完善國(guó)家核法律法規(guī)體系迫在眉睫

　　當(dāng)前，我國(guó)原子能事業(yè)發(fā)展快速增長(zhǎng)且日益多元化，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和體制機(jī)制都在發(fā)生著深刻變化，市場(chǎng)化、國(guó)際化趨勢(shì)明顯。然而，與這種快速發(fā)展形勢(shì)極不相稱的是，我國(guó)原子能領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性的“母法”——《原子能法》立法工作歷時(shí)近30年，至今尚未出臺(tái)。

　　日本福島核事故的發(fā)生，加速了我國(guó)《原子能法》立法的腳步。完善國(guó)家核法律法規(guī)體系，運(yùn)用法律手段進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)整政府行政管理關(guān)系和企業(yè)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)法制化管理，不僅是核能業(yè)界的期盼，也是我國(guó)核能事業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

　　我國(guó)核法律法規(guī)體系發(fā)展

　　目前，我國(guó)在核與輻射安全監(jiān)管方面，形成了以《放射性污染防治法》為頂層，《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等系列條例支撐的監(jiān)管法律法規(guī)體系。

　　構(gòu)成：急用先建，逐步完善

　　人類對(duì)原子能的利用從一開始就是在風(fēng)險(xiǎn)和收益的平衡中抉擇的。目前，大部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的核能立法一般關(guān)注其風(fēng)險(xiǎn)，側(cè)重在管制核能對(duì)人類的健康、安全，以及環(huán)境可能造成的特殊風(fēng)險(xiǎn)上。

　　我國(guó)核法律法規(guī)體系的建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代，隨著核電的建設(shè)和引進(jìn)工作急用先建,逐步完善。我國(guó)核法律法規(guī)體系主要包括三方面：一是針對(duì)核武器對(duì)人類的威脅建立的核出口及進(jìn)口管制、保障監(jiān)督等核不擴(kuò)散制度。二是針對(duì)核安全問題和輻射危害，在核設(shè)施安全、放射性同位素與射線裝置、放射性礦產(chǎn)開采及礦石加工、放射性物品運(yùn)輸、放射性廢物管理等方面設(shè)立許可制度和監(jiān)督檢查制度；為控制和減少核事故危害建立應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)制度，以及核損害賠償制度等。三是針對(duì)近年來日益重視的核與輻射恐怖活動(dòng)建立的包括實(shí)物保護(hù)在內(nèi)的核安保制度。

　　內(nèi)容：三個(gè)層級(jí)

　　我國(guó)的核法律法規(guī)體系分為三個(gè)層次：

　　第一層次——國(guó)家法律。我國(guó)核領(lǐng)域唯一的國(guó)家法律是《放射性污染防治法》，《原子能法》和《核安全法》尚在制定之中。

　　第二層次——國(guó)務(wù)院條例。包括《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》等9個(gè)條例，從不同方面管制核能對(duì)人類的健康、安全以及環(huán)境可能造成的特殊風(fēng)險(xiǎn)，是國(guó)家法律在該方面的細(xì)化。

　　第三層次——國(guó)務(wù)院各部委規(guī)章。主要包括國(guó)務(wù)院條例的實(shí)施細(xì)則、有關(guān)部門行政管理規(guī)定、相關(guān)的導(dǎo)則和技術(shù)文件等。

　　問題：多而雜，體系建設(shè)存在缺項(xiàng)

　　從數(shù)量上看，我國(guó)核法律法規(guī)體系涉及的內(nèi)容多而龐雜；從頂層設(shè)計(jì)來看，體系建設(shè)仍存在一些缺項(xiàng)和問題。

　　缺乏基礎(chǔ)性法律。目前，《原子能法》遲遲沒有出臺(tái)，促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)兩者立法不平衡，我國(guó)原子能事業(yè)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展方針、基本政策和管理體制等沒有上升到法律層面。

　　有些領(lǐng)域尚有立法空白。如在核事故損害賠償問題的處理上，我國(guó)執(zhí)行的是2007年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》，該批復(fù)屬于行政文件，層次偏低，公信力不足，影響國(guó)際合作開展。此外，近年來，世界各國(guó)愈來愈關(guān)注核恐怖行為、核走私活動(dòng)等非法核活動(dòng)，國(guó)際條約也確立了核安保的國(guó)際合作機(jī)制，但目前國(guó)內(nèi)對(duì)應(yīng)對(duì)非常規(guī)核危機(jī)重視不夠，與較為完善的核安全法規(guī)體系相比，尚缺乏專門的核安保法規(guī)。等等。

　　內(nèi)容過時(shí)。隨著部門設(shè)置與職責(zé)調(diào)整，現(xiàn)有部分條例的管理監(jiān)督職責(zé)內(nèi)容已過時(shí)。另外，在市場(chǎng)化和國(guó)際化的新形勢(shì)下，個(gè)別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃的管理內(nèi)容也需要修訂等。

　　完善我國(guó)核法律法規(guī)體系的建議

　　核能產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到我國(guó)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在加強(qiáng)管制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，我國(guó)的核法律法規(guī)體系的建設(shè)也要關(guān)注核能利用的價(jià)值，在管制與促進(jìn)兩者之間做好平衡。

　　【建議一】 及早出臺(tái)《原子能法》，奠定核法律法規(guī)體系的基石

　　作為原子能領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性法律，《原子能法》的立法目的是促進(jìn)和規(guī)范原子能的研究、開發(fā)和利用，是要實(shí)現(xiàn)促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一，在這兩方面建立利與弊的平衡，在確保安全的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高效發(fā)展。其主要內(nèi)容應(yīng)既包括核安全、核安保、核進(jìn)出口和防核擴(kuò)散等基本制度，也體現(xiàn)促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)，明確原子能事業(yè)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展方針和基本政策。

　　其中，在基本政策方面，建議實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一管理、行業(yè)準(zhǔn)入、研發(fā)與財(cái)稅支持政策。

　　國(guó)家統(tǒng)一管理政策。國(guó)家對(duì)全國(guó)原子能的研究、開發(fā)和利用實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃管理，制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、總體布局和主要建設(shè)項(xiàng)目等。

　　行業(yè)準(zhǔn)入政策。依照法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，對(duì)核設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行審批制或核準(zhǔn)制。對(duì)使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目實(shí)行審批制，對(duì)列入《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的重大項(xiàng)目和限制項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制。

　　研發(fā)與財(cái)稅支持政策。將原子能科學(xué)技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展列為國(guó)家科技發(fā)展與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，并安排資金支持原子能科學(xué)技術(shù)研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)原子能科學(xué)技術(shù)進(jìn)步。對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的原子能研究利用、開發(fā)和項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息等支持。

　　【建議二】 研究制定《核安全法》，提升核安全法規(guī)地位

　　《放射性污染防治法》既是環(huán)保法又是安全法，包括了核能開發(fā)與核技術(shù)利用安全的內(nèi)容；加上已有的核設(shè)施、核安全設(shè)備、核事故應(yīng)急、放射性物品運(yùn)輸、放射性廢物等安全監(jiān)督管理?xiàng)l例支撐，我國(guó)關(guān)于核安全監(jiān)督管理和環(huán)境保護(hù)等的法律法規(guī)體系已基本完備。但考慮到核安全的極端重要性，可研究制定專門的《核安全法》，將現(xiàn)有條例有關(guān)專業(yè)要求提升到更高的法律層面，對(duì)《放射性污染防治法》的宏觀原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，這則有益于更好地回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)核安全問題的高度關(guān)注。

　　【建議三】 制定或修訂有關(guān)條例，完善核法律法規(guī)體系

　　1.制定《核安保條例》（或《實(shí)物保護(hù)條例》）

　　為應(yīng)對(duì)核恐怖主義威脅，保護(hù)核材料和核設(shè)施免于盜竊或其他非法轉(zhuǎn)移和破壞，建立對(duì)核材料和核設(shè)施實(shí)物保護(hù)系統(tǒng)的審查和監(jiān)督管理制度。主要內(nèi)容應(yīng)包括核材料和核設(shè)施實(shí)物保護(hù)、核材料運(yùn)輸實(shí)物保護(hù)、放射性物質(zhì)及其相關(guān)設(shè)施核安保、信息安保、核安保從業(yè)人員與核安保關(guān)鍵設(shè)備、核安保事件管理等。

　　2.制定《核事故損害賠償條例》

　　為保證發(fā)生核事故時(shí)受害者得到充分與合理的賠償，又不影響核能和平利用事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)制定核損害賠償法律制度。主要內(nèi)容應(yīng)包括適用范圍、責(zé)任的類型與豁免、覆蓋的損害范圍、責(zé)任限額、財(cái)務(wù)保證、訴訟時(shí)效、主管法院、國(guó)家干預(yù)等。與一般民事責(zé)任不同，核損害民事責(zé)任實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則、有限責(zé)任原則，要求強(qiáng)制性的財(cái)務(wù)保證、必要時(shí)由國(guó)家干預(yù)等。

　　3.制定《放射性礦產(chǎn)勘查與采冶管理?xiàng)l例》

　　制定《放射性礦產(chǎn)勘查與采冶管理?xiàng)l例》，與《礦產(chǎn)資源法》協(xié)調(diào)銜接，對(duì)其未規(guī)定或規(guī)定不明確的予以進(jìn)一步明確和細(xì)化。

　　《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定：“特定礦種的礦產(chǎn)資源勘查登記工作，可以由國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)?！薄伴_采放射性礦產(chǎn)等特定礦種的，可由國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門審批，并頒發(fā)采礦許可證?！薄皣?guó)家對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種，實(shí)行有計(jì)劃的開采；未經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得開采?！痹摲ú]有對(duì)“國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門”、“國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門“作出明確規(guī)定，也沒有對(duì)”保護(hù)性開采“作出具體規(guī)定。在我國(guó)核電大規(guī)模發(fā)展的形勢(shì)下，鈾資源保障備受關(guān)注。隨著從事鈾礦勘查的主體日益多元化，以及適度放開鈾礦采冶的呼聲日益高漲，不僅需要妥善應(yīng)對(duì)從業(yè)人員、公眾的輻射防護(hù)和環(huán)境保護(hù)等特殊問題，而且需要建立天然鈾的儲(chǔ)備制度。因此，這些內(nèi)容都需要在條例中予以規(guī)范。

　　4.適時(shí)修訂《核材料管制條例》等

　　根據(jù)目前的管理實(shí)踐，應(yīng)重新界定《核材料管制條例》的監(jiān)督管理職責(zé)，并根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則對(duì)核材料許可證申請(qǐng)和頒發(fā)程序進(jìn)行修訂。如將《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》修訂擴(kuò)充為《核與輻射事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》，全面涵蓋核電廠外的核設(shè)施輻射事故應(yīng)急管理，放射性物品運(yùn)輸、放射性同位素與射線裝置等的輻射事故應(yīng)急管理等。將《核出口管制條例》修訂擴(kuò)充為《核進(jìn)出口管制條例》，全面覆蓋核出口、核進(jìn)口以及保障監(jiān)督等重要方面。調(diào)整《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》“核設(shè)施主管部門”的內(nèi)涵和監(jiān)督管理職責(zé)等。

來源：中國(guó)核工業(yè)報(bào)

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