電力體制改革 前景難言樂觀

　　被推上本階段電力改革的主要突破口，尷尬的并非是直購電。但即便在此有限的改革范圍里，直購電舊題新難并未獲得實(shí)質(zhì)紓解。冀望通過其試點(diǎn)來倒逼電力體制改革，前景難言樂觀。

　　在過去的11年間，電力體制市場(chǎng)化改革堪稱一波三折。從2002年5號(hào)文出臺(tái)“廠網(wǎng)分離”完成至今，電力市場(chǎng)化進(jìn)程步履緩慢。

　　時(shí)至今日，在新一屆政府“改革”號(hào)角吹響之際，政府主管部門試圖突破壟斷的藩籬，重啟停滯多年的電力市場(chǎng)化改革。而其中，突破口的選擇便至關(guān)重要。

　　就在十八屆三中全會(huì)召開前夕，由國務(wù)院發(fā)展研究中心向大會(huì)提交的“383”改革方案，其中涉及電力體制改革問題，建議引入大用戶直購電，建立實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)電市場(chǎng)，深化電力體制改革。

　　一份報(bào)告似乎將直購電推上了電力體制改革“浪尖”位置。所謂大用戶直購電，是指電廠和終端購電用戶之間通過直接交易的形式協(xié)定購電量和購電價(jià)格，然后委托電網(wǎng)企業(yè)將協(xié)議電量由發(fā)電企業(yè)輸配到終端購電大用戶，并另支付電網(wǎng)企業(yè)所承擔(dān)的輸配費(fèi)用。

　　在業(yè)內(nèi)專家看來，直購電意義在于在發(fā)電和售電側(cè)都引入了競(jìng)爭(zhēng)，并且終端用戶擁有選擇權(quán)，進(jìn)而推動(dòng)電力市場(chǎng)的開放。

　　事實(shí)上，2013年，對(duì)直購電來說，是政策出臺(tái)較為密集的一年。3月份，國務(wù)院提出“簡(jiǎn)政放權(quán)”，《取消下放第一批行政審批事項(xiàng)通知》，明確取消電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接交易的行政審批，推動(dòng)市場(chǎng)改革。為落實(shí)此通知，5月，國家能源局發(fā)布公告稱取消或下放一批涉及能源領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)。其中包括取消電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點(diǎn)的行政審批，強(qiáng)調(diào)權(quán)力和責(zé)任同步下放，監(jiān)管同步強(qiáng)化。8月，為避免下放行政審批以后造成的無序，國家能源局又下發(fā)了258號(hào)文件《當(dāng)前開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易有關(guān)事項(xiàng)的通知》，提出實(shí)行差別化的準(zhǔn)入政策，減少行政干預(yù)，加快輸配電電價(jià)測(cè)算，確定合理電量規(guī)模。10月，國家能源局、工信部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易的通知》，支持各地開展規(guī)范的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，并且要求糾正各種變相的讓利優(yōu)惠行為，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

　　“因?yàn)橄路艑徟鷻?quán)后，地方上對(duì)是不是繼續(xù)實(shí)施直購電存在疑問，所以我們出臺(tái)了相關(guān)政策?！眹夷茉淳质袌?chǎng)監(jiān)管司副司長(zhǎng)黃少中對(duì)《能源》雜志記者解釋稱。

　　早在電力體制改革啟動(dòng)之前（1998-2002年），電力需求不旺盛，其中獨(dú)立發(fā)電企業(yè)虧損嚴(yán)重，在湖北、河南一些高耗能企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，希望實(shí)現(xiàn)電力直供，因而出現(xiàn)了在當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)下的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的電力交易。

　　2002年電力改革啟動(dòng)特別是電監(jiān)會(huì)成立后，政府相關(guān)部門組織了直購電試點(diǎn)。結(jié)果是，推行并不順暢。更多的情況下，演變成了政府行為主導(dǎo)下的“優(yōu)惠電”，特別是對(duì)于一些瀕臨破產(chǎn)的高耗能企業(yè)，政府強(qiáng)制電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)都作出讓步。

　　2009年6月25日，電監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、能源局三部委出臺(tái)了《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（電監(jiān)市場(chǎng)【2009】20號(hào)）[下稱“20號(hào)文”]，對(duì)參與主體、電價(jià)、交易結(jié)算方式等都做了較為細(xì)化的規(guī)定。實(shí)施三年時(shí)間，雖然一些地區(qū)開展了相關(guān)試點(diǎn)，但受到電力需求偏緊、電煤價(jià)格飆升等因素影響，收效并不明顯。

　　與2009年相比，現(xiàn)在無疑是一個(gè)好時(shí)機(jī)。持續(xù)多年的“電荒”格局已經(jīng)發(fā)生改變，近幾年來，電源裝機(jī)不斷增加，相反地，全社會(huì)用電量增速減慢；與此同時(shí)，煤炭?jī)r(jià)格的大幅下降，讓發(fā)電企業(yè)在收獲利潤同時(shí)，更有動(dòng)力參與到市場(chǎng)化改革的征程中。

　　然而，作為一項(xiàng)改革，是否能真正摸索到市場(chǎng)化行為的新模式，從而避免讓業(yè)界產(chǎn)生政府支持高耗能產(chǎn)業(yè)的誤解？被大家寄予厚望的直購電，又能否真正成為電力體制市場(chǎng)化改革的有力突破口？

　　被選擇的用戶

　　11月中旬，進(jìn)入冬季的四川地區(qū)和往年一樣再次面臨電力“豐余枯缺”矛盾。在四川，水電的豐水期集中在每年5月到10月，冬季枯水期，河流來水急劇減少，水電發(fā)電能力只有豐水期的40%左右，更加糟糕的是，四川水電有近2/3為徑流式電站，調(diào)節(jié)能力差，無法把豐水期富余水量存貯到冬季來發(fā)電。

　　四川省電力公司總經(jīng)理王抒祥曾在接受采訪時(shí)稱，冬季枯水期由于發(fā)電能力不足，四川存在電力供應(yīng)緊張問題，據(jù)測(cè)算，到2015年枯水期，四川恐將面臨近1000萬千瓦的電力缺口。

　　而對(duì)于四川省用電大戶之一的東方電氣集團(tuán)而言，這也不是他們第一次遇到缺電的情況。幾年前，甚至還出現(xiàn)過工廠生產(chǎn)車間突然被“拉閘限電”的情況。

　　作為企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行的相關(guān)負(fù)責(zé)人，東方電氣股份有限公司經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部部長(zhǎng)陳力華今年松了一口氣。3個(gè)月前，她接到四川省經(jīng)信委通知，東方電氣集團(tuán)被選中參與大用戶直購電。對(duì)陳力華來說，這是一個(gè)再好不過的消息。

　　“不但可以保證企業(yè)用電，還有可能降低我們的用電費(fèi)用?！标惲θA說。

　　和國家出臺(tái)政策時(shí)間基本一致，8月份，四川省第20次常務(wù)會(huì)議審議通過《四川省2013年度電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點(diǎn)實(shí)施方案》（下稱《方案》），確定24家電力用戶參與今年直接交易試點(diǎn)。東方電氣集團(tuán)有限公司（下稱“東方電氣”）有三家下屬單位（東方汽輪機(jī)有限公司、東方電機(jī)有限公司、東方鍋爐股份有限公司）參與其中。

　　據(jù)陳力華介紹，四川啟動(dòng)的直購電，是以經(jīng)信委為牽頭單位，根據(jù)企業(yè)用電量水平確定額度。和東氣一起入選的還有長(zhǎng)虹、二重重工等大型企業(yè)。

　　據(jù)介紹，總體的試點(diǎn)用電量規(guī)模暫定90億千瓦時(shí)，相當(dāng)于去年國家電網(wǎng)四川省電力公司全社會(huì)用電量的二十分之一。

　　不像東方電氣這樣幸運(yùn)，廣西平果鋁業(yè)的黨委副書記李兵已經(jīng)為爭(zhēng)取直購電，奔走了好幾年。由于電費(fèi)在鋁廠成本中所占的比例高達(dá)40%左右，電價(jià)是影響電解鋁企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。但目前平均5毛多的電價(jià)，令其企業(yè)難以為繼。為此，他們繼續(xù)盼望簽訂直購電協(xié)議來降低成本。

　　然而，雖然政府力推，但電網(wǎng)公司不滿情緒令此事推動(dòng)困難重重。在爭(zhēng)取直購電無望的情況下，平果鋁業(yè)想到建設(shè)自備電廠和輸電線路，也遭到拒絕。

　　事實(shí)上，在上述258號(hào)文中，對(duì)參與交易電力用戶進(jìn)行規(guī)定：參與直接交易的電力用戶必須符合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》等國家產(chǎn)業(yè)政策并且環(huán)保排放達(dá)標(biāo)，不符合國家產(chǎn)業(yè)政策以及淘汰類產(chǎn)品、工藝的企業(yè)不得參與。鼓勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和能效標(biāo)桿企業(yè)，以及實(shí)施工業(yè)領(lǐng)域電力需求側(cè)管理，實(shí)現(xiàn)用電科學(xué)、有序、節(jié)約、高效的企業(yè)參與直接交易。

　　據(jù)黃少中介紹，已經(jīng)發(fā)布的258號(hào)文并沒有規(guī)定說用戶是否是高耗能企業(yè)，只要符合產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等條件的企業(yè)都可以自愿參與。

　　困難的是，用戶參與其中寄希望于電力成本降低，而三方協(xié)議中其他兩方參與者電廠以及電網(wǎng)公司，不得不在交易中讓出部分利益。

　　平衡術(shù)

　　“想推動(dòng)直購電，就要平衡發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)和用戶三者的利益關(guān)系?！痹凇赌茉础冯s志的采訪中，所有被訪者都表達(dá)此觀念。

　　而要想做到平衡，實(shí)為不易，其中的關(guān)鍵問題是“誰來讓利”。

　　“前些年試點(diǎn)，特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后省份，通過降電價(jià)優(yōu)惠大用戶，屬于‘拉郎配’式的行政干預(yù)，目的是增加稅收和GDP，而不是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整考慮。”四川省電監(jiān)辦一名官員向記者抱怨。

　　此前一些地方政府規(guī)定電廠、電網(wǎng)對(duì)某些企業(yè)扶持，比如規(guī)定電廠、電網(wǎng)讓利幅度，明把利潤讓給當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)。

　　“變了味”的直購電，也讓試圖在其間嘗試市場(chǎng)化行為的國家相關(guān)部門頗為失望。2009年3月，國家三部委聯(lián)合下發(fā)《國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家電監(jiān)會(huì)、國家能源局關(guān)于清理優(yōu)惠電價(jià)有關(guān)問題的通知》，通知中明確表示：凡是以發(fā)、用電企業(yè)雙邊交易等名義，擅自降低發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)或用電企業(yè)銷售電價(jià)、對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)措施的，應(yīng)全面停止執(zhí)行。

　　頗令主管部門為難的是，如果沒有降低參與用戶的用電成本，用戶也沒有參與積極性。雖然實(shí)施直購電后，市場(chǎng)價(jià)格又漲又跌，但在目前電力供應(yīng)供過于求的情況下，降低電價(jià)是必然結(jié)果。

　　“在電力供應(yīng)緊張情況下，電網(wǎng)和發(fā)電廠都沒有動(dòng)力參與；電力供過于求的情況下，電廠為了提高發(fā)電小時(shí)數(shù)，會(huì)有參與意愿，但電網(wǎng)企業(yè)也很為難?！敝袊娏β?lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)歐陽昌裕解釋道。

　　在四川，由于水電裝機(jī)較大，火電發(fā)電的發(fā)電小時(shí)數(shù)較低，不到4000小時(shí)，在全國范圍內(nèi)是排在倒數(shù)位置，而按照利用小時(shí)數(shù)比較低的情況下，電廠還是有動(dòng)力參與直購電的活動(dòng)。

　　和四川一樣，位于云南、東北等省份的發(fā)電企業(yè)，通過“薄利多銷”方式有意愿參與試點(diǎn)。

　　不同于四川發(fā)電企業(yè)對(duì)于電量的渴求，在發(fā)電小時(shí)數(shù)比較高的華東地區(qū)，發(fā)電企業(yè)就比較關(guān)注電價(jià)，而電價(jià)就會(huì)遭到電網(wǎng)的瓶頸。

　　與此同時(shí)，直購電試點(diǎn)推廣直接影響了電網(wǎng)企業(yè)的利益?！澳壳爸辟忞娊灰纂娏勘容^小，對(duì)于電網(wǎng)公司的沖擊還不大。如果試點(diǎn)推廣，電網(wǎng)效益無疑會(huì)受到較大沖擊。直購電交易量一旦過大，電網(wǎng)肯定反對(duì)?！鄙鲜龅胤诫姳O(jiān)辦的官員稱。

　　在電網(wǎng)公司不愿意讓利的情況下，發(fā)電廠與用戶企業(yè)則更不愿意去得罪電網(wǎng)公司。在陳力華看來，以一個(gè)弱勢(shì)群體的角色去與電網(wǎng)公司談電力交易是不可能的事情。

　　對(duì)于政府主管部門來說，對(duì)直購電的設(shè)想在于，賦予用戶選擇權(quán)，不指定企業(yè)、電價(jià)、電量，一切行為在交易規(guī)則下進(jìn)行，做到陽光公開，自愿參與，不強(qiáng)迫執(zhí)行。通過相關(guān)試點(diǎn)，能夠出臺(tái)合理的輸配電價(jià)，終端用戶可以直接與發(fā)電企業(yè)進(jìn)行交易。電力變成產(chǎn)品，成為普通意義上的商品，而不是一味地對(duì)大用戶進(jìn)行優(yōu)惠和傾斜。

　　在歐陽昌裕看來，大用戶直購電帶給用戶三層意義：一是賦予用戶選擇權(quán)；二是用電保證可靠，短缺不會(huì)拉閘限電；三是降電價(jià)。更重要的意義在于前兩點(diǎn)。

　　“直購電就是市場(chǎng)化的一種嘗試，培養(yǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，在這里面找到自己的生存之道，我們作為主管部門，在試點(diǎn)中能發(fā)現(xiàn)一些問題，然后完善實(shí)施方案。理想化的情形應(yīng)該是用戶可以自由選擇電廠去交易，而不是經(jīng)信委或者發(fā)改委去規(guī)定。”四川省電監(jiān)辦市場(chǎng)與價(jià)財(cái)監(jiān)管處一名官員對(duì)記者稱。

　　獨(dú)立的輸配電價(jià)

　　直購電中的三方利益博弈體現(xiàn)在價(jià)格之中。用戶與電廠確定電量和上網(wǎng)電價(jià)，與此同時(shí)用戶支付給電網(wǎng)一定的“過網(wǎng)費(fèi)”，過網(wǎng)費(fèi)是由輸配電價(jià)和網(wǎng)損構(gòu)成。最終價(jià)格是上網(wǎng)電價(jià)、過網(wǎng)費(fèi)和政府性基金之和。

　　其中，由于是市場(chǎng)行為，上網(wǎng)電價(jià)由用戶與發(fā)電廠協(xié)商而成，“過網(wǎng)費(fèi)”中輸配電價(jià)則由國家發(fā)改委核定，網(wǎng)損由當(dāng)?shù)匚飪r(jià)局核定。

　　在采訪中，多位受訪者均表示，推廣直購電，核定獨(dú)立的輸配電價(jià)至關(guān)重要。而此前的計(jì)價(jià)方式中，輸配電價(jià)是當(dāng)?shù)劁N售電價(jià)減去上網(wǎng)電價(jià)構(gòu)成的購銷差，這種相對(duì)單純的定價(jià)方式存在不合理性。在推行過程中，導(dǎo)致電網(wǎng)的“過網(wǎng)費(fèi)”依然偏高。

　　在歐陽昌裕看來，大用戶直購電實(shí)現(xiàn)的前提條件是獨(dú)立的輸配電價(jià)。

　　在近期執(zhí)行的直購電協(xié)議中，一些省份都核定了輸配電價(jià)，同時(shí)依然存在定價(jià)較高的問題。據(jù)介紹，由于大用戶購電由地方政府來牽頭實(shí)施，但輸配電價(jià)定價(jià)還是由國家發(fā)改委審批，相對(duì)滯后。

　　一般來講，電網(wǎng)輸配電的合理成本包括技術(shù)、人力、管理成本等，但由于核算方式不透明，一些附加成本和收費(fèi)加入其中，導(dǎo)致購銷差過大。

　　據(jù)黃少中介紹，對(duì)于大用戶而言，電壓等級(jí)較高，未經(jīng)過配、售環(huán)節(jié)，輸配電價(jià)應(yīng)該降低?！拜斉潆妰r(jià)也要體現(xiàn)按照電壓等級(jí)來定價(jià)的原則，電壓等級(jí)越高，價(jià)格應(yīng)越低?！?/p>

　　事實(shí)上，在我國，由于過去有著復(fù)雜的電價(jià)分類歷史，電價(jià)構(gòu)成似乎是一筆“糊涂賬”。因而，對(duì)于政府主管部門而言，核定輸配成本也較為困難。

　　特別是居民用電經(jīng)過了所有輸配售營銷等環(huán)節(jié)，實(shí)際成本則更高，但居民電價(jià)大大低于大用戶電價(jià)，出現(xiàn)了交叉補(bǔ)貼的情況。

　　“傳統(tǒng)電價(jià)都是直接指定一個(gè)終端電價(jià)，但終端電價(jià)里面包含著什么，以及與電網(wǎng)向發(fā)電廠購電的電價(jià)是多少都不清楚。而直購電的電價(jià)是由發(fā)電企業(yè)與用戶企業(yè)直接協(xié)商，再加上電網(wǎng)的輸配電價(jià)，這樣的話就使得電價(jià)較以前清晰明朗一點(diǎn)，有助于理清電網(wǎng)運(yùn)營成本。”中投顧問能源行業(yè)研究員任浩寧解釋道。

　　對(duì)于電網(wǎng)來說，最大的風(fēng)險(xiǎn)就是其財(cái)務(wù)狀況。直購電的試行會(huì)使得電價(jià)在制定的過程中，真正的利益框架被還原出來，電網(wǎng)在今后的定價(jià)中加成或許會(huì)因此減少?！爸辟忞娡茝V較多的話，電網(wǎng)公司就要重新調(diào)整重心，把重心轉(zhuǎn)移到服務(wù)上來，而不僅僅是賣電。比如說更加注重輸配電以及電力設(shè)備等的服務(wù)項(xiàng)目?！?/p>

　　倒逼體制改革？

　　據(jù)黃少中介紹，目前，全國已經(jīng)有十多個(gè)省份開展了直購電的工作。明年，有關(guān)直購電的制度辦法也將進(jìn)一步完善。

　　然而，在采訪中，一些專家也對(duì)直購電實(shí)施效果持悲觀態(tài)度。

　　在上述官員和業(yè)內(nèi)專家看來，如果不進(jìn)行徹底化的改革特別是網(wǎng)售業(yè)務(wù)拆分，根本無法厘清輸配等成本。試圖從機(jī)制倒逼體制——“本末倒置”的做法起到的效果也是杯水車薪。

　　“在當(dāng)前電力體制下，電網(wǎng)就像是一棵大樹，直購電的執(zhí)行相當(dāng)于剮這棵大樹的樹根，還不如直接把樹枝劈開，分開種植，這樣也能存活的更好。樹枝是什么？就是電網(wǎng)里面的購售電業(yè)務(wù)以及電網(wǎng)、調(diào)度。單獨(dú)分開，移出來種植也能變成森林?！币话l(fā)電集團(tuán)經(jīng)濟(jì)師對(duì)記者如此表示。

　　在他看來，放開購電和售電端，引入社會(huì)資本，才能形成真正意義上的多買多賣的局面。

　　事實(shí)上，近些年來，將電網(wǎng)購售電、調(diào)度分離出來的呼聲不斷?！爸辟忞娛潜厝悔厔?shì)，但是必須先從體制上進(jìn)行改革，網(wǎng)售分開，才能保障直購電順利實(shí)施和推廣?，F(xiàn)在國家頒布的政策是有一些，但其力度不夠，體制不改，直購電就根本做不了?！?/p>

　　而這種相對(duì)理想化的設(shè)想，對(duì)當(dāng)下實(shí)施者而言相對(duì)困難，但就目前過渡期而言，按照市場(chǎng)化原則推進(jìn)直購電工作不失為一個(gè)合適的切入點(diǎn)。

　　“直購電改革應(yīng)該分階段實(shí)施，不一定一步到位，比如兩年設(shè)一個(gè)目標(biāo)，今年到2015年設(shè)一個(gè)目標(biāo)，然后到2018年設(shè)定一個(gè)目標(biāo)，每一步都逐漸去完成。但是現(xiàn)在就是沒有具體的措施，泛泛而談沒什么用?！秉S少中解釋說。

　　直購電最大的意義，在于市場(chǎng)意識(shí)培養(yǎng)?！霸诂F(xiàn)行體制下，發(fā)電企業(yè)可以說是很輕松的，電廠營銷人員就跑兩件事，一是跑政策，二是跑電量。也就是說之前他們的工作比較簡(jiǎn)單。但是如果搞市場(chǎng)化責(zé)任就大了，具體的營銷人員會(huì)非常關(guān)心這個(gè)事情，也有一些抵觸，所以這就是為什么要先做嘗試的原因。讓大家去思考這些事情，否則都突然要開展市場(chǎng)化改革，沒點(diǎn)基礎(chǔ)根本沒法推行?！鄙鲜鏊拇姳O(jiān)辦官員稱。

　　“大用戶的推廣促進(jìn)售電環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)，在電力行業(yè)的一頭（購電）一尾（售電）引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，電網(wǎng)必須對(duì)所有用戶開放，通過收取過網(wǎng)費(fèi)保證一定的收益率，國家對(duì)收益嚴(yán)格監(jiān)管?！睔W陽昌裕稱。

　　無論如何，直購電都是未來發(fā)展趨勢(shì)?！岸唐趦?nèi)會(huì)有一些挫折和困難，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著電力市場(chǎng)化改革力度加大，市場(chǎng)化措施進(jìn)一步完善，定會(huì)有大的突破，作用更加明顯，路子越走越寬，我對(duì)此充滿信心。”黃少中總結(jié)道。

來源：《能源》 　 作者： 范珊珊

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