地方融資平臺前路迷茫 關(guān)了后門前門開口太小

　　素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法終于“修”成正果。

　　8月31日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕。會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改預(yù)算法的決定，并重新頒布修訂后的預(yù)算法。新法將于2015年1月1日起施行。而此次修法一個最大的焦點無疑是對于地方政府舉債如何規(guī)定。

　　多位專業(yè)人士對《華夏時報》記者表示，新修訂的預(yù)算法關(guān)于地方債的條款略顯保守?！靶薹ê箅m然允許地方政府發(fā)債，但審批權(quán)限仍然放在國務(wù)院，而且加強(qiáng)了舉債主體、用途、規(guī)模、方式等前置審批條件，未來真正意義的地方政府自主發(fā)債還有一個很長的過程?！背鞘型度谫Y專家丁伯康說。

　　限額發(fā)債

　　預(yù)算法提上修法議程，最早可以追溯到2003年的十屆人大立法規(guī)劃。11年來，起草單位幾經(jīng)變化，草案也數(shù)易其稿，如今終于瓜熟蒂落。

　　原預(yù)算法共計79條，8月31日，新修訂通過的預(yù)算法增加到101條，公眾關(guān)心的諸如“全口徑預(yù)算”、“預(yù)算公開”、“三公經(jīng)費”、地方債管理、預(yù)算審查等問題，修訂后的預(yù)算法對此都有回應(yīng)。

　　修訂后的預(yù)算法如各界預(yù)期有條件地放開了地方政府發(fā)行債券。此外，還明確了除國務(wù)院批準(zhǔn)的政府債券，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。同時規(guī)定，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

　　9月1日，財政部部長樓繼偉在《人民日報》撰文表示，為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從五個方面舉債主體、用途、規(guī)模、方式以及控制風(fēng)險作出限制性規(guī)定。

　　樓繼偉認(rèn)為，這樣既堅持了從嚴(yán)控制地方政府債務(wù)的原則，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題。

　　中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿接受《華夏時報》記者采訪時表示，在地方政府債務(wù)管理方面，這次修訂后的預(yù)算法是一個有里程碑意義的突破。新的預(yù)算法標(biāo)志著以透明、規(guī)范的地方債逐步替代地方平臺融資模式的改革已經(jīng)全面啟動。

　　此前，業(yè)界對地方政府發(fā)債有三種預(yù)期，一種是限額管理，一種是空間管理，還有一種是完全自主發(fā)債。新預(yù)算法對舉債規(guī)模的規(guī)定，相當(dāng)于明確了限額管理的取向，體現(xiàn)了在理念上開放、行動上相對謹(jǐn)慎的宏觀審慎原則。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部巡視員魏加寧則主張地方政府自主發(fā)債。他近日對本報記者表示，允許地方政府自主發(fā)債就會失控的擔(dān)心是一廂情愿的。市場會“用腳投票”，如果某地方政府負(fù)債率已經(jīng)很高，而且對舉債多少、干什么用，以及如何償還等問題都說不清楚就發(fā)債，是不會有人買的。相反，只有允許自主發(fā)債，地方人大、金融中介機(jī)構(gòu)以及廣大投資者等監(jiān)督約束機(jī)制作用才能有效發(fā)揮?！跋揞~發(fā)債恰恰表明中央對地方債務(wù)的背書，容易引發(fā)道德風(fēng)險。”

　　“法律允許地方政府發(fā)債，同時審批的前置條件比原預(yù)算法增加了?！倍〔嫡J(rèn)為，此次修法在地方債方面略顯保守，可能是決策層認(rèn)為目前的監(jiān)管機(jī)制尚不完善，地方自主權(quán)太大會增加風(fēng)險。

　　置換存量

　　雖然地方債的發(fā)行依然受到嚴(yán)格的限制，但“開前門、堵后門”的制度意義依然為各方重視。

　　馬駿表示，用地方債替代傳統(tǒng)的融資平臺模式，可以明顯降低地方政府面臨的期限錯配和由此帶來的流動性和違約風(fēng)險，同時將大大提升地方債務(wù)融資的透明度，便于民眾、地方人大和上級政府的監(jiān)督。

　　中國人民銀行南京分行行長周學(xué)東認(rèn)為，當(dāng)前，我國的地方政府債務(wù)風(fēng)險在于短期而非長期、在于流量而非存量。地方政府負(fù)債期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于投資回收期限，負(fù)債期限均值大約為3.5年，而投資回收期限長達(dá)十多年，二者之間差距之大超出國際水平。

　　官方統(tǒng)計顯示，在地方財政收入放緩、支出剛性增加的背景下，今年迎來地方債償債壓力最重的一年，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的已到期債務(wù)占到債務(wù)總余額21.89%，金額達(dá)23826.39億元。

　　此外，據(jù)2013年全國債務(wù)審計報告，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，舉債規(guī)模最大的一個主體就是融資平臺公司，共舉債4.07萬億，占比達(dá)37%。2013年國家審計署審計的融資平臺公司達(dá)到7170個。有城投公司管理人士告訴記者，城投債的年利率大約7%，而通過信托方式融資的成本甚至高達(dá)11%-12%。

　　8月27日，樓繼偉在作《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》明確提道，“對高成本融資的存量債務(wù)，允許地方申請發(fā)行地方政府債券置換，降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)?！?/p>

　　置換存量高息債務(wù)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)被看作是化解地方債風(fēng)險的利器。然而與存量的地方債相比，正式的地方政府債券只占很低比重。2014年，國務(wù)院批準(zhǔn)的地方債券總的發(fā)行規(guī)模只有4500億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于今年到期債務(wù)額度。

　　此外，新發(fā)行的地方政府債券有多少能用在置換舊債上尚存疑問。記者查閱2014年國務(wù)院批準(zhǔn)的10省市政府債券自發(fā)自還試點的招標(biāo)文件發(fā)現(xiàn)，發(fā)債募集資金將主要用于保障性安居工程、社會事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境等方面，包括新建項目和在建項目的后續(xù)融資，很少明確表示用于存量債務(wù)的還本付息。

　　多位專家對記者表示，用政府債券置換高利息地方債技術(shù)上并不困難，但預(yù)計短期內(nèi)地方政府債券規(guī)模仍然受到嚴(yán)格限制，置換高息債務(wù)，化解流動性風(fēng)險需要較長期的過程。

　　短期沖擊

　　后門即將關(guān)上，前門的口子仍然太小，短期內(nèi)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資會不會受到影響？

　　“這是肯定的！”丁伯康對本報記者說，“政府性投資如果都由地方債券來解決，在現(xiàn)階段和未來相當(dāng)長一段時間里都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城市建設(shè)的需要。尤其在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財力本身又不強(qiáng)，將來的城市建設(shè)資金問題將更加捉襟見肘?！?/p>

　　“有的平臺公司的老總感覺到，接下來的路不知道該怎么走，融資職能剝掉了，但平臺公司本身的資產(chǎn)質(zhì)量也不高，經(jīng)營難以為繼，這樣的情況還不在少數(shù)?！倍〔嫡f。

　　長春市一位城投公司高管對《華夏時報》記者表示，自從中央提出剝離平臺公司政府融資功能，目前明顯感覺到全國各地的城市建設(shè)投資速度在放緩。

　　丁伯康認(rèn)為，新預(yù)算法對于城市投融資有三個明顯作用，首先是政府性平臺公司市場化轉(zhuǎn)型；其次是促進(jìn)政府性投資項目面向社會資本開放，也就是現(xiàn)在財政部力推的PPP模式；第三，將會進(jìn)一步完善政府和市場的合理分工機(jī)制。

　　隨著融資渠道收緊，政府大包大攬的城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)難以為繼。新預(yù)算法通過以后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公私合作伙伴模式PPP，被地方政府以及相關(guān)業(yè)內(nèi)人士寄予很高的期望。

來源：華夏時報

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