加強政策引導(dǎo) 大力促進可再生能源健康發(fā)展

　　可再生能源是重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，具有資源分布廣泛、開發(fā)潛力大、環(huán)境影響小、可永續(xù)利用的特點。當前，加快開發(fā)利用可再生能源已成為國際共識，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)已進入新的發(fā)展階段，面臨更深層次的矛盾和體制機制束縛，必須借鑒國際經(jīng)驗，加強政策引導(dǎo)，創(chuàng)新體制機制，破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的難題，推動可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！　?/p>

　　一、全球主要國家在可再生能源方面的政策

　　到2012年底，全球可再生能源發(fā)電裝機達到14.7億千瓦，約占全部發(fā)電裝機的26%，其中水電10億千瓦、風電2.8億千瓦、光伏1億千瓦。2012年，全球可再生能源占能源消費比重約19%，可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的21.7%，可再生能源在能源發(fā)展中的重要性日趨明顯。

　　目前，全球近130個國家制定了相應(yīng)的政策措施支持可再生能源發(fā)展，許多發(fā)達國家在政策制定、發(fā)展模式等方面積累了豐富的經(jīng)驗。

　?。ㄒ唬膰腋叨戎贫稍偕茉窗l(fā)展戰(zhàn)略目標，明確可再生能源的戰(zhàn)略地位為搶占第三次工業(yè)革命先機，許多國家先后制定了能源發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展路線圖，明確可再生能源的戰(zhàn)略定位，加快推動以化石能源為主的能源體系向以可再生能源為主的能源體系轉(zhuǎn)變。歐盟2011年提出了《2050能源路線圖》，明確了2050年歐盟可再生能源占比55%的戰(zhàn)略目標。丹麥提出到2050年完全擺脫化石能源的依賴；德國提出到2020可再生能源電力占比55%，到2050年可再生能源在能源和電力中的占比分別達到60%和80%；美國提出2030年風電在全部發(fā)電量占比達到20%；日本提出到2020年可再生能源滿足其20%電力需求的目標。

　?。ǘ┎扇§`活多樣的激勵政策，是推動可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的最直接和最有效的手段對可再生能源實施激勵政策是國際通用做法，根據(jù)不同國情，實施了電價、補貼、稅收等多項激勵政策。

　　價格補貼政策。價格補貼政策是國際上使用最廣泛的激勵政策，直接促進了可再生能源發(fā)電市場的迅速擴大。目前，全球共有七十多個國家實施了可再生能源價格補貼政策。德國、意大利、法國等國按照項目規(guī)模實施分類的可再生能源標桿電價政策，在市場交易電價的基礎(chǔ)上補貼至標桿價格。

　　并根據(jù)技術(shù)發(fā)展和成本變化情況，建立了較為靈活的補貼標準調(diào)整機制。丹麥、西班牙等國家則依據(jù)其市場化的電力體制環(huán)境，實施了電價補貼政策，對不同的可再生能源技術(shù)，執(zhí)行不同的補貼標準，但原則是確?？稍偕茉窗l(fā)電項目得到合理收益，鼓勵可再生能源參與市場競爭并具有一定的經(jīng)濟性。

　　稅收政策。直接的稅收優(yōu)惠政策也為一些國家采用，如美國采用了生產(chǎn)稅返還（PTC）政策，規(guī)定給予每千瓦時新能源發(fā)電量一定的補貼額度，可由項目投資者在其上交的稅收中予以抵扣。歐洲部分國家對可再生能源產(chǎn)品實施稅收減免政策等。

　　投資補貼。投資補貼主要用于新能源領(lǐng)域技術(shù)研發(fā)和示范，以及處于產(chǎn)業(yè)化初期的可再生能源產(chǎn)品的市場推廣，如中國實施的“金太陽”工程、美國實施的分布式光伏和地熱項目、日本實施的建筑光伏項目等均采用了投資補貼方式。這種補貼方式在產(chǎn)業(yè)初期對盡快擴大市場規(guī)模、降低生產(chǎn)成本發(fā)揮了重要作用。

　　補貼資金。資金補貼機制是促進可再生能源發(fā)展的重要保障。2012年，全球可再生能源的財稅補貼資金接近1000億美元。資金來源主要有兩種途徑：一是在電價附加中征收，德國、丹麥、意大利采用此種方式。德國在終端電價中包括電價附　加，每年根據(jù)需求由聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局確定附加標準，丹麥則在電力銷售電價基礎(chǔ)上征收公共服務(wù)義務(wù)附加費，調(diào)整周期為每個季度；二是來自稅收，瑞典、英國、加拿大等國實施了能源稅、環(huán)境稅、碳稅等政策，控制二氧化碳排放，稅收資金的用途之一是支持可再生能源和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　?。ㄈ┩菩袕娭粕暇W(wǎng)政策，是促進可再生能源高效利用的重要保障強制性政策主要有兩種，一種是可再生能源電力配額制，美國、意大利、澳大利亞、英國和韓國等國均實施了配額制。配額制規(guī)定了在一定的區(qū)域和一定的時間階段內(nèi)可再生能源電量占全部電網(wǎng)收購或消納電量的比例，通過競爭性的電力市場環(huán)境下的綠色證書交易，使可再生能源發(fā)電項目同時獲得上網(wǎng)電價和證書電價，通過設(shè)置不同時間節(jié)點的配額比例目標，保障了可再生能源市場的穩(wěn)步持續(xù)增長。

　　另一種是配合標桿電價政策的強制上網(wǎng)制度，德國、法國等國建立了該制度，如德國規(guī)定，電網(wǎng)必須優(yōu)先購買、輸送和分配可再生能源電力，電網(wǎng)企業(yè)必須為可再生能源發(fā)電項目提供接網(wǎng)服務(wù)，負責對電網(wǎng)進行必要的優(yōu)化、擴容和新建線路，并承擔相應(yīng)的費用。

　?。ㄋ模┙⑹袌龌碾娏芾眢w制是可再生能源進一步規(guī)?；l(fā)展的基礎(chǔ)市場化的電力管理體制是可再生能源進一步規(guī)?；l(fā)展的基礎(chǔ)。歐美等發(fā)達國家已建立了較為完善的電力運行管理體系，實現(xiàn)了競爭、透明的市場機制，不但為可再生能源參與電力市場競爭的電價補貼政策、配額制和綠色證書交易制度的實施提供了平臺，也為跨區(qū)域輸送和消納可再生能源電力提供了最重要的基礎(chǔ)條件，使可再生能源可以在更大的范圍內(nèi)優(yōu)化利用，大幅度提升了可再生能源的發(fā)展空間。如在北歐電網(wǎng)，挪威的水電、德國北部和丹麥的風電可以實現(xiàn)統(tǒng)一電網(wǎng)內(nèi)的互補運行和電網(wǎng)聯(lián)合調(diào)度。

　　二、我國在可再生能源方面的政策

　　近年來，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，預(yù)計到2013年底，水電裝機容量將達到2.75億千瓦，風電并網(wǎng)裝機容量將達到7500萬千瓦，太陽能發(fā)電裝機容量將達到1500萬千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電將達到850萬千瓦，可再生能源發(fā)電裝機容量約占全口徑裝機容量的30%，可再生能源發(fā)電量約占全部發(fā)電量的22%，可再生能源已成為我國能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)中的重要組成部分?；仡櫸覈稍偕茉窗l(fā)展歷程，主要得益于以下幾方面措施：（一）建立了支持可再生能源發(fā)展的法律法規(guī)體系為加快推動可再生能源發(fā)展，2006年我國正式實施了《可再生能源法》，從法律上高度明確了發(fā)展可再生能源的重要性和必要性，提出建立總量目標制度、強制上網(wǎng)制度、分類電價制度、費用分攤制度和專項資金制度五項制度。隨后，國家有關(guān)部門相繼出臺了《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》、《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》等多項配套措施，基本確立了我國可再生能源發(fā)展的政策體系框架。2009年，全國人大常委會對《可再生能源法》進行了修訂，進一步明　確了政府、電網(wǎng)企業(yè)和開發(fā)企業(yè)在推動可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的責任和義務(wù)。在可再生能源法及修正案和相關(guān)配套政策措施的推動下，我國可再生能源進入全面、快速、規(guī)?；陌l(fā)展階段。

　　（二）通過規(guī)劃實現(xiàn)總量目標制度2007年起，國家先后發(fā)布了《可再生能源發(fā)展中長期規(guī)劃》、《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，以及水電、風電、太陽能發(fā)電和生物質(zhì)能領(lǐng)域 “十二五”專項發(fā)展規(guī)劃。

　　2013年以來，重新組建的國家能源局把可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃放在更加重要的位置，集中力量進行了系統(tǒng)的研究，在此基礎(chǔ)上進一步確定了國家可再生能源發(fā)展的近期、中遠期總量目標，明確了水電、風電、太陽能和生物質(zhì)能的發(fā)展方針、發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)布局和配套措施等?？稍偕茉窗l(fā)展目標和路線圖對地方政府和電力企業(yè)投資可再生能源起到了重要的引導(dǎo)作用。

　?。ㄈ嵤┝藦娭粕暇W(wǎng)和電價補貼制度價格政策是促進可再生能源發(fā)展的最有效政策，《可再生能源法》明確電網(wǎng)企業(yè)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源電力，并由價格部門根據(jù)有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則確定分類上網(wǎng)電價。2007年，國家發(fā)布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，分別對各類可再生能源規(guī)定了相應(yīng)的補貼方式和水平，在此基礎(chǔ)上國家陸續(xù)組織了陸上風電、太陽能電站特許權(quán)招標。此后，根據(jù)招標結(jié)果和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況出臺了相應(yīng)的補貼政策，明確對風電和光伏電站上網(wǎng)實行了分區(qū)固定上網(wǎng)電價，根據(jù)風能資源條件確定四類區(qū)域，分別從各省燃煤脫硫標桿電價的基礎(chǔ)上補貼到0.51、0.54、0.58、0.61元/千瓦時；根據(jù)太陽能資源條件確定三類區(qū)域，分別補貼到0.9、0.95、1元/千瓦時；對分布式光伏發(fā)電實行按照電量給予0.42元/千瓦時的補貼；對農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和垃圾發(fā)電分別補貼至0.75、0.65元/千瓦時。通過實行固定電價政策，使投資者預(yù)先明確投資收益，調(diào)動了各有關(guān)方面投資新能源發(fā)電項目的積極性，有力地促進了新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

　?。ㄋ模┙⒉⑼晟屏丝稍偕茉囱a貼資金征收管理機制《可再生能源法》明確了建立費用分攤制度和專項資金制度，對可再生能源上網(wǎng)價格超出常規(guī)能源發(fā)電的部分，由可再生能源發(fā)展基金支付。2007年和2011年，國家發(fā)展改革委和財政部先后出臺《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》和《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，進一步明確了可再生能源發(fā)展基金，特別是電價附加征收和使用具體辦法。附加資金征收標準從初期的每千瓦時2厘、4厘、8厘增加到目前的1.5分，保障了可再生能源發(fā)電補貼資金的來源，實現(xiàn)了全社會共同分擔新能源發(fā)電高成本的目標。

　?。ㄎ澹┙⒘酥С挚稍偕茉窗l(fā)展的優(yōu)惠稅收政策為了支持可再生能源發(fā)展，國家在增值稅、所得稅、進口關(guān)稅等環(huán)節(jié)對可再生能源實行稅收優(yōu)惠政策。比如，對風電和光伏發(fā)電實施“即征即退”50%的增值稅優(yōu)惠政策，對項目企業(yè)的所得稅實行“三免三減半”的政策等。但近年來，由于風電等新能源發(fā)電項目建設(shè)在短期內(nèi)不能為地方帶來稅收收益，許多地區(qū)為了增加稅收，盲目引進設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)，強制要求開發(fā)企業(yè)采購本地生產(chǎn)的設(shè)備，不僅造成了新能源設(shè)備制造的產(chǎn)能過剩，而且擾亂了正常的市場秩序。

　　三、存在的問題

　　雖然我國可再生能源發(fā)展取得了很大成績，水電、風電、太陽能發(fā)電裝機規(guī)模均居世界前列，但仍面臨一系列的突出問題：（一）發(fā)展可再生能源尚未形成社會共識我國是煤炭等化石能源消費大國，也是污染物排放大國，持續(xù)已久的霧霾天氣和日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，已警醒我們走依賴化石能源的老路將不可持續(xù)。目前歐美主要國家紛紛意識到發(fā)展可再生能源的重要性，并在全社會共同推動下制定了宏偉的戰(zhàn)略目標，可再生能源將逐步成為能源供應(yīng)的主力。雖然《可再生能源法》明確了我國發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略方向，但對可再生能源發(fā)展在國家能源供應(yīng)中的中長期戰(zhàn)略定位尚未明確，社會各界也未能形成支持可再生能源發(fā)展的社會共識，特別是在可再生能源發(fā)展過程中出現(xiàn)了問　題，有關(guān)部門和相關(guān)企業(yè)不是采取強有力措施解決問題，而是以各種理由和借口回避問題，使可再生能源受到的制約越來越嚴重。因此，明確我國可再生能源中長期的戰(zhàn)略定位，加快凝聚社會共識，實現(xiàn)能源綠色轉(zhuǎn)型是一項事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策。

　?。ǘ┱叻ㄒ?guī)體系尚不完善雖然《可再生能源法》及其修正案確立了我國可再生能源發(fā)展的基本法律體系框架，但從近年來新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所遇到的困難看，相關(guān)政策法規(guī)體系還需進一步完善。一是尚未根據(jù)《可再生能源法》的要求實施可再生能源電力配額制，各相關(guān)責任主體發(fā)展可再生能源的責任未有效落實；二是尚未出臺可再生能源電力全額保障性收購管理辦法，地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在保障可再生能源電力全額上網(wǎng)方面的責權(quán)利不明確；三是沒有制定可再生能源并網(wǎng)運行和優(yōu)先調(diào)度管理辦法，以及可再生能源優(yōu)先調(diào)度監(jiān)管辦法。2007年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)并實施的《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法》，長期被按行政計劃安排發(fā)電量的管理模式所抵制，沒有得到有效貫徹落實；四是尚未建立調(diào)峰、調(diào)頻和備用輔助服務(wù)補償管理辦法，傳統(tǒng)電源缺乏為可再生能源電力調(diào)峰的積極性。

　?。ㄈ┈F(xiàn)行的電力運行管理體制已不適應(yīng)可再生能源的發(fā)展現(xiàn)有能源管理和運行機制是以化石能源為基礎(chǔ)建立的，越來越不適應(yīng)風電、太陽能發(fā)電等可再生能源的發(fā)展。電力體制改革自2002年廠網(wǎng)分開之后，電價市場化改革一直停滯不前，發(fā)電環(huán)節(jié)仍采用“成本加成”的定價模式，高成本高電價，低成本低電價，既沒有反映資源稀缺程度和環(huán)境保護支出，也沒有反映市場上實時變化的供求關(guān)系。電網(wǎng)企業(yè)收入仍然是全部來自終端銷售環(huán)節(jié)與發(fā)電環(huán)節(jié)之間的“價差”，國家對電網(wǎng)的考核機制仍然是資產(chǎn)規(guī)模和利潤，電網(wǎng)企業(yè)對千家萬戶自建的分布式發(fā)電還存在一定的顧慮。

　　四、對新能源和可再生能源的政策建議

　　黨的十八屆三中全會描繪了今后十　年我國深化改革的宏偉藍圖，加快能源領(lǐng)域發(fā)展和改革責無旁貸，我們必須高瞻遠矚，凝聚共識，充分加強政策引導(dǎo)，破除體制機制障礙，大力發(fā)展可再生能源，實現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會和中華民族偉大復(fù)興提供堅強可靠的能源保障。

　?。ㄒ唬┮允袌雠渲觅Y源為主導(dǎo)推動體制機制改革體制機制是制約可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本性問題。要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，加快推進電力體制改革進程，建立適應(yīng)可再生能源電力并網(wǎng)運行的電力運行機制及促進區(qū)域微電網(wǎng)應(yīng)用的協(xié)調(diào)機制，核心是建立發(fā)電、用電價格由市場決定，輸配電價由政府核定并嚴格監(jiān)管的電價機制。首先需要盡快完成對各電網(wǎng)企業(yè)的營業(yè)收入從現(xiàn)行的 “購售電價差”到“過網(wǎng)費”的轉(zhuǎn)變，按“準許收入”模式保證電網(wǎng)企業(yè)的合理收入。然后開始放開發(fā)電和用電的價格管制，從較高電壓等級的電力用戶開始，逐級放開，由發(fā)電企業(yè)和電力用戶通過各類購電合同形成各個電壓等級上的市場電價。

　　要進一步加快推進電力市場建設(shè)，抓緊完善公平公正的電力調(diào)度、交易和結(jié)算工作機制及監(jiān)管措施，加快建立調(diào)峰、調(diào)頻和備用輔助服務(wù)體系，明確為可再生能源調(diào)峰的責任主體，制定相應(yīng)的規(guī)范和標準，充分調(diào)動各方面支持可再生能源發(fā)展的積極性，為可再生能源發(fā)展創(chuàng)造良好的電力市場環(huán)境。

　?。ǘ┻M一步明確可再生能源的替代戰(zhàn)略加快開發(fā)利用可再生能源已成為國際共識，我國能源結(jié)構(gòu)不合理，對外依存度較高，面臨著環(huán)境污染嚴重、霧霾天氣持續(xù)、生態(tài)系統(tǒng)惡化的嚴峻趨勢。發(fā)展可再生能源對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保護生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化、促進能源生產(chǎn)和消費革命具有重要意義，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。從長遠看，我們必須凝聚社會共識，堅持發(fā)展可再生能源的方向不動搖，從國家高度進一步確立可再生能源優(yōu)先發(fā)展的替代戰(zhàn)略，明確可再生能源在我國能源中長期發(fā)展中的總量目標，科學制　定中長期發(fā)展規(guī)劃，加快提高可再生能源占一次能源消費的比重，明確支持可再生能源發(fā)展的政策措施，盡快建立國家能源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，整體推動可再生能源發(fā)展。

　?。ㄈ┩晟瓶稍偕茉凑唧w系完善的政策體系是促進可再生能源健康發(fā)展的重要保障，要加快建立健全完善的政策體系，從國家高度搭建支持可再生能源發(fā)展的頂層設(shè)計，形成政策合力，推動可再生能源持續(xù)健康發(fā)展。

　　實施可再生能源電力配額管理辦法，制定各地區(qū)非水可再生能源電力占當?shù)仉娏οM比例的配額指標，明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)的責任，即地方政府承擔配額制的行政管理責任，電網(wǎng)企業(yè)承擔配額指標的實施責任，發(fā)電企業(yè)承擔配額制的建設(shè)與生產(chǎn)責任，定期對地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)進行考核。

　　實施可再生能源電力全額保障性收購管理辦法，細化可再生能源法有關(guān)規(guī)定，增強可操作性，加大對可再生能源電力并網(wǎng)運行和全額保障性收購的監(jiān)管力度，建立配套的考核機制，對電網(wǎng)企業(yè)未執(zhí)行有關(guān)規(guī)定造成的非正常棄風限電進行認定，并給予處罰，定期向社會公布。

　　制定可再生能源并網(wǎng)運行和優(yōu)先調(diào)度管理辦法，以及可再生能源調(diào)度監(jiān)管辦法，建立強有力的約束制度和監(jiān)管機制，嚴格落實可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)的政策體系，依法保障新能源發(fā)電企業(yè)的合法權(quán)益。

　?。ㄋ模┻M一步完善支持可再生能源發(fā)展的補貼機制和稅收政策加快建立健全可再生能源補貼管理的長效機制，拓展補貼資金來源，確?？稍偕茉囱a貼及時足額到位，同時開展各類可再生能源補貼機制研究，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和技術(shù)成本，適度降低補貼標準，加快提高可再生能源的市場競爭力，促進可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。通過試點推行費改稅，逐步取消附加在銷售電價上的各類附加收費，原有資金需求轉(zhuǎn)為在化石燃料燃燒環(huán)節(jié)征收環(huán)境影響稅，建立反映資源稀缺程度和環(huán)境保護支出的稅收機制，充分體現(xiàn)可再生能源的社會效益和環(huán)保優(yōu)勢，為可再生能源發(fā)展創(chuàng)造公平的市場環(huán)境。

來源: 中電新聞網(wǎng)

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