房地產(chǎn)調(diào)控的問題與改進方向

　　中央政府部門中，有十多個部委涉及房地產(chǎn)調(diào)控，受部門利益的驅(qū)動，各部門往往是遇到棘手的得罪地方的事情哪個部門都不想管。這勢必導(dǎo)致地方政府按照地方利益原則同中央政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域進行博弈，結(jié)果是政策目的不能實現(xiàn)。

　　從全局與規(guī)律的角度來看，房價上行的總體趨勢難以扭轉(zhuǎn)，為了防止房價過快上漲引發(fā)宏觀經(jīng)濟劇烈波動，需要科學合理的調(diào)控。

　　最近一次最嚴厲的房地產(chǎn)調(diào)控始于2009年底，采取了有史以來最大力度的多種打壓房地產(chǎn)價格的措施。房地產(chǎn)業(yè)是支柱性、關(guān)聯(lián)效應(yīng)大的產(chǎn)業(yè)，這樣的調(diào)控會產(chǎn)生何種影響？這可能是許多人關(guān)注的重要問題。

　　改革開放以來，特別是自20世紀90年代進入社會主義市場經(jīng)濟體制階段以來，我國的房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，并且在推動國民經(jīng)濟與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及改善人民的居住條件方面發(fā)揮了不可或缺的作用。從計劃經(jīng)濟的土壤中成長起來的房地產(chǎn)業(yè)從嬰幼兒期到成熟期，從最初的否定住房是商品到房地產(chǎn)成長為一個龐大的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)歷了一個艱難困苦的改革過程，其中政府的規(guī)范與調(diào)控是必不可少的。然后，回顧歷次房地產(chǎn)調(diào)控過程及結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)，以打壓商品房價格為政策目標的調(diào)控基本上沒有達到預(yù)期目的，而且事實上歷次調(diào)控之后都會出現(xiàn)報復(fù)性房價急升。這說明政府對房地產(chǎn)的調(diào)控還存在問題，需要反思與改進。

　　改革開放以來，中央政府在引導(dǎo)房地產(chǎn)市場發(fā)育方面做了大量工作。每當出現(xiàn)通貨膨脹預(yù)期或房價過快上漲，中央政府就會想方設(shè)法抑制房價。然而，房價的總體趨勢依然是上漲。這也就是說，以控制商品房價格為主要目的的調(diào)控最終都基本上沒有達到預(yù)期目的。2005年出臺的"老國八條"《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》與"新國八條"《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》、2006年出臺的"國六條"《促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的六項措施》及隨后的"十五條"《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》，對"國六條"進一步細化以及2009年12月出臺的"國四條"等基本上沒有達到控制商品房價格上漲的目的。究其原因，歷次調(diào)控失效的原因主要有如下六個方面：

　　第一，沒有嚴格區(qū)分政府與市場在房地產(chǎn)領(lǐng)域的作用范圍。在房地產(chǎn)領(lǐng)域，政府該管好的是公共住房即保障性住房的建設(shè)與分配，而不應(yīng)該一味地針對商品房。政府的主要職責是保證好低收入階層的住房供應(yīng)，開發(fā)商建造的商品房價格應(yīng)該由市場調(diào)控。開發(fā)商是經(jīng)濟人，其要逐利，房價高了房子賣不動就不能掙錢，開發(fā)商不會推高房價害自己吧？在某種程度上說，開發(fā)商的高房價是針對高收入階層的；高收入者支付的買房錢越多，政府從中收的稅就越多，政府拿這些多收的錢貼補低收入者，這有何不妥呢？一定要分清楚，商品房主要是由市場調(diào)節(jié)的，政府只能間接引導(dǎo)商品房價格，公共住房才是政府關(guān)注的重點。否則，政府的調(diào)控就有越俎代庖的嫌疑。另外，完善社會主義市場經(jīng)濟體制必然要求明確政府的有限作用領(lǐng)域，政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域不明確作用領(lǐng)域有違完善體制的要求。

　　第二，一刀切的打壓政策嚴重忽視了地區(qū)差異。中國是一個地域差異極大的國家，各地區(qū)所處的發(fā)展階段不同，不同地區(qū)的房地產(chǎn)發(fā)育程度也不一致。同時房地產(chǎn)業(yè)本身也存在生命周期。不同發(fā)展階段的地區(qū)的房地產(chǎn)周期不一樣，一個全國整齊劃一的房地產(chǎn)政策顯然是難以收到實效的。有些發(fā)達地區(qū)房地產(chǎn)價格有畸高的嫌疑，抑制其房價過快上漲是合理的，但對那些房地產(chǎn)業(yè)剛剛起步的地區(qū)采取同樣的打壓措施肯定是不正確的，也是不公平的。只有確認一些地區(qū)的確存在房地產(chǎn)過熱才能對這些地區(qū)實施從緊的政策，對那些房地產(chǎn)還處于發(fā)育期的地區(qū)而言，打壓房地產(chǎn)的政策是毒藥。

　　第三，只盯住房價而忽視完善房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)則削弱了政策的效果。房價上漲是多種因素綜合作用的結(jié)果，只著眼于房價而不深究其上漲的原因可能最終落得個徒勞無益。房地產(chǎn)業(yè)是一個關(guān)聯(lián)范圍極大的產(chǎn)業(yè)，與其生產(chǎn)與銷售有關(guān)的產(chǎn)業(yè)與部門都可能在推高房價方面發(fā)揮了作用，單純指責開發(fā)商有欠公允。開發(fā)商開發(fā)商品房的目的就是盈利，這是無可厚非的，一些開發(fā)商缺乏"道德的血液"固然與其行為不端有關(guān)，但更應(yīng)該從政府監(jiān)管不完善的角度找原因。更有甚者，在一些地區(qū)，推高房價的并不是開發(fā)商，而是政府部門，因為政府出讓的土地價格飆升且開發(fā)商辦各種手續(xù)需要支付巨大的隱性成本，而這些成本被轉(zhuǎn)嫁到購房者身上了。就此而言，與其直接棒打房價，不如先從消除政府部門推動房價上漲的因素開始。

　　第四，在物價普遍上漲的背景下期望房價下降缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。2010年元月至今，中央銀行11次上調(diào)存款準備金率，一年半的時間之內(nèi)共計上調(diào)存款準備金率5個百分點。而且宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示，PPI生產(chǎn)者價格指數(shù)、CPI消費者價格指數(shù)、PMI采購經(jīng)理指數(shù)有一齊上漲的趨勢。根據(jù)經(jīng)濟學的一般原理，在中間投入品價格普遍上漲的情況下，最終產(chǎn)品的價格必然會上漲。在潛在通貨膨脹背景下，建材、建筑安裝成本與土地成本普遍上揚，房價怎么會下跌呢？如果開發(fā)商是理性的，再嚴厲的打壓措施恐怕也難以產(chǎn)生預(yù)期效果。宏觀調(diào)控要治理通貨膨脹，不能只將希望寄托在壓制房價上。

　　第五，通過緊縮土地供給與銀根的措施壓制房價難以奏效。有些學者通過模型分析得出的結(jié)論是房價會大幅度下降，然而其推理存在致命缺陷。這些人認為，開發(fā)商資金鏈斷裂，就會降低商品房價格。這是一種線性的思維。如果換一個角度推理，得出的結(jié)論可能完全不同。在緊縮的調(diào)控措施下，理性的開發(fā)商也可以選擇暫時不投資商品房開發(fā)，這樣商品房的供給必然減少。如果商品房的需求不變，在供給減少的情況下，房價會上漲而不是下降。對緊縮土地政策進行推理可得出類似的結(jié)論。從公共政策學的角度來看，不存在一個立竿見影的政策工具，任何一個政策工具都具有兩面性?？梢?，規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能指望個別緊縮政策能產(chǎn)生奇效，而應(yīng)該注重綜合調(diào)控。

　　第六，沒有注意不同級別政府的利益關(guān)注點的差異。房地產(chǎn)業(yè)不僅對其他產(chǎn)業(yè)的帶動作用強，對地方GDP的拉動作用大，而且對地方財政的貢獻大。在一些地區(qū)，房地產(chǎn)包括土地拍賣對財政的貢獻率超過60%。中央政府壓制房價的政策在這些地方肯定會遇到執(zhí)行障礙。而且，這些地區(qū)的稅源結(jié)構(gòu)不改變，就不可能指望其自覺執(zhí)行從緊的房地產(chǎn)調(diào)控政策。中央有政策這些地方有對策是必然的。

　　所幸的是，2010年1月7日出臺的"國十一條"《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》與以往的同類政策相比有了一定程度的改進。例如，該政策強調(diào)了"加快推進保障性安居工程建設(shè)"、"各地要結(jié)合本地區(qū)房地產(chǎn)市場情況"與"加大差別化信貸政策執(zhí)行力度"等，政策目標是"促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展"而不是之前的只注重打壓房價。但是，這個"通知"只是一個原則性的政策導(dǎo)向，其落實還需要規(guī)范的調(diào)控機制與詳細的細則。

　　2010年中國的總?cè)丝跒?3.41億人，城鎮(zhèn)化率為47.5%。根據(jù)城市與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化率在30%-70%區(qū)間時，城鎮(zhèn)化會快速推進。如果中國的城鎮(zhèn)化率達到70%，動態(tài)考慮人口變化，未來還有至少3億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，按人均居住面積30-35平方米計算，對住房的需求為100億平方米左右。這一需求還沒有考慮城鎮(zhèn)原居民的購房需求。因此，可以作出這樣的判斷，只要中國的現(xiàn)代化腳步不停止，城鎮(zhèn)化就不會止步，因而就會在未來相當長一段時期內(nèi)存在旺盛的房地產(chǎn)需求，這種需求是推動中國由經(jīng)濟大國轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟強國的重要力量。而且，這種影響與帶動力會惠及全球正在受金融危機影響的經(jīng)濟，正因為如此，美國哥倫比亞大學經(jīng)濟學教授約瑟夫·斯蒂格利茲認為，中國城鎮(zhèn)化進程是影響21世紀經(jīng)濟的兩個重要因素之一。在房地產(chǎn)調(diào)控過程中，應(yīng)該考慮到房地產(chǎn)業(yè)的這種戰(zhàn)略地位與影響，切忌一味打壓。從房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期來看，中國房地產(chǎn)業(yè)整體依然處于繁榮期，房價還有一定的上漲空間。如果沒有注意到這種規(guī)律性趨勢而死盯住房價，調(diào)控會事與愿違。除了要弄清楚房地產(chǎn)的戰(zhàn)略地位外，未來調(diào)控的改進應(yīng)該注重如下方面：

　　第一，要完善房地產(chǎn)調(diào)控的體制機制。體制與機制是容易混淆的兩個不同層次的概念。所謂體制，是明確政府與市場的作用范圍及兩者關(guān)系的制度安排；所謂機制，是解決重大問題的長期化、規(guī)范化甚至是法律化的辦法。完善房地產(chǎn)調(diào)控體制，關(guān)鍵是要明確政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域的有限作用領(lǐng)域及政府的引導(dǎo)方向。完善房地產(chǎn)調(diào)控的機制，主要是明確政府促進房地產(chǎn)健康發(fā)展的長期化、規(guī)劃化或法律化的辦法，避免臨時性、不規(guī)范的做法。迄今為止出臺的房地產(chǎn)政策無論在體制層面還是在機制層面都存在一定的問題。導(dǎo)致這些政策不能達到預(yù)期目的的關(guān)鍵問題在于：只提出了原則性的禁止或鼓勵某些行為的規(guī)定，而缺失最重要的部分，即若某開發(fā)商或地方政府違反了政策的規(guī)定將由哪個部門對違規(guī)者給予何種懲罰。在中央政府部門中，有十多個部委涉及房地產(chǎn)調(diào)控，受部門利益的驅(qū)動，各部門往往是遇到棘手的得罪地方的事情哪個部門都不想管。這勢必導(dǎo)致地方政府按照地方利益原則同中央政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域進行博弈，結(jié)果是政策目的不能實現(xiàn)。從宏觀調(diào)控的基本要求與國外成功的案例來看，要真正促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，在體制層面需要明確政府的作用領(lǐng)域與重點，在機制層面需要明確政府調(diào)控的具體主體，并規(guī)范調(diào)控工具；完善的調(diào)控需要立法，而且這種法規(guī)不是一成不變的，需要定期調(diào)整。

　　第二，要分區(qū)域設(shè)立房地產(chǎn)調(diào)控標準與預(yù)警系統(tǒng)。根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率與人口密度等指標，進行房地產(chǎn)調(diào)控的區(qū)域劃分。在此基礎(chǔ)上確定不同的調(diào)控標準與預(yù)警體系。嚴格的緊縮措施只有施與那些存在嚴重城市病且房價過高的區(qū)域，而對一些城鎮(zhèn)化水平較低的落后區(qū)域，不應(yīng)該實行從緊的政策。此外，要通過科學的預(yù)警系統(tǒng)來判斷與識別房地產(chǎn)泡沫，避免商品房價格一上漲就有人減房地產(chǎn)泡沫這種"狼來了"的故事。

　　第三，要形成相對固定、組合合理的房地產(chǎn)調(diào)控工具。任何調(diào)控工具都有一定的優(yōu)缺點，不可能憑借一二種政策工具就能規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國家"十二五"規(guī)劃綱要明確提出了5年內(nèi)3600萬套城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)目標。通過保障性住房來平抑房價是政府的正確選擇，但只明確建設(shè)的套數(shù)可能會引發(fā)一個問題，即地方政府為了減輕保障性住房建設(shè)的負擔，可能會在單套住房的面積上做文章，因而可能會引起低收入階層的不滿。在出臺具體調(diào)控工具前，應(yīng)該盡可能征求利益相關(guān)者的意見，避免單純的"自上而下"強制，努力做到"自上而下"與"自下而上"相結(jié)合，具體而言即是要充分征求地方政府、開發(fā)商與購房代表的意見。此外，政策工具的組合需要科學研究，在出臺前需要評估各種工具可能產(chǎn)生的影響。

　　綜上所述，中國房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展是關(guān)系到社會經(jīng)濟整體發(fā)展的大事，以打壓房價為主要目的的房地產(chǎn)調(diào)控政策存在突出的缺陷，有必要改進。從全局與規(guī)律的角度來看，房價上行的總體趨勢難以扭轉(zhuǎn)，為了防止房價過快上漲引發(fā)宏觀經(jīng)濟劇烈波動，需要科學合理的調(diào)控。引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)真正健康發(fā)展，需要房地產(chǎn)領(lǐng)域的科學治理而非單純的中央政府大棒，因而需要政府決策者的睿智、開發(fā)商與購房者的遠見與房地產(chǎn)領(lǐng)域?qū)W者的深入研究。

來源：中財網(wǎng)

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