多元化城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制試水在即

　　2月10日，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資潛力巨大，要加快改革和創(chuàng)新投融資體制機(jī)制。

　　根據(jù)近日發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》，江蘇、安徽兩省以及寧波等62個城市（鎮(zhèn)）已列入國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。方案提出，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，各試點(diǎn)地區(qū)也確立了PPP、城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金、資產(chǎn)證券化等差別化融資試點(diǎn)內(nèi)容。

　　建立差別化融資模式與償債機(jī)制

　　中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授蘭日旭對記者表示，城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，其中蘊(yùn)含著我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的巨大潛力，又孕育著財稅體制改革和地方投融資體制改革的契機(jī)。試點(diǎn)方案的確立和細(xì)化，以及多元化城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制的試水探索，將解決城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資的資金瓶頸。

　　長期以來，我國地方投融資主要靠地方政府主導(dǎo)，依靠地方融資平臺發(fā)行城投債，造成了大量或有負(fù)債，地方財政承擔(dān)了很大部分負(fù)有擔(dān)保和救助責(zé)任的債務(wù)，由此放大了系統(tǒng)性風(fēng)險。特別是在2009年經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，一些財力薄弱的縣級政府承擔(dān)了與其財力并不匹配的地方投資支出。新修訂的預(yù)算法強(qiáng)化了對地方債務(wù)的硬約束，要改變這種不可持續(xù)的地方投融資機(jī)制，就必須在新型城鎮(zhèn)化中多渠道廣泛地引入社會資本和金融資金，由于沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，通過試點(diǎn)方式可以降低改革成本和風(fēng)險。

　　在這種背景下，發(fā)行自發(fā)自還的地方政府債券，通過試點(diǎn)PPP鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營，就成為拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道的可行方法。而城鎮(zhèn)化項(xiàng)目又分為純公益性、盈利性等不同性質(zhì)，這就需要設(shè)計(jì)差別化的融資模式與償債機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)投資效率的最大化，同時降低投資風(fēng)險。

　　對此，多個試點(diǎn)城市已在試點(diǎn)工作方案中進(jìn)行了部署，比如大連市提出，在政府設(shè)立市級股權(quán)投資引導(dǎo)基金基礎(chǔ)上，與市場化的大連城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展基金組合實(shí)現(xiàn)放大效應(yīng)。云南省大理市表示，設(shè)立專門的城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金和城鎮(zhèn)化投資基金，鼓勵發(fā)展私募股權(quán)投資基金。

　　由此可見，將社會資本引入新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，引導(dǎo)各類市場化主體參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，是建立多元化的投融資體制的重要著力點(diǎn)。城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程，不僅僅在于要找到項(xiàng)目建設(shè)的資金來源，更在于未來公共投資項(xiàng)目運(yùn)營以及相關(guān)債務(wù)的可持續(xù)性。通過多點(diǎn)開花的試點(diǎn)，可以為其他地區(qū)提供成熟經(jīng)驗(yàn)。

　　與化解地方政府風(fēng)險相結(jié)合

　　“新型城鎮(zhèn)化中的融資安排，體現(xiàn)出與化解地方政府風(fēng)險相結(jié)合的思路”，蘭日旭分析。

　　以往的地方投資通過融資平臺舉借的債務(wù)主要來自于金融體系，使風(fēng)險過度集中在銀行。業(yè)界一直在擔(dān)心我國會不會爆發(fā)區(qū)域性的金融風(fēng)險，原因就在于規(guī)模龐大的地方債務(wù)，而試點(diǎn)方案明確要求要把地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理。這對控制地方債務(wù)總量規(guī)模以及地方融資平臺的行為具有強(qiáng)約束，也是財稅體制改革的重要內(nèi)容。

　　事實(shí)上，我國政府整體債務(wù)率并不高，按照審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2012年年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率為36.74%，遠(yuǎn)低于國際上通行的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。但是我國地方債務(wù)的期限錯配嚴(yán)重，且已進(jìn)入了集中還款期。上世紀(jì)90年代初的分稅制改革后，中央與地方政府的財權(quán)進(jìn)行了劃分，但是事權(quán)并沒有與之對應(yīng)。增值稅和所得稅中的大部分劃歸了中央財政，地方缺乏主體稅種，導(dǎo)致了部分地區(qū)在投資支出上過度依賴土地財政和中央轉(zhuǎn)移支付。

　　此次城鎮(zhèn)化試點(diǎn)選取了東、中、西部的不同地區(qū)，既有財政充盈、市場化籌資機(jī)制較為完善的沿海城市，又有財力較弱的西部后進(jìn)地區(qū)。這是針對各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性，使試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)具有可推廣價值，以有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

　　為引入社會資本鋪路

　　“從試點(diǎn)可行性來說，很多地區(qū)的市政項(xiàng)目都已在PPP、BOT、TOT模式上進(jìn)行了探索，操作模式已經(jīng)成熟?！碧m日旭認(rèn)為，但把社會資本引入城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，關(guān)鍵要解決一個難題，就是防止地方政府把項(xiàng)目的收益內(nèi)部化，注重政府與社會資本收益分配的可持續(xù)性。這依賴于政府轉(zhuǎn)型以及簡政放權(quán)的持續(xù)推進(jìn)。

　　有分析認(rèn)為，經(jīng)過多年的中央財政大規(guī)模地投向“鐵公基”等基礎(chǔ)設(shè)施后，未來地方投資的重點(diǎn)將會向公共服務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)移，這類項(xiàng)目大多具有一定的盈利性，社會資本參與的積極性較高，地方政府應(yīng)當(dāng)在投資份額、收益分配、履約保障以及補(bǔ)償機(jī)制上進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時通過政府信息的公開化、制度化吸引社會資本。

來源：金融時報

　　版權(quán)及免責(zé)聲明：凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章，不代表本網(wǎng)觀點(diǎn)和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀