房地產(chǎn)調(diào)控的問題與改進(jìn)方向

　　中央政府部門中，有十多個(gè)部委涉及房地產(chǎn)調(diào)控，受部門利益的驅(qū)動(dòng)，各部門往往是遇到棘手的得罪地方的事情哪個(gè)部門都不想管。這勢(shì)必導(dǎo)致地方政府按照地方利益原則同中央政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行博弈，結(jié)果是政策目的不能實(shí)現(xiàn)。

　　從全局與規(guī)律的角度來看，房?jī)r(jià)上行的總體趨勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)，為了防止房?jī)r(jià)過快上漲引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)劇烈波動(dòng)，需要科學(xué)合理的調(diào)控。

　　最近一次最嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控始于2009年底，采取了有史以來最大力度的多種打壓房地產(chǎn)價(jià)格的措施。房地產(chǎn)業(yè)是支柱性、關(guān)聯(lián)效應(yīng)大的產(chǎn)業(yè)，這樣的調(diào)控會(huì)產(chǎn)生何種影響？這可能是許多人關(guān)注的重要問題。

　　改革開放以來，特別是自20世紀(jì)90年代進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段以來，我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，并且在推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及改善人民的居住條件方面發(fā)揮了不可或缺的作用。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的土壤中成長(zhǎng)起來的房地產(chǎn)業(yè)從嬰幼兒期到成熟期，從最初的否定住房是商品到房地產(chǎn)成長(zhǎng)為一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)歷了一個(gè)艱難困苦的改革過程，其中政府的規(guī)范與調(diào)控是必不可少的。然后，回顧歷次房地產(chǎn)調(diào)控過程及結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)，以打壓商品房?jī)r(jià)格為政策目標(biāo)的調(diào)控基本上沒有達(dá)到預(yù)期目的，而且事實(shí)上歷次調(diào)控之后都會(huì)出現(xiàn)報(bào)復(fù)性房?jī)r(jià)急升。這說明政府對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控還存在問題，需要反思與改進(jìn)。

　　改革開放以來，中央政府在引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育方面做了大量工作。每當(dāng)出現(xiàn)通貨膨脹預(yù)期或房?jī)r(jià)過快上漲，中央政府就會(huì)想方設(shè)法抑制房?jī)r(jià)。然而，房?jī)r(jià)的總體趨勢(shì)依然是上漲。這也就是說，以控制商品房?jī)r(jià)格為主要目的的調(diào)控最終都基本上沒有達(dá)到預(yù)期目的。2005年出臺(tái)的"老國(guó)八條"（《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》）與"新國(guó)八條"（《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見》）、2006年出臺(tái)的"國(guó)六條"（《促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的六項(xiàng)措施》）及隨后的"十五條"（《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》，對(duì)"國(guó)六條"進(jìn)一步細(xì)化）以及2009年12月出臺(tái)的"國(guó)四條"等基本上沒有達(dá)到控制商品房?jī)r(jià)格上漲的目的。究其原因，歷次調(diào)控失效的原因主要有如下六個(gè)方面：

　　第一，沒有嚴(yán)格區(qū)分政府與市場(chǎng)在房地產(chǎn)領(lǐng)域的作用范圍。在房地產(chǎn)領(lǐng)域，政府該管好的是公共住房（即保障性住房）的建設(shè)與分配，而不應(yīng)該一味地針對(duì)商品房。政府的主要職責(zé)是保證好低收入階層的住房供應(yīng)，開發(fā)商建造的商品房?jī)r(jià)格應(yīng)該由市場(chǎng)調(diào)控。開發(fā)商是經(jīng)濟(jì)人，其要逐利，房?jī)r(jià)高了房子賣不動(dòng)就不能掙錢，開發(fā)商不會(huì)推高房?jī)r(jià)害自己吧？在某種程度上說，開發(fā)商的高房?jī)r(jià)是針對(duì)高收入階層的；高收入者支付的買房錢越多，政府從中收的稅就越多，政府拿這些多收的錢貼補(bǔ)低收入者，這有何不妥呢？一定要分清楚，商品房主要是由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的，政府只能間接引導(dǎo)商品房?jī)r(jià)格，公共住房才是政府關(guān)注的重點(diǎn)。否則，政府的調(diào)控就有越俎代庖的嫌疑。另外，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必然要求明確政府的有限作用領(lǐng)域，政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域不明確作用領(lǐng)域有違完善體制的要求。

　　第二，一刀切的打壓政策嚴(yán)重忽視了地區(qū)差異。中國(guó)是一個(gè)地域差異極大的國(guó)家，各地區(qū)所處的發(fā)展階段不同，不同地區(qū)的房地產(chǎn)發(fā)育程度也不一致。同時(shí)房地產(chǎn)業(yè)本身也存在生命周期。不同發(fā)展階段的地區(qū)的房地產(chǎn)周期不一樣，一個(gè)全國(guó)整齊劃一的房地產(chǎn)政策顯然是難以收到實(shí)效的。有些發(fā)達(dá)地區(qū)房地產(chǎn)價(jià)格有畸高的嫌疑，抑制其房?jī)r(jià)過快上漲是合理的，但對(duì)那些房地產(chǎn)業(yè)剛剛起步的地區(qū)采取同樣的打壓措施肯定是不正確的，也是不公平的。只有確認(rèn)一些地區(qū)的確存在房地產(chǎn)過熱才能對(duì)這些地區(qū)實(shí)施從緊的政策，對(duì)那些房地產(chǎn)還處于發(fā)育期的地區(qū)而言，打壓房地產(chǎn)的政策是毒藥。

　　第三，只盯住房?jī)r(jià)而忽視完善房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)則削弱了政策的效果。房?jī)r(jià)上漲是多種因素綜合作用的結(jié)果，只著眼于房?jī)r(jià)而不深究其上漲的原因可能最終落得個(gè)徒勞無益。房地產(chǎn)業(yè)是一個(gè)關(guān)聯(lián)范圍極大的產(chǎn)業(yè)，與其生產(chǎn)與銷售有關(guān)的產(chǎn)業(yè)與部門都可能在推高房?jī)r(jià)方面發(fā)揮了作用，單純指責(zé)開發(fā)商有欠公允。開發(fā)商開發(fā)商品房的目的就是盈利，這是無可厚非的，一些開發(fā)商缺乏"道德的血液"固然與其行為不端有關(guān)，但更應(yīng)該從政府監(jiān)管不完善的角度找原因。更有甚者，在一些地區(qū)，推高房?jī)r(jià)的并不是開發(fā)商，而是政府部門，因?yàn)檎鲎尩耐恋貎r(jià)格飆升且開發(fā)商辦各種手續(xù)需要支付巨大的隱性成本，而這些成本被轉(zhuǎn)嫁到購(gòu)房者身上了。就此而言，與其直接棒打房?jī)r(jià)，不如先從消除政府部門推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲的因素開始。

　　第四，在物價(jià)普遍上漲的背景下期望房?jī)r(jià)下降缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2010年元月至今，中央銀行11次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，一年半的時(shí)間之內(nèi)共計(jì)上調(diào)存款準(zhǔn)備金率5個(gè)百分點(diǎn)。而且宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，PPI（生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)）、CPI（消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)）、PMI（采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)）有一齊上漲的趨勢(shì)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理，在中間投入品價(jià)格普遍上漲的情況下，最終產(chǎn)品的價(jià)格必然會(huì)上漲。在潛在通貨膨脹背景下，建材、建筑安裝成本與土地成本普遍上揚(yáng)，房?jī)r(jià)怎么會(huì)下跌呢？如果開發(fā)商是理性的，再嚴(yán)厲的打壓措施恐怕也難以產(chǎn)生預(yù)期效果。宏觀調(diào)控要治理通貨膨脹，不能只將希望寄托在壓制房?jī)r(jià)上。

　　第五，通過緊縮土地供給與銀根的措施壓制房?jī)r(jià)難以奏效。有些學(xué)者通過模型分析得出的結(jié)論是房?jī)r(jià)會(huì)大幅度下降，然而其推理存在致命缺陷。這些人認(rèn)為，開發(fā)商資金鏈斷裂，就會(huì)降低商品房?jī)r(jià)格。這是一種線性的思維。如果換一個(gè)角度推理，得出的結(jié)論可能完全不同。在緊縮的調(diào)控措施下，理性的開發(fā)商也可以選擇暫時(shí)不投資商品房開發(fā)，這樣商品房的供給必然減少。如果商品房的需求不變，在供給減少的情況下，房?jī)r(jià)會(huì)上漲而不是下降。對(duì)緊縮土地政策進(jìn)行推理可得出類似的結(jié)論。從公共政策學(xué)的角度來看，不存在一個(gè)立竿見影的政策工具，任何一個(gè)政策工具都具有兩面性?？梢?，規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能指望個(gè)別緊縮政策能產(chǎn)生奇效，而應(yīng)該注重綜合調(diào)控。

　　第六，沒有注意不同級(jí)別政府的利益關(guān)注點(diǎn)的差異。房地產(chǎn)業(yè)不僅對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用強(qiáng)，對(duì)地方GDP的拉動(dòng)作用大，而且對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)大。在一些地區(qū)，房地產(chǎn)（包括土地拍賣）對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)率超過60%。中央政府壓制房?jī)r(jià)的政策在這些地方肯定會(huì)遇到執(zhí)行障礙。而且，這些地區(qū)的稅源結(jié)構(gòu)不改變，就不可能指望其自覺執(zhí)行從緊的房地產(chǎn)調(diào)控政策。中央有政策這些地方有對(duì)策是必然的。

　　所幸的是，2010年1月7日出臺(tái)的"國(guó)十一條"《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》與以往的同類政策相比有了一定程度的改進(jìn)。例如，該政策強(qiáng)調(diào)了"加快推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)"、"各地要結(jié)合本地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)情況"與"加大差別化信貸政策執(zhí)行力度"等，政策目標(biāo)是"促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展"而不是之前的只注重打壓房?jī)r(jià)。但是，這個(gè)"通知"只是一個(gè)原則性的政策導(dǎo)向，其落實(shí)還需要規(guī)范的調(diào)控機(jī)制與詳細(xì)的細(xì)則。

　　2010年中國(guó)的總?cè)丝跒?3.41億人，城鎮(zhèn)化率為47.5%。根據(jù)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化率在30%-70%區(qū)間時(shí)，城鎮(zhèn)化會(huì)快速推進(jìn)。如果中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，動(dòng)態(tài)考慮人口變化，未來還有至少3億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，按人均居住面積30-35平方米計(jì)算，對(duì)住房的需求為100億平方米左右。這一需求還沒有考慮城鎮(zhèn)原居民的購(gòu)房需求。因此，可以作出這樣的判斷，只要中國(guó)的現(xiàn)代化腳步不停止，城鎮(zhèn)化就不會(huì)止步，因而就會(huì)在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)存在旺盛的房地產(chǎn)需求，這種需求是推動(dòng)中國(guó)由經(jīng)濟(jì)大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的重要力量。而且，這種影響與帶動(dòng)力會(huì)惠及全球正在受金融危機(jī)影響的經(jīng)濟(jì)，正因?yàn)槿绱?，美?guó)哥倫比亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授約瑟夫·斯蒂格利茲認(rèn)為，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是影響21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)重要因素之一。在房地產(chǎn)調(diào)控過程中，應(yīng)該考慮到房地產(chǎn)業(yè)的這種戰(zhàn)略地位與影響，切忌一味打壓。從房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期來看，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)整體依然處于繁榮期，房?jī)r(jià)還有一定的上漲空間。如果沒有注意到這種規(guī)律性趨勢(shì)而死盯住房?jī)r(jià)，調(diào)控會(huì)事與愿違。除了要弄清楚房地產(chǎn)的戰(zhàn)略地位外，未來調(diào)控的改進(jìn)應(yīng)該注重如下方面：

　　第一，要完善房地產(chǎn)調(diào)控的體制機(jī)制。體制與機(jī)制是容易混淆的兩個(gè)不同層次的概念。所謂體制，是明確政府與市場(chǎng)的作用范圍及兩者關(guān)系的制度安排；所謂機(jī)制，是解決重大問題的長(zhǎng)期化、規(guī)范化甚至是法律化的辦法。完善房地產(chǎn)調(diào)控體制，關(guān)鍵是要明確政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域的有限作用領(lǐng)域及政府的引導(dǎo)方向。完善房地產(chǎn)調(diào)控的機(jī)制，主要是明確政府促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的長(zhǎng)期化、規(guī)劃化或法律化的辦法，避免臨時(shí)性、不規(guī)范的做法。迄今為止出臺(tái)的房地產(chǎn)政策無論在體制層面還是在機(jī)制層面都存在一定的問題。導(dǎo)致這些政策不能達(dá)到預(yù)期目的的關(guān)鍵問題在于：只提出了原則性的禁止或鼓勵(lì)某些行為的規(guī)定，而缺失最重要的部分，即若某開發(fā)商或地方政府違反了政策的規(guī)定將由哪個(gè)部門對(duì)違規(guī)者給予何種懲罰。在中央政府部門中，有十多個(gè)部委涉及房地產(chǎn)調(diào)控，受部門利益的驅(qū)動(dòng)，各部門往往是遇到棘手的得罪地方的事情哪個(gè)部門都不想管。這勢(shì)必導(dǎo)致地方政府按照地方利益原則同中央政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行博弈，結(jié)果是政策目的不能實(shí)現(xiàn)。從宏觀調(diào)控的基本要求與國(guó)外成功的案例來看，要真正促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，在體制層面需要明確政府的作用領(lǐng)域與重點(diǎn)，在機(jī)制層面需要明確政府調(diào)控的具體主體，并規(guī)范調(diào)控工具；完善的調(diào)控需要立法，而且這種法規(guī)不是一成不變的，需要定期調(diào)整。

　　第二，要分區(qū)域設(shè)立房地產(chǎn)調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)警系統(tǒng)。根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率與人口密度等指標(biāo)，進(jìn)行房地產(chǎn)調(diào)控的區(qū)域劃分。在此基礎(chǔ)上確定不同的調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)警體系。嚴(yán)格的緊縮措施只有施與那些存在嚴(yán)重城市病且房?jī)r(jià)過高的區(qū)域，而對(duì)一些城鎮(zhèn)化水平較低的落后區(qū)域，不應(yīng)該實(shí)行從緊的政策。此外，要通過科學(xué)的預(yù)警系統(tǒng)來判斷與識(shí)別房地產(chǎn)泡沫，避免商品房?jī)r(jià)格一上漲就有人減房地產(chǎn)泡沫這種"狼來了"的故事。

　　第三，要形成相對(duì)固定、組合合理的房地產(chǎn)調(diào)控工具。任何調(diào)控工具都有一定的優(yōu)缺點(diǎn)，不可能憑借一二種政策工具就能規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國(guó)家"十二五"規(guī)劃綱要明確提出了5年內(nèi)3600萬套城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)目標(biāo)。通過保障性住房來平抑房?jī)r(jià)是政府的正確選擇，但只明確建設(shè)的套數(shù)可能會(huì)引發(fā)一個(gè)問題，即地方政府為了減輕保障性住房建設(shè)的負(fù)擔(dān)，可能會(huì)在單套住房的面積上做文章，因而可能會(huì)引起低收入階層的不滿。在出臺(tái)具體調(diào)控工具前，應(yīng)該盡可能征求利益相關(guān)者的意見，避免單純的"自上而下"強(qiáng)制，努力做到"自上而下"與"自下而上"相結(jié)合，具體而言即是要充分征求地方政府、開發(fā)商與購(gòu)房代表的意見。此外，政策工具的組合需要科學(xué)研究，在出臺(tái)前需要評(píng)估各種工具可能產(chǎn)生的影響。

　　綜上所述，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展是關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的大事，以打壓房?jī)r(jià)為主要目的的房地產(chǎn)調(diào)控政策存在突出的缺陷，有必要改進(jìn)。從全局與規(guī)律的角度來看，房?jī)r(jià)上行的總體趨勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)，為了防止房?jī)r(jià)過快上漲引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)劇烈波動(dòng)，需要科學(xué)合理的調(diào)控。引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)真正健康發(fā)展，需要房地產(chǎn)領(lǐng)域的科學(xué)治理而非單純的中央政府大棒，因而需要政府決策者的睿智、開發(fā)商與購(gòu)房者的遠(yuǎn)見與房地產(chǎn)領(lǐng)域?qū)W者的深入研究。

來源：中華工商時(shí)報(bào)

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