深化財稅體制改革 推動建立現(xiàn)代財政制度

　　[摘 要] 財稅體制改革是全面深化改革的著眼點和突破口，其改革的關(guān)鍵正是在于預(yù)算管理制度、稅收制度以及財政管理體制這三個領(lǐng)域。通過推進全口徑預(yù)算管理、改變預(yù)算審核的重點、建立跨年度預(yù)算平衡機制、使重點支出脫鉤收支增幅或生產(chǎn)總值，以建立起全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度；通過堅持結(jié)構(gòu)性減稅、稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型這兩大改革方向與任務(wù)，以深化稅收制度改革；通過建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度、合理配置政府間的財權(quán)、逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度，以推進財政管理體制改革，最終建立起現(xiàn)代財政制度。

　　[關(guān)鍵詞] 預(yù)算管理；稅收制度；財政管理體制；財稅體制；現(xiàn)代財政制度

　　[中圖分類號] F8 [文獻標(biāo)識碼] A

　　國家治理與政府職能的實現(xiàn)離不開財政活動，而作為指導(dǎo)和規(guī)范財政活動的財稅體制更是與國家繁榮、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步息息相關(guān)。20世紀(jì)80年代，我國以財稅體制改革為突破口，通過“分灶吃飯”、“利改稅”，充分調(diào)動了地方政府和企業(yè)的積極性，并為當(dāng)時整體改革的平穩(wěn)推進提供了重要的制度保障；1994年的財稅體制改革更是通過打造與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制和雙主體的復(fù)合稅收體制，理順了中央與地方、政府與企業(yè)兩大基本經(jīng)濟關(guān)系，逐步實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)軌，為社會進步和經(jīng)濟的快速發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。時至今日，在全面深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革的系統(tǒng)性部署中，更應(yīng)將財稅體制改革作為整體改革的著眼點與突破口。

　　黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）明確提出了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，這在肯定財政的關(guān)鍵作用并賦予財政以重要定位的同時，更是將財稅體制提升到了國家治理的戰(zhàn)略高度，揭示出財稅體制改革對于本輪全面深化改革的重要意義。對于當(dāng)前中國而言，科學(xué)的財稅體制就是要建立現(xiàn)代財政制度，主要包括預(yù)算與支出管理、稅收制度和財政管理體制三個方面的重要內(nèi)容。當(dāng)下的財稅體制改革正是要從這三個方面著手，通過改進預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、完善分稅制財政管理體制，最終建立起現(xiàn)代財政制度，使之在為國家治理提供制度保障的同時，也為社會經(jīng)濟的發(fā)展注入新的動力。　　

　　一、改進預(yù)算管理制度

　　1. 推進全口徑預(yù)算管理，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度

　　財政預(yù)算作為政府財政收支的基本計劃，規(guī)定了預(yù)算年度內(nèi)政府財政收支工作的范圍、方向與重點，預(yù)算管理制度的健全與否事關(guān)財政資金的使用效率。目前，我國預(yù)算制度中存在的諸如預(yù)算編制不夠科學(xué)、預(yù)算約束軟化、預(yù)算監(jiān)督機制不健全等問題，不僅導(dǎo)致財政資金沒能花在“刀刃上”，而且容易滋生腐敗、影響政府形象。深化預(yù)算管理制度改革，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度的關(guān)鍵就在于實行全口徑預(yù)算管理，即將全部政府性資金納入公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保障預(yù)算、國資經(jīng)營預(yù)算這四大類預(yù)算之中，把全部的政府收支關(guān)進制度的籠子，加強對財政資金的管理與監(jiān)督，注重財政資金投放的合理性，提高資金使用的效率和透明度。

　　2. 改變審核預(yù)算的重點，關(guān)注支出預(yù)算和政策

　　目前，我國預(yù)算審核包括收入、支出和收支平衡三個方面，并以收支平衡作為審核預(yù)算的重點。當(dāng)經(jīng)濟下行時，為控制赤字、完成預(yù)算，財稅部門不得根據(jù)經(jīng)濟形勢適當(dāng)?shù)販p少財政收入，這無疑是使原本就不景氣的經(jīng)濟“雪上加霜”；同理，當(dāng)經(jīng)濟過熱時，財稅部門也不得通過適當(dāng)增加財政收入的方式來抑制經(jīng)濟高漲。政府收支活動的相對固化，帶來了政策執(zhí)行中的“順周期”問題，阻礙了財政政策宏觀調(diào)控職能的實現(xiàn)。因而，將審核預(yù)算的重點從平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，使財政收入從任務(wù)變?yōu)轭A(yù)期，有利于政策“逆經(jīng)濟風(fēng)向行事”以發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。

　　3. 建立跨年度預(yù)算平衡機制，保證財政可持續(xù)性

　　盡管我國現(xiàn)行的年度預(yù)算平衡機制能較好地保證預(yù)算年度之內(nèi)財政收支平衡的實現(xiàn)，但其弊端也日益突顯：其一，這種財政收支的短期行為使財政政策無法在更長的年度內(nèi)有效、靈活地應(yīng)對經(jīng)濟周期；其二，若審核預(yù)算的重點向支出預(yù)算和政策拓展，以往收支平衡的狀態(tài)將被打破，并且為進行宏觀調(diào)控及保障民生領(lǐng)域的財政投入，財政赤字將成為常態(tài)，這使年度預(yù)算平衡機制愈發(fā)不能符合時代的要求。因此，應(yīng)改年度預(yù)算平衡機制為跨年度預(yù)算平衡機制，從中長期對財政收支和財政政策進行統(tǒng)籌與規(guī)劃，避免短期行為的發(fā)生。同時，需相應(yīng)地建立起跨年度彌補超預(yù)算赤字的機制，[1]控制財政預(yù)算周期內(nèi)的收支平衡狀態(tài)和赤字規(guī)模，以確保財政的可持續(xù)性，促進經(jīng)濟和社會的健康持續(xù)發(fā)展。

　　4. 重點支出脫鉤收支增幅或生產(chǎn)總值，增加地方財政支出的自主性

　　目前，我國由法律、法規(guī)規(guī)定必須同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點支出事項包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等，幾乎涵蓋了民生領(lǐng)域的各個方面。這種重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的方式在保障財政資金投入的同時，也帶來兩個主要問題：一是對地方政府財政支出活動的過多干預(yù)不可避免地造成了政府支出結(jié)構(gòu)的固化，不利于地方統(tǒng)籌安排本地的財政活動，并在一定程度上導(dǎo)致了錢不能花在“刀刃上”；二是由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤導(dǎo)致各地區(qū)在民生領(lǐng)域的財政投入差距過大，這與基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)相違。故應(yīng)使重點支出脫鉤收支增幅或生產(chǎn)總值，以增加地方財政支出的自主性。需要注意的是，《決定》提出了“一般不采取掛鉤方式”，這意味著某些支出事項仍與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤。

　　二、完善稅收制度

　　《決定》）明確提出“深化稅收制度改革”、“穩(wěn)定稅負(fù)”、“逐步提高直接稅比重”等改革目標(biāo)，并將增值稅、消費稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅、資源稅等具體稅種或稅種的具體要素的改革納入到我國財稅體制改革的重要議程之中。任何一項改革，必須首先要明確改革的方向與任務(wù)?？傮w而言，我國下一階段稅收制度改革的方向與任務(wù)主要體現(xiàn)在以下三個方面：

　　1. 堅持結(jié)構(gòu)性減稅，保持宏觀稅負(fù)水平基本穩(wěn)定或穩(wěn)中有降

　　《決定》明確提出了“穩(wěn)定稅負(fù)”的改革目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)前我國宏觀稅負(fù)水平相對過高的現(xiàn)實情況，在推進稅制改革的過程中，應(yīng)堅持結(jié)構(gòu)性減稅的基本原則，以保證宏觀稅負(fù)水平基本穩(wěn)定或穩(wěn)中有降。對于結(jié)構(gòu)性減稅的理解，要把握住以下三點：

　　第一，結(jié)構(gòu)性減稅的關(guān)鍵在于“減稅”，即無論對稅制如何進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，最終一定是要實現(xiàn)減稅，而不能出現(xiàn)所謂的“結(jié)構(gòu)性增稅”的結(jié)果。第二，對于結(jié)構(gòu)性減稅，在強調(diào)“減稅”的同時，決不能忽略“結(jié)構(gòu)性”調(diào)整的深刻內(nèi)涵，即結(jié)構(gòu)性減稅講求的是實行“有減有增”的改革：一方面，出于增強經(jīng)濟活力、推動經(jīng)濟增長的考慮，應(yīng)適當(dāng)降低間接稅的稅負(fù)，另一方面，鑒于強化收入分配調(diào)節(jié)、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的需要，應(yīng)適當(dāng)提高直接稅的稅負(fù)，并且直接稅、間接稅內(nèi)部也應(yīng)相應(yīng)地進行“有減有增”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。第三，盡管“結(jié)構(gòu)性減稅”的最終落腳點是“減稅”，但這絕不意味著稅收收入絕對額的減少，結(jié)構(gòu)性減稅主張的是稅收收入的增幅與國內(nèi)生產(chǎn)總值的增幅相適應(yīng)或比之略低，而非稅收收入絕對額的減少?？傊?，結(jié)構(gòu)性減稅一定要求減稅，但我國目前并不具備大幅減稅的基礎(chǔ)和條件，因此，“有減有增”、保證宏觀稅負(fù)水平基本穩(wěn)定或穩(wěn)中有降是理性的選擇。

　　2. 推進稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不急于求成亦不走極端

　　2012年，我國直接稅與間接稅收入比重之比為38:62，而根據(jù)世界銀行《世界發(fā)展報告》和國際貨幣基金組織《政府財政統(tǒng)計年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù)測算得到的73個國家2010年的平均水平為46:54。我國目前這樣一種直接稅收入比重過低而間接稅收入比重過高的稅制結(jié)構(gòu)格局，既不利于收入分配調(diào)節(jié)，又容易推高物價、抑制經(jīng)濟活力。[2]因此，我國稅制改革的又一重要任務(wù)或者說方向就是適當(dāng)降低間接稅的收入比重，同時適當(dāng)提高直接稅的收入比重，① 實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在這一過程中，必須注意以下兩點：

　　第一，稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型將是一個漸進的過程，不可急于求成。一方面，稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型必然依賴于具體稅種或稅種的具體要素的改革來實現(xiàn)，而這些改革舉措的推出必須理性地考慮社會經(jīng)濟發(fā)展的階段性要求以及改革的基本條件是否完備，不可貿(mào)然地強推；另一方面，間接稅與直接稅二者的收入占比的對比關(guān)系處于此消彼長的動態(tài)調(diào)整過程，這兩個方面共同決定了稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型應(yīng)該走一步看一步，不能操之過急。第二，現(xiàn)階段我國的稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不能搞平均主義，更不能將其推向另一個極端，現(xiàn)實的國情和稅情決定了在我國現(xiàn)階段甚至今后一定時期內(nèi)，間接稅收入比重在一定程度上高于直接稅比重是合理的，是符合現(xiàn)實需要的。因而，適當(dāng)提高直接稅收入比重、適當(dāng)降低間接稅收入比重正是改革的關(guān)鍵所在。

　　3. 注重稅制效率與征管效率的“雙率協(xié)同”

　　所謂稅制效率，主要是指稅收制度的安排能夠滿足國家為履行職能而對資金的需要，能夠適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求；而征管效率，則是指稅收征收管理機制的設(shè)計，要能夠保證稅收收入的應(yīng)收盡收，使稅收政策（包括稅制安排）的意圖得以實現(xiàn)。注重“雙率協(xié)同”，實際上就是要求在保證稅制效率與征管效率各自實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，努力推動稅收制度與征管機制之間能夠相互適應(yīng)、互不脫節(jié)，即實現(xiàn)稅制效率與征管效率的協(xié)調(diào)配合，彼此兼顧，從而減少稅收流失、降低征收成本，使稅制更為合理，征管更加有效，稅收收入更有保障，稅收職能得以更好發(fā)揮。具體地說，一方面，在稅制制定時，應(yīng)充分考慮稅收征管的實際能力和水平，在強調(diào)自身效率實現(xiàn)的同時，也要兼顧征管效率的實現(xiàn)和提升；同時，在稅收征管實踐中，應(yīng)及時地總結(jié)經(jīng)驗、教訓(xùn)，為稅制的完善反饋更多的有益信息，從而實現(xiàn)稅收制度調(diào)整與征管機制調(diào)整之間的良性互動。

　　三、推進分稅制財政管理體制改革

　　1. 建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度

　　目前，我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任不適應(yīng)的矛盾突出，這正是在分稅制財政管理體制改革進程中應(yīng)放在首位、著力解決的問題。造成事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)的原因有二：其一，政府、市場的職能邊界較為模糊，主要表現(xiàn)為政府包攬的事項過多，對市場競爭領(lǐng)域過分介入；其二，由于各級地方政府在承擔(dān)本級事權(quán)的同時，下級政府還處于上級政府的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下，加之政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分缺乏明確的法律界定，使上級政府可以很容易地將本應(yīng)自身承擔(dān)的支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下級政府。

　　事權(quán)和支出責(zé)任不適應(yīng)的問題，主要表現(xiàn)為政府在支出責(zé)任上的“缺位”和“越位”，其中尤以“缺位”為突出：屬于上級政府事權(quán)、應(yīng)由上級政府承擔(dān)全部支出責(zé)任的事項，或?qū)儆诠餐聶?quán)、應(yīng)共同承擔(dān)支出責(zé)任的事項，上級政府往往將全部或部分的支出責(zé)任推給下級政府承擔(dān)，導(dǎo)致提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任不斷下移。這造成地方政府，尤其是基層政府的支出責(zé)任與財權(quán)不匹配，財政運轉(zhuǎn)困難，并引致地方政府紛紛避開公共財政預(yù)算的約束，另辟財源，從而形成土地財政、地方財政問題突出的局面。因而，完善我國分稅制財政管理體制的突破口，在于解決事權(quán)和支出責(zé)任不相適應(yīng)的問題：只有在建立起事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度的基礎(chǔ)上，才能根據(jù)政府間事權(quán)的劃分，合理安排各級政府的財權(quán)，并根據(jù)財政收入與支出責(zé)任之間的缺口，確定轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。

　　2. 分權(quán)而非分錢，合理配置政府間的財權(quán)

　　自1994年我國實行分稅制財政管理體制以來，各級地方政府基本上依照中央對地方的做法，與下級政府劃分收入，由此造成在政府間支出責(zé)任層層下移的同時，財政收入層層向上集中，地方政府本級財政收入與支出責(zé)任間的資金缺口過大使轉(zhuǎn)移支付日益成為其主要的財力來源。過度地依賴于轉(zhuǎn)移支付資金不僅抑制了地方的積極性，而且使各級地方財政喪失了相對獨立的財權(quán)，使分稅制名不符實，成為分錢而非分權(quán)的體制安排。

　　因而，完善分稅制財政管理體制的指導(dǎo)思想應(yīng)是分權(quán)，而非分錢。分權(quán)意味著通過合理的機制設(shè)計和制度安排，給予地方政府一定的財政自主權(quán)，使地方政府能夠自主地提供本級公共物品和服務(wù)，增加地方經(jīng)濟活力。同時，分權(quán)并不等于放權(quán)，理順政府間的財政關(guān)系，并不是要從中央財政手中剝奪財權(quán)置于地方政府，重回1994年之前的老路上去。[3] 2012年我國中央財政收入在財政總收入中的占比為48%，按照國際經(jīng)驗，不論是成熟的市場經(jīng)濟體制國家還是發(fā)展中國家，中央財政收入占財政總收入的比重一般在60%以上。我國的國情決定，在目前階段不僅不能弱化中央政府財權(quán)，反而應(yīng)適當(dāng)?shù)厣鲜詹糠重敊?quán)以進一步加強中央財力集中度，在保證在政府宏觀調(diào)控職能得以充分發(fā)揮的同時，切實保障民生領(lǐng)域財政投入的效果。

　　3. 逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮其再分配職能

　　在我國事權(quán)與財權(quán)失衡的現(xiàn)實格局下，轉(zhuǎn)移支付已由對分稅體制予以修正補充的機制，轉(zhuǎn)變成了對基層政府進行財力分配的主導(dǎo)機制。[4]我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付，從規(guī)模來看，總體量明顯過大；從結(jié)構(gòu)來看，一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有的主體地位不突出，而專項轉(zhuǎn)移支付項目過多、過濫，且管理不規(guī)范。因而，應(yīng)從轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)入手，逐步完善我國的轉(zhuǎn)移支付制度，促其再分配職能的發(fā)揮。具體地說：

　　第一，適當(dāng)縮減轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模。在事權(quán)上移和財權(quán)上收的動態(tài)調(diào)整過程中，應(yīng)合理地把握事權(quán)上移和財權(quán)上收的度，使地方政府的財政資金缺口得以縮小，進而縮減中央對地方的轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模，減少地方對轉(zhuǎn)移支付資金的依賴；第二，在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的相對比重，強化轉(zhuǎn)移支付均衡財力的功能，并強調(diào)其科學(xué)性；第三，適當(dāng)縮減專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，增強其規(guī)范性。

來源：行政管理改革 崔 軍 朱曉璐

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