中債資信:如何評估中國地方政府信用風(fēng)險

　　地方政府是一類特殊的受評主體，在評級思路、評級要素等方面，與其他工商企業(yè)不同。第一、從國家行政體制形式上來看，我國是單一制國家，地方政府在政治上不具有獨(dú)立性，是中央政府派出機(jī)構(gòu)；在經(jīng)濟(jì)層面上，中央和地方政府之間處于由中央主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)進(jìn)程中，中央政府賦予地方政府較充分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)。這種特殊的體制下，中央政府或上級政府與地方政府或下級政府的關(guān)系評價存在爭議。第二、地方政府是一級行政管理機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)債務(wù)違約時，相關(guān)債券的違約概率和損失率處理方法有別于一般的企業(yè)，由于目前中國沒有政府破產(chǎn)法，因此，目前中國地方政府不存在破產(chǎn)問題。第三、我國是社會主義國家，各個地方政府都擁有一定數(shù)量的國有資產(chǎn)，如果地方政府發(fā)行債券出現(xiàn)違約時，是否可以動用地方國有資產(chǎn)來清償，存在爭議。第四、我國地方政府債務(wù)透明度差，相關(guān)財政數(shù)據(jù)和債務(wù)數(shù)據(jù)處理不夠規(guī)范，評級數(shù)據(jù)的獲取和準(zhǔn)確性判斷難度較大。

　　針對中國地方政府評級特殊性，中債資信在完成《地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價與地方政府信用評級的關(guān)系分析》、《中央政府對地方政府提供支持或救助可能性的分析方法研究》、《國有資產(chǎn)對地方政府信用評級影響》等專題研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)地方政府融資平臺評級經(jīng)驗(yàn)和借鑒國際評級機(jī)構(gòu)相關(guān)評級方法，充分采納和吸收中國社科院地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價和委托課題研究相關(guān)成果，搭建了中國地方政府信用評級體系，包括《中國地方政府主體評級方法》、《中國地方政府信用評級模型》、《中國地方政府信用評級報告框架》等文件。

　　一、地方政府信用風(fēng)險分析思路

　　中債資信中國地方政府主體分析思路：首先分析影響地方政府自身信用風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財政實(shí)力和政府治理水平等評級要素，然后在考慮地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價結(jié)果，初步確定地方政府個體信用風(fēng)險；最后，考慮上級政府支持評級要素，來調(diào)整地方政府個體信用風(fēng)險的評價結(jié)果，進(jìn)而確定地方政府的主體信用等級。

　　二、地方政府信用風(fēng)險評價要素

　　1、地方政府個體信用風(fēng)險評價要素

　　（1）經(jīng)濟(jì)實(shí)力

　　地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力是創(chuàng)造和產(chǎn)生稅收的重要基礎(chǔ)，對地方政府現(xiàn)在和未來的償債資金有著重要影響。地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力主要受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和未來增長前景三方面因素共同影響，因此地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力可拆分成上述三個方面加以度量。具體而言，主要關(guān)注地理位置、區(qū)域人文和自然資源稟賦是否豐富、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施水平是否完善、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大小、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多樣性、經(jīng)濟(jì)增長潛力大小等方面

　?。?）財政實(shí)力

　　財政實(shí)力方面，地區(qū)財政收支狀況是決定地方政府償還債務(wù)資金的直接來源，其和政府債務(wù)水平共同決定地方政府依靠自身財力來償還債務(wù)的水平，而地方政府流動性主要對地方政府周轉(zhuǎn)和化解集中兌付風(fēng)險有重要影響，因此從上述三個方面來對地方政府財政實(shí)力加以量度。具體而言，主要關(guān)注財政體制、財政收入規(guī)模大小、結(jié)構(gòu)是否合理、財政支出的彈性、財政收支平衡程度、債務(wù)負(fù)擔(dān)、債務(wù)結(jié)構(gòu)、償債指標(biāo)、政府再融資能力、可變現(xiàn)資產(chǎn)情況等。

　?。?）政府治理水平

　　地方政府治理水平不僅影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入、債務(wù)規(guī)模等，還反映了地方政府的償債意愿。首先地方政府信息透明度和債務(wù)管理情況反映了地方政府對其債務(wù)管理的基本治理能力，而地方發(fā)展戰(zhàn)略會對地方政府的債務(wù)水平和長期經(jīng)濟(jì)財政實(shí)力有著重要影響，而政府誠信度則會影響地方政府的償債意愿，因此從上述四個方面來考察地方政府治理水平。具體而言，主要關(guān)注政府經(jīng)濟(jì)、財政和債務(wù)信息是否透明，政府財政和債務(wù)管理制度是否完善及執(zhí)行情況，政府誠信度怎樣，政府戰(zhàn)略執(zhí)行情況等方面。

　?。?）地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境

　　地方政府是地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的參與主體之一，地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境是其生存和發(fā)展的外部環(huán)境，對地方政府自身信用風(fēng)險有重大影響。首先，地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境不僅影響到地方政府是否會超額舉債，進(jìn)而對地方政府未來債務(wù)償還造成不利影響。其次，地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境還會影響到地方政府融資的可獲得性、融資成本；一般情況下，良好的金融生態(tài)環(huán)境有利于地方政府便捷地獲得融資資金，進(jìn)而順利實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金周轉(zhuǎn)。再次，良好的金融生態(tài)環(huán)境有利于地區(qū)企業(yè)便利融資，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財政收入的長期持續(xù)健康增長，進(jìn)而提升地方政府信用風(fēng)險水平。最后，金融生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)，其地方政府一般有較強(qiáng)的償債責(zé)任意識，償債意愿一般也會優(yōu)于同等條件的其他地方政府。

　　中債資信將地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境作為影響地方政府個體信用風(fēng)險的外部調(diào)整因素加以考慮和度量。具體而言，主要依據(jù)從金融發(fā)展水平、制度和信用文化等方面進(jìn)行評價。

　　2、外部政府支持評價要素

　　支持方信用水平是決定地方政府獲得支持大小的基礎(chǔ)，同時地方政府在政治、經(jīng)濟(jì)方面的重要性以及支持方在決定是否支持時道德風(fēng)險方面的考慮是決定支持方支持意愿的重要考量因素，而歷史支持情況也可以在一定程度上說明支持方支持意愿的強(qiáng)弱，因此主要從支持方政府信用水平、政治重要性、經(jīng)濟(jì)重要性、道德風(fēng)險和歷史支持記錄五個方面來綜合考量外部政府支持的強(qiáng)弱和影響。

　?。?）支持方信用水平

　　一般而言，支持方信用實(shí)力越強(qiáng)，則提供支持的能力就越強(qiáng)。支持方信用實(shí)力分析主要關(guān)注其信用等級高低以及可以動用的支持資源情況。

　?。?）政治重要性

　　對于我國地方政府而言，其核心目標(biāo)是在維護(hù)地區(qū)政治社會穩(wěn)定的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此，上級政府在考慮對地方政府的救助時，政治重要性是首要因素。主要關(guān)注：地區(qū)是否屬于少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，地區(qū)的行政級別等。

　?。?）經(jīng)濟(jì)重要性

　　地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時，如果政府無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，則會影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而影響到社會穩(wěn)定。因此，經(jīng)濟(jì)重要性也是影響上級政府對下級政府進(jìn)行支持的因素。主要關(guān)注：地方政府消費(fèi)支出或財政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，地區(qū)是否是域性的經(jīng)濟(jì)、金融中心，是否能夠吸引大量的外部投資等。

　?。?）道德風(fēng)險

　　當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)債務(wù)危機(jī)時，上級政府實(shí)施救助可能會引起地方政府的“道德風(fēng)險”（即地方政府通過過度舉債享受債務(wù)短期收益而未來債務(wù)成本由中央政府承擔(dān)），因此，作為一個理性的上級政府，不僅要考慮地方政府債務(wù)危機(jī)對政治、經(jīng)濟(jì)等影響或沖擊的大小，還要考慮救助產(chǎn)生的“道德風(fēng)險”的大小。主要關(guān)注政府舉債資金的用途、債務(wù)危機(jī)引發(fā)的原因等。

　?。?）歷史支持記錄

　　上級政府對地方政府歷史支持記錄，體現(xiàn)在地方政府出現(xiàn)財政危機(jī)時，給予地方政府的特殊救助資金或特殊政策，以及幫助其渡過財政難關(guān)其他支持措施。一般而言，上級政府對地方政府面臨債務(wù)危機(jī)或財政危機(jī)時有過相關(guān)特殊支持，可以體現(xiàn)出未來上級政府提供特殊支持的意愿。主要關(guān)注：歷史上地方政府面臨財政或債務(wù)危機(jī)時，是否存在上級政府提供特殊支持情況，相關(guān)特殊支持對地方政府財政或債務(wù)危機(jī)的影響，以及支持的相關(guān)歷史記錄文件等。

來源： 中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 　霍志輝

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