我國“影子銀行”規(guī)范與監(jiān)管改革

　　■ 可以從兩方面去界定我國“影子銀行”：一是從事實上的功能、屬性、風(fēng)險特征出發(fā)，基本具備國外“影子銀行”特征的金融業(yè)務(wù)和工具；二是由于法律或監(jiān)管上存在的漏洞或套利因素，可能隱藏“影子銀行”風(fēng)險的領(lǐng)域。

　　■ 中國“影子銀行”的興起與“非常規(guī)”時期的金融管制措施有關(guān)。大量的金融管制或行政干預(yù)措施，不僅扭曲了商業(yè)銀行作為獨立經(jīng)營實體的市場化行為，而且也誘發(fā)了商業(yè)銀行規(guī)避管制的沖動，導(dǎo)致金融風(fēng)險在“影子銀行”體系中滋生蔓延。

　　■ 要規(guī)范中國“影子銀行”發(fā)展，化解其潛在的風(fēng)險，必須堅持放松金融管制、減少行政干預(yù)的基本原則，更多通過市場化的調(diào)控手段或監(jiān)管手段來規(guī)范、引導(dǎo)。

　　■ 要盡快對當(dāng)前具有同類性質(zhì)的金融業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品所涉及的法律屬性和監(jiān)管規(guī)則，制定一個高于部門規(guī)章之上、全面且統(tǒng)一的法律體系，以解決當(dāng)前法律模糊或缺失、政出多門不統(tǒng)一所導(dǎo)致的風(fēng)險累積和傳遞。

　　“影子銀行”并非洪水猛獸，盡管美國金融危機中暴露出“影子銀行”發(fā)展和監(jiān)管中的諸多問題，但這并不能否定“影子銀行”對于改善美國金融結(jié)構(gòu)、促進美國金融市場發(fā)展和金融創(chuàng)新所發(fā)揮的巨大作用。目前國內(nèi)“影子銀行”占金融資產(chǎn)規(guī)模的比重不大，但其發(fā)展速度很快且存在著很多不規(guī)范的地方，隱藏著較大風(fēng)險。由于我國“影子銀行”風(fēng)險產(chǎn)生的深層次原因主要來自于不恰當(dāng)?shù)慕鹑诠苤?、行政干預(yù)，以及嚴(yán)重滯后的法律制度、監(jiān)管框架改革，因而要化解“影子銀行”風(fēng)險、引導(dǎo)“影子銀行”健康發(fā)展，需要進一步深化金融改革。

　　改革總體思路：

　　放松管制與加強監(jiān)管并行

　　國內(nèi)“影子銀行”的興起與“非常規(guī)”時期的金融管制措施有關(guān)。金融管制措施突出表現(xiàn)在商業(yè)銀行信貸規(guī)?？刂?、貸款投向限制等方面，這些管制措施不僅直接干預(yù)了商業(yè)銀行的市場化經(jīng)營活動，還對整個金融體系資金配置效率產(chǎn)生了深刻影響。例如，在信貸規(guī)模收緊時，商業(yè)銀行為優(yōu)先保證大客戶融資需求，往往削弱中小客戶的信貸額度，加劇經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡問題；又如信貸規(guī)模按季度甚至按月按周控制，其“均衡有序投放”要求往往難以滿足企業(yè)的季節(jié)性、突發(fā)性資金需求；在貸款投向上，監(jiān)管部門不僅對商業(yè)銀行投向過剩產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)、地方融資平臺等高風(fēng)險領(lǐng)域的貸款實行“上限管制”（包括增量與增速），還對需要支持的涉農(nóng)行業(yè)、小微企業(yè)的貸款實行“下限管制”。大量的金融管制或行政干預(yù)措施，不僅扭曲了商業(yè)銀行作為獨立經(jīng)營實體的市場化行為，而且也誘發(fā)了商業(yè)銀行規(guī)避管制的沖動，導(dǎo)致金融風(fēng)險在“影子銀行”體系中滋生蔓延。

　　國內(nèi)大量新興準(zhǔn)金融機構(gòu)以及民間金融活動的興起，也與我國金融行業(yè)嚴(yán)格的“市場準(zhǔn)入”管制有關(guān)。在我國，要獲取金融機構(gòu)牌照門檻較高，并且需要得到監(jiān)管部門的嚴(yán)格審批，這并不利于多元化、多層次金融體系的構(gòu)建。國內(nèi)大量新興準(zhǔn)金融機構(gòu)和民間金融活動的興起恰好說明了我國金融服務(wù)的可及性仍有待提高。

　　因此，要規(guī)范我國“影子銀行”發(fā)展，化解其潛在的風(fēng)險，必須堅持放松金融管制、減少行政干預(yù)的基本原則，更多通過市場化的調(diào)控手段或監(jiān)管手段來規(guī)范、引導(dǎo)。例如，對于金融機構(gòu)的信貸擴張，可以通過資本約束、逆周期調(diào)控工具、利率市場化、存款保險制度等市場化調(diào)控方式來取代目前的“信貸規(guī)?？刂啤保粚τ诮鹑跈C構(gòu)的貸款投向，可以通過風(fēng)險權(quán)重指標(biāo)來引導(dǎo)其合理發(fā)展，而非簡單的“限貸”或“促貸”等行政指令；降低金融領(lǐng)域的進入門檻，通過完善的法律體系和監(jiān)管制度來規(guī)范其發(fā)展，以有利于建立多元化、多層次的金融體系，而非通過制定較高的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)將大量民間金融活動排斥在法律和監(jiān)管范疇之外?？傊?，只有通過放松管制，才能讓市場參與者成為獨立經(jīng)營的、風(fēng)險自擔(dān)的市場化主體，才能讓金融創(chuàng)新回歸到提高資源配置效率的本源上來。需要強調(diào)的是，放松管制并不意味著放松監(jiān)管，恰恰相反，放松管制的同時往往需要監(jiān)管部門針對新的金融業(yè)態(tài)進一步完善監(jiān)管框架、調(diào)整監(jiān)管指標(biāo)以及加強對潛在風(fēng)險的識別和應(yīng)對，從而降低金融自由化過程中帶來的諸多不穩(wěn)定因素。

　　最后，需要補充的是，我國“影子銀行”風(fēng)險的化解，不單單是金融體系自身改革的問題，還需要其他很多領(lǐng)域的政策配合，例如房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展、地方政府負(fù)債約束機制的建立、產(chǎn)能過剩行業(yè)的并購與退出機制等。

　　我國“影子銀行”如何界定

　　當(dāng)前國內(nèi)各方關(guān)于如何界定我國“影子銀行”范疇仍存在較大分歧，即使根據(jù)國際權(quán)威組織的統(tǒng)一定義，也會得出不同的結(jié)論。推其究竟，主要是因為中西方金融環(huán)境差異較大，因而在對定義的理解上可能存在偏差。

　　例如，一種觀點認(rèn)為商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)與信托公司的信托業(yè)務(wù)都是在監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管范疇之內(nèi)，因而不屬于“影子銀行”，這一觀點可能混淆了“納入監(jiān)管”與“有效監(jiān)管”的區(qū)別。例如美國“影子銀行”重要組成部分——貨幣市場共同基金、銀行控股公司、投資銀行等金融機構(gòu)，危機前都在美國監(jiān)管部門嚴(yán)格監(jiān)管范疇之內(nèi)，但恰恰是這些在“監(jiān)管范疇之內(nèi)”的金融機構(gòu)從事了大量“影子銀行”業(yè)務(wù)。

　　還有一種觀點認(rèn)為，影子銀行一個重要特征是“信用轉(zhuǎn)移”，即“影子銀行”承擔(dān)了應(yīng)由個人或企業(yè)承擔(dān)的信用風(fēng)險。而國內(nèi)銀行表外理財產(chǎn)品不承諾保本，信托計劃是信托關(guān)系不是債務(wù)關(guān)系，因而都不具有“信用轉(zhuǎn)移”特征。這一觀點可能忽略了國際上對“信用風(fēng)險轉(zhuǎn)移”更多強調(diào)的是事實上的“不完全轉(zhuǎn)移”。仍以美國“影子銀行”為例，美國貨幣市場共同基金從未給予投資者保本承諾，但事實上它卻給了投資者“保本幻覺”（即隱性擔(dān)保），最終在危機中面對“剛性兌付”問題；美國一些商業(yè)銀行成立了獨立的特殊目的公司（SPV），認(rèn)為可以與銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)建立良好的風(fēng)險隔離機制，但在危機中也面臨“聲譽風(fēng)險”帶來的巨大損失。

　　因此，關(guān)于國際上對“影子銀行”的定義，我們不能簡單地僅從文字上去理解，而應(yīng)結(jié)合西方國家的金融環(huán)境以及本次危機中暴露的核心問題去掌握“影子銀行”的本質(zhì)特征。結(jié)合國內(nèi)實際情況，我們認(rèn)為可以從兩方面去界定我國“影子銀行”：一是從事實上的功能、屬性、風(fēng)險特征出發(fā)，基本具備國外“影子銀行”特征的金融業(yè)務(wù)和工具；二是由于法律或監(jiān)管上存在的漏洞或套利因素，可能隱藏“影子銀行”風(fēng)險的領(lǐng)域。

　　應(yīng)盡快就監(jiān)管原則達成共識

　　有觀點認(rèn)為國內(nèi)“影子銀行”的發(fā)展是特定時期下我國金融體系金融創(chuàng)新和利率市場化的表現(xiàn)。但事實上，這種“金融創(chuàng)新”是建立在國內(nèi)不完善（甚至嚴(yán)重缺失）的法律和監(jiān)管框架基礎(chǔ)上的，是一種不規(guī)范的創(chuàng)新。目前國內(nèi)大量“影子銀行”活動都隱藏在各類金融機構(gòu)的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)中，由于受到《信托法》、《證券法》等基礎(chǔ)法律體系改革滯后的影響，各類理財產(chǎn)品的法律關(guān)系和法律結(jié)構(gòu)模糊不清，繼而導(dǎo)致其監(jiān)管原則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)無上位法的支撐，僅以監(jiān)管部門出臺的部門規(guī)章為依據(jù)。國內(nèi)“影子銀行”活動迅速膨脹正是利用了我國法律和監(jiān)管框架中的這一巨大漏洞。

　　如果對照國際實踐可以發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)各類金融機構(gòu)開展的理財業(yè)務(wù)，其法律關(guān)系都應(yīng)屬于信托關(guān)系，法律結(jié)構(gòu)屬于集合投資計劃。國際上關(guān)于集合投資計劃有統(tǒng)一的監(jiān)管原則，主要包括：（1）所有集合投資計劃應(yīng)為確定的法律實體，由持證人管理獨立的資產(chǎn)池并承擔(dān)法律責(zé)任，按照資產(chǎn)池投資者的最佳利益行事。（2）投資者購買資產(chǎn)池的固定份額，享有相應(yīng)比例的權(quán)益，投資計劃應(yīng)充分反映資產(chǎn)池收益和到期狀況。（3）需向潛在投資者提供招股書或類似文件，充分說明該投資計劃的條款及其風(fēng)險。（4）資產(chǎn)池應(yīng)定期根據(jù)市場價值或公允價值（如果沒有市場價值）進行估值，并定期告知投資者他們投資的資產(chǎn)池的價值。除此之外，如果集合投資計劃是向公眾公開發(fā)行的（公募基金），其在資產(chǎn)配置、期限錯配、信息披露、投資者保護等方面，將會受到比私募基金更為嚴(yán)格的監(jiān)管要求。

　　對于銀行業(yè)開展的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，分業(yè)經(jīng)營國家和混業(yè)經(jīng)營國家情況有所不同。如美國采取分業(yè)經(jīng)營，美國銀行業(yè)主要通過特殊目的公司SPV進行信貸資產(chǎn)證券化活動，其他專業(yè)的機構(gòu)投資者通過發(fā)行集合投資計劃投資銀行的證券化資產(chǎn)；而英國采取混業(yè)經(jīng)營，英國銀行業(yè)可以直接開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，但其資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)分為私人銀行業(yè)務(wù)（針對高端客戶）和共同基金（針對普通投資者），其中銀行從事的共同基金業(yè)務(wù)要受到銀行和證券監(jiān)管部門（英國實行混業(yè)監(jiān)管，其監(jiān)管機構(gòu)為金融服務(wù)局）的雙重監(jiān)管。

　　總之，針對目前國內(nèi)快速發(fā)展的各類資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)以及其中隱藏的“影子銀行”風(fēng)險，各方應(yīng)汲取國際相關(guān)監(jiān)管實踐經(jīng)驗，盡快就監(jiān)管原則達成共識，以利于規(guī)范國內(nèi)“影子銀行”的發(fā)展，降低系統(tǒng)性風(fēng)險累積。

　　短期改革措施：

　　明確監(jiān)管重點，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)

　　首先，應(yīng)建立符合“影子銀行”風(fēng)險特征的有針對性監(jiān)管指標(biāo)體系。加強對各類“影子銀行”機構(gòu)的流動性、期限錯配、杠桿率、交易對手風(fēng)險等風(fēng)險監(jiān)管；加強對具有系統(tǒng)重要性“影子銀行”風(fēng)險的監(jiān)管；提高“影子銀行”信息披露要求；加大對隱性擔(dān)保、誤導(dǎo)性銷售（甚至欺詐銷售）等操作風(fēng)險的處罰力度等。具體來說：

　　一是對于銀行理財產(chǎn)品的監(jiān)管，在現(xiàn)有監(jiān)管措施基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門還應(yīng)進一步厘清理財產(chǎn)品的金融屬性和風(fēng)險特征，重點關(guān)注理財產(chǎn)品的期限錯配風(fēng)險、流動性風(fēng)險、交易對手風(fēng)險等，尤其要對理財產(chǎn)品的系統(tǒng)性風(fēng)險（例如由于聲譽風(fēng)險產(chǎn)生的“擠兌”風(fēng)險、同業(yè)拆借與回購業(yè)務(wù)涉及的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險）進行全面評估，并制定相應(yīng)的危機應(yīng)對機制。我國銀行理財產(chǎn)品在屬性上與美國貨幣市場基金有部分相似之處，危機后有關(guān)國際監(jiān)管理念值得國內(nèi)監(jiān)管部門借鑒。

　　二是對于快速發(fā)展起來的我國信托業(yè)，其在金融體系中的系統(tǒng)重要性明顯上升，現(xiàn)有的凈資本監(jiān)管政策更多側(cè)重信托計劃面臨的信用違約風(fēng)險，但對流動性風(fēng)險并未給予重視。信托計劃面臨的流動性風(fēng)險可能主要來自兩個方面：一是在過多依賴抵押品的融資模式下，抵押品變現(xiàn)可能導(dǎo)致的流動性風(fēng)險；二是行業(yè)“剛性兌付”潛規(guī)則下面臨的聲譽風(fēng)險以及對其他交易對手的風(fēng)險傳遞。

　　三是對于快速興起的各類準(zhǔn)金融機構(gòu)和民間金融活動的監(jiān)管，目前面臨的主要問題是監(jiān)管分散和監(jiān)管有效性，對此應(yīng)盡快研究中央與地方的金融監(jiān)管職責(zé)劃分，將應(yīng)納入地方監(jiān)管的準(zhǔn)金融機構(gòu)和民間金融活動，集中統(tǒng)一到地方監(jiān)管部門（如金融辦），并以法律形式明確其監(jiān)管職責(zé)，賦予其一定的監(jiān)管自主權(quán)，增加監(jiān)管人力，提高監(jiān)管能力、并制定相應(yīng)的危機應(yīng)對機制。

　　其次，“影子銀行”風(fēng)險涉及諸多跨領(lǐng)域的交叉風(fēng)險，必須加強各監(jiān)管部門之間的政策協(xié)調(diào)。尤其在風(fēng)險化解過程中，各監(jiān)管部門應(yīng)制定統(tǒng)一的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，加強對重點風(fēng)險領(lǐng)域（如房地產(chǎn)行業(yè)、地方融資平臺、過剩產(chǎn)業(yè)等）融資狀況的全口徑統(tǒng)計，及時評估其風(fēng)險水平；各部門間的政策配合與一致行動也尤為重要，要避免因政策“松”“緊”不一致而形成新的監(jiān)管套利風(fēng)險，否則不僅會“促使”金融機構(gòu)為規(guī)避監(jiān)管采取更加復(fù)雜業(yè)務(wù)模式隱藏風(fēng)險，而且業(yè)務(wù)鏈條的拉長也會抬升實體經(jīng)濟融資成本，增加企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　化解“影子銀行”風(fēng)險也對建立以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為目的的宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)提出了迫切要求?！坝白鱼y行”的風(fēng)險化解涉及中央銀行的流動性總量管理、監(jiān)管部門的監(jiān)管要求、風(fēng)險暴露后的危機應(yīng)對等各個方面，迫切需要建立一個完善的監(jiān)管框架。盡管我國金融部門在其“金融業(yè)‘十二五’發(fā)展規(guī)劃”中提出要建立宏觀審慎監(jiān)管框架，但顯然該框架的建立進度比較滯后。在貨幣政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)配合、系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)對、危機管理機制等方面，都尚未取得明顯的、實質(zhì)性的進展。尤其在宏觀審慎監(jiān)管框架的組織架構(gòu)建設(shè)中，由于缺乏一個專門負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測和識別的機構(gòu)，既不利于“影子銀行”風(fēng)險的全面評估，也不利于風(fēng)險應(yīng)對工具的開發(fā)和使用。

　　中長期改革措施：

　　完善法律框架，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則

　　“影子銀行”的興起與風(fēng)險累積，在很大程度上反映出我國金融基礎(chǔ)法律框架改革的滯后，以及由此導(dǎo)致的監(jiān)管規(guī)則的混亂與沖突。因此，要盡快啟動相關(guān)法律法規(guī)的起草或修改工作，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，減少因為監(jiān)管漏洞或監(jiān)管不當(dāng)所引起的套利風(fēng)險，為金融創(chuàng)新提供良好的法律、政策環(huán)境。

　　一是要盡快對當(dāng)前具有同類性質(zhì)的金融業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品所涉及的法律屬性和監(jiān)管規(guī)則，制定一個高于部門規(guī)章之上、全面且統(tǒng)一的法律體系，以解決當(dāng)前法律模糊或缺失、政出多門不統(tǒng)一所導(dǎo)致的風(fēng)險累積和傳遞。包括盡快啟動《證券法》、《信托法》、《商業(yè)銀行法》等基礎(chǔ)法律體系的修訂完善工作；針對當(dāng)前各個金融機構(gòu)開展的具有信托屬性的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)可考慮制定統(tǒng)一的《資產(chǎn)管理法》，明確現(xiàn)有各類資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)和理財產(chǎn)品的法律屬性和監(jiān)管原則，對同一屬性的業(yè)務(wù)或產(chǎn)品實行同一的監(jiān)管要求，加強對現(xiàn)有各類資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管；考慮出臺公開發(fā)行與非公開發(fā)行的法律制度，界定兩者的區(qū)別、不同的監(jiān)管要求、信息披露要求等；根據(jù)金融產(chǎn)品基本功能屬性，梳理法律體系和監(jiān)管規(guī)則，推動現(xiàn)有監(jiān)管體制從按機構(gòu)類型劃分監(jiān)管職能向按金融產(chǎn)品不同功能劃分監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變。

　　二是加快對資產(chǎn)證券化相關(guān)法律體系的統(tǒng)一和完善。我國“影子銀行”大規(guī)模投資到非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)的一個重要原因是我國尚未正式推出資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。目前“影子銀行”部分業(yè)務(wù)模式實際上已具有“類資產(chǎn)證券化”性質(zhì)，但又迫于政策限制難以按照標(biāo)準(zhǔn)化的資產(chǎn)證券化模式運作，導(dǎo)致潛在風(fēng)險更大。目前關(guān)于資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)不同監(jiān)管部門出臺了一些規(guī)范政策，但在發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管要求以及破產(chǎn)隔離、稅收機制等方面還不完善，應(yīng)盡快統(tǒng)一和完善有關(guān)資產(chǎn)證券化的法律體系，推動資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)在風(fēng)險可控前提下規(guī)范發(fā)展。

　　三是盡快梳理涉及民間借貸的法律法規(guī)，盡快出臺《放貸人條款》，規(guī)范民間融資活動，保護借貸人權(quán)益。我國現(xiàn)行法律中對民間融資的規(guī)定分散于《貸款通則》、《民法通則》、《合同法》、《證券法》、《刑法》等基本法律、部門規(guī)章以及最高法院的司法解釋中，且多為原則性規(guī)定，有些法律規(guī)范內(nèi)容甚至相互沖突。盡管早在2009年《放貸人條款》已納入我國立法部門的計劃，但其推進速度較慢。當(dāng)前我國民間金融活動十分活躍，金融創(chuàng)新層出不窮，為引導(dǎo)和規(guī)范民間金融的健康發(fā)展，我國有關(guān)部門應(yīng)加快《放貸人條款》制定工作。

　　四是加強對金融消費者權(quán)益的保護。目前我國各個監(jiān)管部門分別成立消費者保護局，但在金融綜合經(jīng)營趨勢下，一項金融業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品可能涉及多個部門，分散的消費者保護機構(gòu)不僅容易增加消費者投訴成本，也容易產(chǎn)生監(jiān)管當(dāng)局責(zé)任推卸和相互扯皮。因此建議整合現(xiàn)有分散于不同金融領(lǐng)域的消費者權(quán)益保護職能，成立獨立的消費者權(quán)益保護機構(gòu)，出臺統(tǒng)一的《金融消費者保護條例》，賦予消費者權(quán)益保護機構(gòu)明確的監(jiān)管職責(zé)和必要的監(jiān)管權(quán)力，加強對金融機構(gòu)市場行為的監(jiān)管和外部約束；在保護金融消費者合理權(quán)益的同時，也應(yīng)加強對金融消費者投資風(fēng)險的教育，降低消費者的“道德風(fēng)險”。

來源：上海證券報　 　　□ 雷薇

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