擴(kuò)大金融業(yè)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)對(duì)外開(kāi)放

　　中國(guó)金融四十人論壇特邀嘉賓何建雄

　　金融業(yè)擴(kuò)大準(zhǔn)入和對(duì)外開(kāi)放的客觀背景

　　對(duì)外開(kāi)放是改革和穩(wěn)定增長(zhǎng)的需要。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，新的增長(zhǎng)動(dòng)力來(lái)自效率的提高，而提高效率則要依靠改革和對(duì)外開(kāi)放來(lái)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速需要化解風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)的化解需要通過(guò)減少扭曲來(lái)實(shí)現(xiàn)，減少扭曲也需要對(duì)外開(kāi)放。

　　對(duì)外開(kāi)放是市場(chǎng)發(fā)揮資源配置作用的要求。十八屆三中全會(huì)中決定了改革的總體方向，一是要構(gòu)建開(kāi)放型的經(jīng)濟(jì)新體制，二是要讓市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中起決定性作用。這里的市場(chǎng)既包括國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，也包括國(guó)外市場(chǎng)。只有對(duì)外開(kāi)放才能使國(guó)內(nèi)、國(guó)外的市場(chǎng)主體共同在資源配置中起決定性作用。

　　金融業(yè)進(jìn)一步開(kāi)放的潛在紅利較大。在中國(guó)，工業(yè)企業(yè)外資占比2-3%，銀行業(yè)外資占比不足2%，證券業(yè)略高，保險(xiǎn)業(yè)為4-5%。改革開(kāi)放以來(lái)，非金融部門(mén)在引進(jìn)外資的過(guò)程中，曾給予國(guó)外主體超國(guó)民待遇。而金融部門(mén)不但未享受類(lèi)似特權(quán)，還受到諸多限制。這導(dǎo)致資本與其他要素配置的市場(chǎng)化程度相差懸殊。因此，金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放潛在紅利較大。

　　金融業(yè)開(kāi)放是我國(guó)經(jīng)濟(jì)全球戰(zhàn)略的要求。中美以及中歐投資協(xié)定談判中，已經(jīng)決定采用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的原則。這些原則也體現(xiàn)在服務(wù)貿(mào)易協(xié)定TISA、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)TPP等協(xié)議中。目前，雙邊投資協(xié)定BIT的談判開(kāi)始加速，留給我們的空間和時(shí)間不是很多。負(fù)面清單的確定有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是是否涉及國(guó)家安全和核心利益，二是行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性。在過(guò)去30年中，我們一直將金融行業(yè)當(dāng)成特殊行業(yè)，這是需要重新思考的。

　　目前，金融對(duì)外開(kāi)放的條件初步具備。國(guó)內(nèi)準(zhǔn)備工作方面，政策框架的風(fēng)險(xiǎn)防范能力有所提高。巴塞爾III的實(shí)施，宏觀審慎管理制度的推出，金融監(jiān)管部際協(xié)調(diào)會(huì)議和存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)都是重要的進(jìn)步。同時(shí)，近年來(lái)中資金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力都有很大改觀。我國(guó)加入WTO的經(jīng)驗(yàn)表明，中資金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)份額、業(yè)務(wù)規(guī)模和本土人才等方面都具有明顯優(yōu)勢(shì)。

　　我國(guó)金融業(yè)對(duì)外資的限制和國(guó)際開(kāi)放做法

　　當(dāng)前，我國(guó)金融業(yè)對(duì)外資存在多方面的限制，包括：準(zhǔn)入限制，比如對(duì)開(kāi)設(shè)機(jī)構(gòu)的母公司經(jīng)營(yíng)年限、資產(chǎn)規(guī)模的限制；股比限制，比如單個(gè)股東的持股比例，外資總占比的限制；業(yè)務(wù)范圍限制，即對(duì)準(zhǔn)入后公司業(yè)務(wù)范圍的限制和要求；業(yè)績(jī)限制以及其他一些限制，比如吸收貸款的數(shù)額要求，同業(yè)拆借對(duì)實(shí)收資本的比例等；對(duì)高級(jí)管理層的限制，比如國(guó)籍要求等。其他國(guó)家也有要求，但主要是從審慎監(jiān)管角度出發(fā)的，與我們這樣行政式的限制理念不一樣。

　　在金融業(yè)開(kāi)放中，我國(guó)同樣面對(duì)來(lái)自其他國(guó)家的要求。目前世界金融業(yè)開(kāi)放的新趨勢(shì)是準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單。在美國(guó)的BIT實(shí)踐中，負(fù)面清單的要求主要包括三個(gè)方面：首先是可從中剔除不符措施，但不可加入新的不符措施；其次是締約方保留加入新的不符措施的權(quán)利；最后是只列金融領(lǐng)域不符措施。預(yù)計(jì)今年我國(guó)的不符措施要列出來(lái)，BIT基本會(huì)形成一個(gè)負(fù)面清單，所以時(shí)間緊迫。

　　金融業(yè)開(kāi)放的目標(biāo)和路線(xiàn)圖

　　金融業(yè)整體很難被列入負(fù)面清單。金融業(yè)并不直接關(guān)系國(guó)家安全，與國(guó)防軍工這樣的行業(yè)有本質(zhì)區(qū)別；而且金融業(yè)屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。從這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)考量，將整個(gè)金融業(yè)全部列入負(fù)面清單不可能。當(dāng)然，有可能將金融業(yè)中的個(gè)別部門(mén)單獨(dú)分離納入負(fù)面清單。

　　開(kāi)放的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變：從重審批到重監(jiān)測(cè)，從事前監(jiān)管到事后管理，從行為監(jiān)管到主體監(jiān)管，從有罪假設(shè)到無(wú)罪假設(shè)，從正面清單到負(fù)面清單。開(kāi)放的路線(xiàn)圖可以分為三個(gè)階段：第一階段是建立“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單” 管理模式，同時(shí)清除“玻璃門(mén)”限制措施；第二階段是逐步縮短負(fù)面清單，用審慎監(jiān)管代替準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)限制；第三階段，將金融業(yè)完全從負(fù)面清單中移除，取消金融業(yè)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)限制，實(shí)現(xiàn)審慎監(jiān)管的管理模式。

　　金融業(yè)開(kāi)放需要澄清幾個(gè)問(wèn)題。首先，金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放不等于放松準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。很多人認(rèn)為，金融業(yè)一旦放開(kāi)，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)降低，這是一個(gè)誤解。放開(kāi)后的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)更高，只是不再分主體國(guó)籍。其次，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不等于歧視外資。如上所述，開(kāi)放的標(biāo)志是一視同仁。再次，擴(kuò)大金融業(yè)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)開(kāi)放不等于資本賬戶(hù)的開(kāi)放。準(zhǔn)入不見(jiàn)得是資本賬戶(hù)開(kāi)放，只是允許機(jī)構(gòu)可以從事相關(guān)業(yè)務(wù)，兩者并不相同。最后，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，主動(dòng)開(kāi)放優(yōu)于被動(dòng)開(kāi)放。很多國(guó)家的開(kāi)放是被迫的，被動(dòng)的開(kāi)放大多伴隨著高昂的成本。因此，中國(guó)目前有空間，有條件，主動(dòng)開(kāi)放可能是最理智的。

　　金融業(yè)進(jìn)一步開(kāi)放的具體建議

　　在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，首先要放開(kāi)年限要求。比如，建議將類(lèi)似“設(shè)立外商獨(dú)資銀行：在華已設(shè)立代表處2年以上”、“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立外資保險(xiǎn)公司：經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)30年以上，在華設(shè)立代表機(jī)構(gòu)2年以上”的規(guī)定取消，以審慎監(jiān)管指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。其次是資產(chǎn)要求，如果內(nèi)外主體一視同仁，對(duì)外可能會(huì)隨著內(nèi)部的進(jìn)一步開(kāi)放而放開(kāi)，比如允許民營(yíng)資本成立小型金融機(jī)構(gòu)。由此，可以遵循短期內(nèi)與中資一致、長(zhǎng)期取消資產(chǎn)要求、以監(jiān)管指標(biāo)作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的方式實(shí)現(xiàn)開(kāi)放。最后，持股比例方面，短期內(nèi)可以將外資持股上限擴(kuò)大至50%，中期可進(jìn)一步擴(kuò)大至多數(shù)51%以上，最終取消股比限制。

　　銀行業(yè)的國(guó)民待遇：首先在企業(yè)和個(gè)人業(yè)務(wù)方面，應(yīng)取消對(duì)外資銀行業(yè)務(wù)范圍的限制，應(yīng)當(dāng)給予外資子行國(guó)民待遇，對(duì)分行可以實(shí)行更嚴(yán)格的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。其次，對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)方面也應(yīng)給予國(guó)民待遇，以審慎監(jiān)管代替業(yè)務(wù)限制。分行可不給予國(guó)民待遇，監(jiān)管可更嚴(yán)格。這一原則同樣適用于金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)，如債券承銷(xiāo)等。

　　證券業(yè)的國(guó)民待遇：首先應(yīng)放開(kāi)設(shè)立外資獨(dú)資公司的限制。對(duì)經(jīng)紀(jì)、自營(yíng)業(yè)務(wù)，獨(dú)資和合資公司應(yīng)享受?chē)?guó)民待遇，以審慎監(jiān)管代替業(yè)務(wù)限制，對(duì)分公司、分機(jī)構(gòu)可存在必要限制。承銷(xiāo)、保薦業(yè)務(wù)目前沒(méi)有限制。資產(chǎn)管理、投資、咨詢(xún)、顧問(wèn)等業(yè)務(wù)更應(yīng)盡快放開(kāi)，對(duì)獨(dú)資、合資公司給予國(guó)民待遇，以審慎監(jiān)管代替業(yè)務(wù)限制，對(duì)分公司可存在必要限制。

　　保險(xiǎn)業(yè)的國(guó)民待遇：總體來(lái)看，保險(xiǎn)業(yè)的開(kāi)放程度高于銀行業(yè)和證券業(yè)，人身保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)已經(jīng)放開(kāi)。保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)和法定保險(xiǎn)也應(yīng)給予國(guó)民待遇。當(dāng)前法定保險(xiǎn)僅開(kāi)放了交強(qiáng)險(xiǎn)，其他險(xiǎn)種方面，一定程度的開(kāi)放也會(huì)把好的做法帶進(jìn)來(lái)。

　　此外，最惠國(guó)待遇方面，除針對(duì)我國(guó)港澳地區(qū)的特別政策外，對(duì)所有外國(guó)金融機(jī)構(gòu)給予一致待遇；業(yè)績(jī)要求方面，不設(shè)立針對(duì)業(yè)務(wù)資金來(lái)源和業(yè)務(wù)對(duì)象所在地的限制，相關(guān)管理措施以審慎監(jiān)管要求代替；高管條款方面，放寬對(duì)金融機(jī)構(gòu)中擔(dān)任經(jīng)理層職務(wù)人員的國(guó)籍限制。如某些與業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的任職資格要求客觀上可能導(dǎo)致國(guó)籍限制，應(yīng)予以修訂。

　　最后，金融業(yè)進(jìn)一步開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)管措施可以包括以下幾點(diǎn)：建立和健全外商投資國(guó)內(nèi)金融業(yè)的國(guó)家安全審查機(jī)制；繼續(xù)完善逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架；盡快建立存款保險(xiǎn)制度；完善系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防范、預(yù)警體系，及金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制；進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

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