電網(wǎng)自然壟斷的“制度牢籠”

　　將電網(wǎng)投資者置于嚴(yán)格的監(jiān)管之下，早是業(yè)界共識(shí)。電網(wǎng)的自然壟斷屬性，決定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須為其設(shè)計(jì)一個(gè)“制度牢籠”，以防止逐利的投資者利用壟斷地位獲得不當(dāng)利益。

　　從全球范圍看，加強(qiáng)對(duì)壟斷的輸配環(huán)節(jié)監(jiān)管，放松對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)售環(huán)節(jié)監(jiān)管，是當(dāng)今國(guó)際電力監(jiān)管體制改革的方向和潮流。

　　中國(guó)的電力監(jiān)管一直為人詬病。成立11年的電監(jiān)會(huì)曾被寄予厚望，但最終無力與強(qiáng)勢(shì)電企抗衡，作為甚少，最后于2013年3月并入國(guó)家能源局，黯淡收?qǐng)觥哪壳翱?，重組之后，中國(guó)電力監(jiān)管的能力并未得到明顯提升。

　　此前輿論多認(rèn)為，國(guó)有壟斷資本的強(qiáng)勢(shì)是電力市場(chǎng)種種不公平現(xiàn)象的根源。只要開放電網(wǎng)，引入多元化投資主體，效率提升、電價(jià)下降的局面就將出現(xiàn)。提升電網(wǎng)運(yùn)行效率，解決投資的資金問題，是電網(wǎng)引入多元化投資者的初衷。

　　因多層監(jiān)管全部失靈，以至于當(dāng)?shù)仉娏κ袌?chǎng)出現(xiàn)混亂。電網(wǎng)有序運(yùn)行的關(guān)鍵，不在于投資者的資本屬性，而是取決于監(jiān)管是否到位。電網(wǎng)企業(yè)兼具公共職能和企業(yè)身份，嚴(yán)格的監(jiān)管可保證電網(wǎng)企業(yè)不利用其公共權(quán)力為企業(yè)私利服務(wù)。

　　他山之石，可以攻玉。總結(jié)電力監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，或可為中國(guó)電力改革的決策者提供些許思路。

　　監(jiān)管須獨(dú)立

　　電力監(jiān)管方面，國(guó)際上目前存在兩種監(jiān)管模式：一是設(shè)立專門的行業(yè)管制機(jī)構(gòu)；二是建立多行業(yè)或綜合的管制機(jī)構(gòu)。

　　前者與中國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管改革目標(biāo)較為接近，英國(guó)是這一模式的代表。英國(guó)目前已發(fā)展出一套成熟的監(jiān)管模式，成為全球電力監(jiān)管的標(biāo)桿。

　　1947年－1989年間，英國(guó)的發(fā)電、電網(wǎng)監(jiān)管也采取了與中國(guó)類似的“垂直一體化”模式。1957年，英國(guó)政府設(shè)立“中央電力生產(chǎn)局”，負(fù)責(zé)電力生產(chǎn)和大批量輸送，并控制了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的大部分投資。

　　這種電力集中管理體制，和其他國(guó)有化產(chǎn)業(yè)一樣，在產(chǎn)品市場(chǎng)和資本市場(chǎng)上不存在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，經(jīng)濟(jì)決策具有濃厚的政治色彩。

　　針對(duì)“監(jiān)管失效”的監(jiān)管變革，發(fā)生在20世紀(jì)90年代。1989年，英國(guó)政府頒布了《電力法》，為電力行業(yè)建立了新的政府管制框架。

　　按照這一法律，英國(guó)設(shè)立了新的“電力監(jiān)管辦公室”，并由能源大臣委任一個(gè)“電力供應(yīng)（管制）總監(jiān)”，由電力供應(yīng)（管制）總監(jiān)擔(dān)任電力監(jiān)管辦公室主席。電力產(chǎn)業(yè)的政府管制權(quán)力，主要由電力總監(jiān)、能源大臣和統(tǒng)管各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的壟斷與兼并委員會(huì)（MMC）三者共同實(shí)施。

　　隨著英國(guó)的電力產(chǎn)業(yè)私有化及電力市場(chǎng)化改革，新型監(jiān)管主體也隨之誕生，其標(biāo)志是英國(guó)天然氣與電力市場(chǎng)辦公室OfficeofGasandElectricityMarket，下稱OFGEM的成立。

　　OFGEM的一大特點(diǎn)，是獨(dú)立監(jiān)管。作為獨(dú)立于政府的組織，OFGEM由電力監(jiān)管辦公室和天然氣監(jiān)管辦公室于1999年6月合并而成。

　　OFGEM在輸配電成本監(jiān)管中的主要職責(zé)包括：核定輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；制定輸配電企業(yè)成本核算的政策和規(guī)則，并對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管；為輸配電企業(yè)成本報(bào)告的內(nèi)容和形式提供框架，對(duì)成本信息進(jìn)行審查。

　　反觀中國(guó)，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)均由國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)一制定，輸配電價(jià)始終無法厘清，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家電監(jiān)會(huì)，在電價(jià)領(lǐng)域幾無發(fā)言權(quán)。

　　而英國(guó)在有效監(jiān)管的前提下，成功推進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)私有化改革。自1988年英國(guó)開始實(shí)行大規(guī)模私有化到1991年英國(guó)電力產(chǎn)業(yè)私有化，共給政府帶來了130億英鎊的財(cái)政收入。與此同時(shí)，OFGEM進(jìn)一步重構(gòu)了英國(guó)電力市場(chǎng)的參與主體，在電力生產(chǎn)和電力銷售方面深化競(jìng)爭(zhēng)。

　　保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，并賦予其很高的權(quán)限，亦是美國(guó)電力監(jiān)管的有益經(jīng)驗(yàn)之一。美國(guó)在州一級(jí)成立了電力監(jiān)管委員會(huì)和獨(dú)立的調(diào)度運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)ISO（IndependentSystemOperator）。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的最高行政長(zhǎng)官均由州長(zhǎng)直接確定，兩者相互配合，形成對(duì)電力市場(chǎng)的有效監(jiān)管。

　　美國(guó)電力監(jiān)管委員會(huì)下設(shè)負(fù)責(zé)工程、系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)的技術(shù)官員來進(jìn)行監(jiān)管，并負(fù)責(zé)制定電價(jià)，且為電力公司規(guī)定固定的利潤(rùn)；但I(xiàn)SO卻不是政府機(jī)構(gòu)，其遵循市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，職責(zé)是維護(hù)美國(guó)各州電網(wǎng)的穩(wěn)定性，且直接對(duì)州政府負(fù)責(zé)。這種獨(dú)立性有效防止了電網(wǎng)的壟斷，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各種電源的無歧視接入。

　　ISO獨(dú)立運(yùn)作，同時(shí)保障了基層監(jiān)管的效果，使調(diào)度機(jī)構(gòu)對(duì)任何層級(jí)的基層電力單位情況了如指掌，并可隨時(shí)上報(bào)政府和電力監(jiān)管委員會(huì)。

　　相比之下，中國(guó)電監(jiān)會(huì)人員力量有限，難以深入基層了解情況，職能只能依靠自下而上的舉報(bào)，且因不具備相應(yīng)的獨(dú)立性，對(duì)于強(qiáng)勢(shì)的發(fā)電、電網(wǎng)企業(yè)，則難以做到有效監(jiān)管。

　　2005年，中國(guó)電監(jiān)會(huì)曾派人赴英國(guó)調(diào)研。通過比較兩國(guó)的監(jiān)管體系，中國(guó)電監(jiān)會(huì)認(rèn)為，當(dāng)前阻礙中國(guó)電力監(jiān)管能力提高的主要障礙之一，是很多監(jiān)管事項(xiàng)沒有相應(yīng)的一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)去執(zhí)行和落實(shí)，使得行業(yè)監(jiān)管的整體效果大打折扣。

　　東北電監(jiān)局和山西電監(jiān)辦的多位人士表示，基層電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)通?！坝邢敕o執(zhí)行”，原因是人員有限，能力亦有限。

　　亞洲鄰國(guó)菲律賓電力市場(chǎng)的混亂，也反向證明了獨(dú)立監(jiān)管的重要性。該國(guó)電力市場(chǎng)公司既負(fù)責(zé)市場(chǎng)運(yùn)作又負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)督，這二者存在利益沖突，導(dǎo)致其監(jiān)督不可能有效。因?yàn)殡娏κ袌?chǎng)公司作為自治機(jī)構(gòu)，如發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)成員違規(guī)，也只能提交本公司董事會(huì)，而董事會(huì)大部分成員本身即為市場(chǎng)參與者，很難自我懲罰。

　　按菲國(guó)規(guī)定，電力市場(chǎng)公司董事會(huì)可對(duì)違反電力市場(chǎng)規(guī)則的行為實(shí)施“合約懲罰”，只有該國(guó)能監(jiān)會(huì)才能對(duì)濫用市場(chǎng)行為進(jìn)行“監(jiān)管懲罰”。事實(shí)上，違規(guī)行為要由董事會(huì)決定后才能報(bào)能監(jiān)會(huì)進(jìn)行懲罰，但有時(shí)違規(guī)后幾年還未形成懲罰決定，監(jiān)管難以奏效。

　　防止“市場(chǎng)失靈”

　　有效的監(jiān)管同時(shí)能夠保證公開、公正的市場(chǎng)環(huán)境，避免市場(chǎng)力量無法滿足公共利益而導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”。

　　英國(guó)電力私有化改革前，曾試圖立法引入競(jìng)爭(zhēng)以達(dá)到資源優(yōu)化配置的作用，但最終以失敗告終。其本質(zhì)原因，在于政府無法從根本上同時(shí)履行所有者和監(jiān)督者的雙重職能。

　　英國(guó)對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的獨(dú)立監(jiān)管，首要目的是防止在電力產(chǎn)業(yè)中從事自然壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)濫用壟斷力量，因此實(shí)行最高限價(jià)管制；其次是采取適當(dāng)?shù)墓苤拼胧?，以促進(jìn)電力生產(chǎn)與供應(yīng)企業(yè)之間的高效率競(jìng)爭(zhēng)。

　　市場(chǎng)化改革后，OFGEM使電網(wǎng)逐漸成為保障電力市場(chǎng)化交易的手段，而非掌控企業(yè)用電大權(quán)的壟斷勢(shì)力。OFGEM最大限度地避免具有自然壟斷性質(zhì)的電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商參與市場(chǎng)交易，從而充分調(diào)動(dòng)發(fā)電商、售電商的積極性。其效果是通過競(jìng)爭(zhēng)大幅降低電價(jià)，使消費(fèi)者得到更多實(shí)惠。

　　英國(guó)電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化后的獨(dú)立監(jiān)管，在深化競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，抑制了“市場(chǎng)失靈”的出現(xiàn)。以往，在具有傳統(tǒng)自然壟斷的領(lǐng)域，往往以政府集權(quán)的強(qiáng)勢(shì)管理模式來防止“市場(chǎng)失靈”。但隨著市場(chǎng)化改革的深入及監(jiān)管水平的提高，單一機(jī)構(gòu)的獨(dú)立監(jiān)管亦可勝任。

　　這一套措施，英國(guó)也在持續(xù)改進(jìn)中。2010年，OFGEM對(duì)包括電網(wǎng)在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)提出了一系列監(jiān)管改革措施，目的在于構(gòu)建新型的可持續(xù)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式。這種新監(jiān)管模式要求電網(wǎng)企業(yè)在維持安全性、可靠性與經(jīng)濟(jì)性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者利益最大化以及社會(huì)與企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　同樣，美國(guó)的州電力監(jiān)管委員會(huì)也會(huì)每三年對(duì)電網(wǎng)投資者的狀況進(jìn)行摸底更新，以保證將利潤(rùn)限定在約10％這一較高且固定的區(qū)間，以此使電網(wǎng)既有良性運(yùn)行與進(jìn)一步投資的動(dòng)力，又不會(huì)有濫用壟斷地位的需要與可能。

　　作為亞洲唯一將電力行業(yè)完全私有化的國(guó)家，菲律賓則深受市場(chǎng)失靈之害。菲律賓國(guó)家電網(wǎng)公司本來獨(dú)家擁有并運(yùn)營(yíng)全國(guó)輸電資產(chǎn)，但由于債臺(tái)高筑，政府從2001年開始出讓其經(jīng)營(yíng)權(quán)，并嘗試電力私有化改革。

　　此后，菲律賓國(guó)家電網(wǎng)公司從國(guó)家電力公司分拆出來，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和管理全國(guó)輸電網(wǎng)絡(luò)，以提高其運(yùn)營(yíng)效率，降低國(guó)內(nèi)電價(jià)。但由于監(jiān)管缺失，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，電改至今未獲成功。

　　據(jù)《馬尼拉旗幟報(bào)》等菲當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，菲律賓電費(fèi)之高居亞洲首位。其2010年每度電費(fèi)為18.1美分，超過日本的17.9美分。此外，菲律賓還是全世界工業(yè)用電收費(fèi)第二高國(guó)家，每度電費(fèi)為13美分，僅次于新加坡的14美分。菲律賓有眾議員稱，這是因?yàn)橐恍├婕瘓F(tuán)控制了電力行業(yè)，把所有成本都轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者。

　　投資中的“利益回避”原則，是業(yè)界共識(shí)，譬如制藥企業(yè)不應(yīng)成為醫(yī)院股東等。周大地指出，電網(wǎng)投資者也應(yīng)規(guī)范關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的回避原則?！肮檬聵I(yè)占用大量社會(huì)資源，投資回報(bào)率較低、回收期較長(zhǎng)。但因此利用公共資源搞不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)來增加利潤(rùn)，就完全違背改革初衷。”周大地稱，提醒高層應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公用事業(yè)投資的立法監(jiān)管，“否則類似事件會(huì)越來越多”。

來源：財(cái)經(jīng)

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