方 政 府 債 券 發(fā) 行 額 度 增 加 至4000億元。

　　2011年年底,我國開始試點地方政府直接發(fā)債。到2013年7月,上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省共6個省市被允許自行發(fā)債,不過,其發(fā)債規(guī)模和償債仍然需要由中央代辦。這被許多專家認為是在為將來地方政府自主發(fā)行市政債鋪路。

　　事實上,不少地方官員和專家學 者 都 在 為 市 政 債 的 發(fā) 行 振 臂 高呼。

　　2013年,浙江省副省長朱從玖透露,溫州市已啟動研究發(fā)行市政債的方案,一旦時機成熟,將考慮進行試點。

　　浙江省政府內部知情人士對《經(jīng)濟參考報》記者表示:“溫州打算試點發(fā)行的市政債正是希望突破額度限制以及由財政部代辦還本付息,根據(jù)溫州市自身的財務狀況,決定發(fā)債規(guī)模以及承擔還本付息責任,完全做到自主發(fā)行。現(xiàn)在關于地方政府自主發(fā)行市政債的呼聲比較高,包括證監(jiān)會在 內 的 各 個 部 門 也 對 此 進 行 了 研究?！?/p>

　　德意志銀行大中華區(qū)原首席經(jīng)濟學家馬駿4月初在《金融》雜志發(fā)表關于地方舉債的改革路徑的文章稱,在短中期內,由財政部對地方政府的風險指標進行詳細分析,選擇一批償債能力和財政透明度、穩(wěn)健性達到標準的城市,允許其發(fā)行市政債。中長期來看,應該爭取使市政債融資占地方政府融資的比重提高到50%或以上。

　　阻礙

　　現(xiàn)行《預算法》制度難逾越

　　呼聲雖高,踐行不易。到目前為止,地方政府尚不能自主發(fā)債。

　　接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的多位專家表示,《預算法》中關于對地方發(fā)債的限制條款是市政債出臺的最大法律障礙,預計全國人大常委會最快將在6月對預算法修正案草案進行四審。

　　據(jù)悉,4月底召開的十二屆全國人大常委會第八次會議對預算法修正案草案進行第三次審議。

　　此次提交的三審稿明確規(guī)定:“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！比欢龑?只 是 程 序 性 上 會 , 并 沒 達 成 通過。

　　財政部財科所研究員趙全厚對《經(jīng)濟參考報》記者說,市政債出不來主要是債務理念的問題,是國家 治 理 的 債 務 理 念 問 題 。 “ 因 為《預算法》對地方政府搞市政債券有限制?！额A算法》不修改,市政債全面推開估計很難”。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說:“市政債之所以遲遲 不 能 推 出 , 首 先 是 因 為 《 預 算法》不允許。法律的修改、包括其他配套措施的完善,整個過程是需要時間的?！?/p>

　　汪德華介紹稱,當前的《預算法》是1994年制定的。當時不允許地方政府發(fā)債,是出于兩方面的考慮,“一方面因為當時處于經(jīng)濟過熱的狀況,出于對宏觀經(jīng)濟形勢的考慮,不允許地方發(fā)債。此外還有一些其他觀念的影響”。

　　2004年啟動《預算法》修改,迄 今 已 十 年 。 汪 德 華 稱 , 《 預 算法》一審稿中允許地方政府發(fā)債,但是在人大討論時,有很多人持不同觀點,二審稿中又取消了地方政府發(fā)債的條款。

　　趙全厚認為,《預算法》之所以限制地方發(fā)債,主要是從中央到地方預算的軟約束問題長期存在。

　　“地方債務由隱性轉為顯性、由 融 資 平 臺 的 企 業(yè) 債 轉 化 為 政 府債,有利于債務公開透明。但是如果上級政府不加控制的話,地方政府會利用這個機會借更多的債?！壁w全厚告訴記者,“曾經(jīng)有學者指出,融資平臺借債,一年借5至8萬億元,如果政府借債,不加限制的話,一年可能借債15至20萬億元了。另外如果對地方政府支出用向不加限制的話,可能存在微觀需要和中央政府宏觀調控出現(xiàn)矛盾的情況?！?/p>

　　趙 全 厚 說 , 所 以 一 段 時 間 以來,寧愿中央代地方發(fā)債也不愿放開讓地方自主發(fā)債。

　　作用

　　有助緩解地方財政“錢緊”

　　開前門、堵后門,是目前應對我國地方債務問題的主流觀點。專家認為,發(fā)行市政債可以把隱性的債務逐步顯性化,防控債務風險。更進一步,可以緩解地方財政“錢緊”現(xiàn)象,對投資和宏觀經(jīng)濟起到一定支撐作用。

　　趙 全 厚 說 , 因 為 市 政 債 的 評級、信息披露很規(guī)范,有了充分的信息和明確的預期,可以對債務風險 有 所 評 估 , 進 而 有 助 于 把 控 風險?！叭绻粋€風險突然爆發(fā),危險性會更大,所以說債務顯性化可以有助于防范風險”。

　　趙全厚還表示,市政債的發(fā)行主要是通過政府的名義來降低投資成本。“比如融資平臺公司的信用不 如 政 府 信 用 高 。 由 于 政 府 信 用高,相對來說投資期限可以更長一些,從利率結構角度講,成本也更低一些。如此,就不存在錯配性的流動性風險,也有利于減輕清倉的壓力”。

　　汪德華也表示,期限錯配是地方政府性債務最大的危險,通過市政債的形式把期限拉長。“現(xiàn)在的債務很多都是一年、兩年,實際上基礎設施建設需要長期資金匹配,二三十年是比較合適的。通過發(fā)行市政債可以延長還債期限,還可以有效降低利率成本?！蓖舻氯A說。

　　此外,有專家告訴《經(jīng)濟參考報》記者,今年的形勢比較特殊,很多地方遇到雙重沖擊,更應該盡快啟動市政債發(fā)行。一方面,很多地方公共財政收入增長不樂觀,甚至出現(xiàn)負增長,比如山西、內蒙古等依賴煤炭資源的省份就是典型代表。一方面,一些地方土地財政收入大幅減少,往年上百億元賣地收入還本付息沒有問題,今年房地產(chǎn)成交不活躍,直接影響開發(fā)商拿地的積極性,一些地方政府土地出讓遇到困難。

　　近年來,我國對地方融資平臺管制則越來越厲害,然而對于地方政府發(fā)債的政策沒有明朗起來,也就是“正門”還沒打開,對政府的基礎設施建設投資影響較為明顯。加之今年經(jīng)濟形勢不容樂觀、投資增速有所下滑?！叭绻拇_允許部分城市發(fā)行市政債,對投資、包括整個宏觀經(jīng)濟應該都能起到一定的支撐作用?！蓖舻氯A稱。

來源： 《經(jīng)濟參考報》 　趙婧　

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