房地產(chǎn)調(diào)控與土地財政時代的到來

　　在中國的房地產(chǎn)市場的供給諸要素中，最關(guān)鍵的要素是土地。土地供給的變化直接影響著中國住宅供應(yīng)的總量，同時，也決定著住宅供應(yīng)的結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，整個房地產(chǎn)行業(yè)的價格結(jié)構(gòu)也隨著土地政策的調(diào)整而改變。我們的住宅建設(shè)分為這樣一些層次：保障性住房和商品房；其中保障性住房又包括經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等等；而商品房則包括高端物業(yè)和普通住宅。當(dāng)然，在一個沒有對住宅建設(shè)形式進(jìn)行行政干預(yù)的市場中，商品房的這種劃分是沒有什么必要的。問題在于我們的調(diào)控政策設(shè)立了一些優(yōu)先原則，而這些原則就必定會對具體各個層次的價格結(jié)構(gòu)造成影響。

　　我們今天稱之為土地財政的現(xiàn)象，當(dāng)然是建立在中國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度之上的。按照1982年的《憲法》，我國的土地均為公有，然后再劃分為國有土地和集體所有土地。后者不能自行隨意變更用途，只能通過先轉(zhuǎn)為國有再出讓的辦法變成住宅、工礦、商服或其他基本建設(shè)用地。而在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，土地影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的方面就是其用途的轉(zhuǎn)移。因此，從實(shí)質(zhì)上說，我們只有一個一元的土地產(chǎn)權(quán)制度，政府代表國家成為土地的供給者和最終用益權(quán)人。

　　在中國住宅市場改革的早年，土地財政并沒有像今天這樣成為一個顯著的問題，也沒有能給政府帶來每年數(shù)以萬億計(jì)的收入。從形式上來說，改革初期土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移還帶有很濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，行政命令的劃撥和不公開的交易是常態(tài)。當(dāng)然，從政府的角度來看，這就很容易造成土地收入方面的灰色地帶，改革也就主要以改變這方面的狀況為目標(biāo)。

　　大體上回顧一下2000年以后中國土地制度和政策的變化，我們可以看出來，政策總體上是不斷地收緊土地供給。1999年《土地法》的公布，是一個分界線，此后中國的土地使用就漸漸地轉(zhuǎn)為在政府的總體規(guī)劃和控制之下。當(dāng)然，政府的政策意圖是要用行政手段調(diào)節(jié)土地供給，以實(shí)現(xiàn)合理地、集約地利用土地。

　　在2004年以前，政策目標(biāo)的主要方向是實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易方式的市場化。具體來說，就是清除過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代殘留的協(xié)議出讓的不公開的轉(zhuǎn)讓方式，代之以公開透明的招掛拍式的土地使用權(quán)交易制度。以2001年6月國土資源部發(fā)布《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場秩序的通知》為開端，之后又在2002年和2004年連續(xù)出臺相關(guān)文件，最終是以國土資源部與監(jiān)察部聯(lián)合通知的形式，確定了我們今天熟知的“8·31”土地大限。中國的所有經(jīng)營性用地一律采取招掛拍公開競價的方式出讓。

　　這里我們必須要指明的一點(diǎn)是，學(xué)界和輿論界有一個一直因襲的普遍觀念，認(rèn)為是招掛拍制度本身造成了今天的巨額土地財政現(xiàn)實(shí)。這種想法是錯誤的，僅僅靠公開競價的方式并不能給地方政府帶來如此龐大的收入。招掛拍的主要作用是消滅了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移過程中的灰色地帶，實(shí)現(xiàn)了土地收入歸公。在人們的住房需求給定的條件下，公開競價改變的是作為土地供給者的地方政府與作為土地使用者的開發(fā)商之間的分配利益格局。它所實(shí)現(xiàn)的是政府的土地賬面形式收入最大化，從而把原來由開發(fā)商和部分官員分潤的土地租值，轉(zhuǎn)變?yōu)楣_透明的政府財政收入。

　　根本上說，轉(zhuǎn)讓土地所能實(shí)現(xiàn)的總租值，還是由有關(guān)的供求情況決定的。這也是為什么前幾年北京的地方官員指明，即便現(xiàn)在不采用招掛拍制度，即便土地的轉(zhuǎn)讓費(fèi)為零，房價還是不會降下來。因?yàn)槊磕晖恋毓┙o的數(shù)量就是那么多。而這是與2004年之后土地政策目標(biāo)的方向轉(zhuǎn)變密切相關(guān)的。

　　2004年前后，中國在與美元掛鉤的匯率制度下，為了守住人民幣與美元的比值，被迫發(fā)行了大量貨幣。而這直接帶來房地產(chǎn)市場價格的井噴。這是讓中國的房地產(chǎn)市場（價格）問題真正成為受到普遍持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)的開端。而中國的土地政策和房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，也開始轉(zhuǎn)變?yōu)槎糁仆稒C(jī)和控制住房價格上漲。以2005年3月的“國八條”為起始，差不多每一年都會出臺土地調(diào)控政策的文件，而其基本宗旨都是一脈相承的?？偨Y(jié)起來，就是要嚴(yán)格規(guī)范和控制土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓；加大力度監(jiān)控土地和房地產(chǎn)市場的運(yùn)行情況；優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)適用房和普通商品房用地的供給；加大對投資性住房消費(fèi)和投機(jī)炒作行為的控制等等。

　　從2005年3月的國八條到今年1月的“新國八條”，我們看到的是同樣的精神和目標(biāo)的一再重申和加強(qiáng)。當(dāng)然，對于土地供給總量，政策一直是在嚴(yán)格地加以控制。其主要原因當(dāng)然是我國所執(zhí)行的全世界最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度。我們暫不討論耕地保護(hù)本身的利弊，僅就其現(xiàn)實(shí)影響來說，它的確大大限制了我國土地供給，尤其是住房用地的增加。國土資源部網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，在我國GDP增長迅猛的2005-2009年這五年間，每年住宅用土地的新增供給總量幾乎沒有實(shí)質(zhì)性的增加。這顯然是與大步前進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程極不相稱的。加上我們的優(yōu)先保障政策，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等保障性住房就占去了相當(dāng)一部分土地，這就讓商品房的土地供給變得更加有限。而優(yōu)先發(fā)展普通商品房的政策，也讓高端物業(yè)增長受到更嚴(yán)格的管控，我們所看到的各地高檔商品房頻出“天價樓盤”，也就不足為奇了。

　　2005年之后的土地政策方向轉(zhuǎn)變，其初衷是通過嚴(yán)控土地供給來打擊“不良”土地開發(fā)商，減少他們土地囤積和投機(jī)的機(jī)會。當(dāng)初很多人都在為這一政策歡呼。但是無論是經(jīng)濟(jì)理論還是幾年來市場的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況，都告訴我們這種想法是多么天真。人們這次同樣用自己的行為否定了自己的錯誤觀念和期望。供不應(yīng)求的現(xiàn)狀讓人們早早地醒悟過來，投入到對越買越漲的商品房的追逐之中（貨幣供給增加也是一個重要的推動）。當(dāng)然，正是根源于住宅價格的這種高速上漲，再借助招掛拍制度，各地方政府得以通過公開競價的方式，將其轉(zhuǎn)讓土地的收入最大化，也就是充分地蠶食由房價上漲所帶來的新增加的土地租值。2010年，我國實(shí)現(xiàn)了2.9萬億元的土地財政收入，超出預(yù)算113%。這都是住宅用地總量控制和房價上漲的功勞。切記不要以為是成本決定價格，要知道，今年在擴(kuò)大了土地供給的情況下，上半年地方土地財政收入反而是大幅減少了呢！

來源：中華建筑報 作者：孟祥妲

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