資源稅改革收官在望

　　煤炭資源稅由從量定額改為從價(jià)定率計(jì)征，同時(shí)提高稅負(fù)水平，這將成為西部重要的財(cái)政收入

　　經(jīng)過三年多由點(diǎn)到面的漸進(jìn)試點(diǎn)，資源稅改革將突破最難的一項(xiàng)，即煤炭資源稅由從量定額改為從價(jià)定率計(jì)征，同時(shí)提高煤炭資源稅的稅負(fù)水平。

　　全面改革資源稅是“十二五”稅制改革的任務(wù)之一，全國人大、國務(wù)院和財(cái)稅部門均強(qiáng)調(diào)研究把煤炭等資源品目逐步納入從價(jià)定率計(jì)征范圍，并適當(dāng)提高稅負(fù)水平。財(cái)新記者從財(cái)稅部門了解到，資源稅改革由財(cái)政部主導(dǎo)，國稅總局、國家發(fā)改委配合。繼續(xù)推進(jìn)資源稅改革的方案、建議和相關(guān)報(bào)告已經(jīng)完成并上報(bào)國務(wù)院，“國務(wù)院會(huì)整體考慮對(duì)經(jīng)濟(jì)各方面的影響，擇機(jī)做出決策。我們就待執(zhí)行”。

　　1994年起施行的《資源稅暫行條例》確立了資源稅的基本制度，其征收范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七大類，采取從量定額的征收辦法。資源稅的應(yīng)納稅額，按照應(yīng)納稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量和規(guī)定的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。

　　從量計(jì)征雖征管便利，但無法反映資源價(jià)格的變動(dòng)情況，不能反映開采過程中的環(huán)境破壞成本，影響資源綜合利用率，造成稅負(fù)不均，計(jì)稅方式并不合理。2010年6月，國務(wù)院決定在新疆開始石油、天然氣改革試點(diǎn)，油氣資源稅由從量定額改為從價(jià)定率計(jì)征，稅率為5%。同年12月，試點(diǎn)擴(kuò)大到12個(gè)西部省份。2011年11月，國務(wù)院修改后的《資源稅暫行條例》施行，重要內(nèi)容是增加從價(jià)定率的資源稅計(jì)征辦法，石油、天然氣資源稅按5%從價(jià)定率計(jì)征的范圍擴(kuò)展至全國。

　　2013年，從價(jià)定率計(jì)征的資源品目繼續(xù)擴(kuò)大。作為中央對(duì)湖北、湖南兩省“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)的政策創(chuàng)新支持，經(jīng)國務(wù)院財(cái)稅部門同意，湖北省對(duì)磷礦石資源稅實(shí)行從價(jià)定率計(jì)征，稅率為10%；湖南省對(duì)鉛鋅礦石和石墨資源稅實(shí)行從價(jià)定率征收，稅率為5%。

　　山西煤炭稅改試點(diǎn)

　　今年7月，財(cái)政部部長樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，將研究把煤炭等資源品目逐步納入從價(jià)計(jì)征范圍，并適當(dāng)提高稅負(fù)水平。財(cái)新記者獲悉，今年4月，山西省財(cái)政廳、地稅局、國稅局向財(cái)政部、國稅總局報(bào)送了《關(guān)于再次請(qǐng)示先行試點(diǎn)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征政策的請(qǐng)示》。早在2010年，山西省就申請(qǐng)過煤炭資源稅改革試點(diǎn)。

　　此次山西省財(cái)稅部門提出了兩套資源稅改革方案，每套方案分別設(shè)計(jì)了兩種選擇，焦點(diǎn)在于是否取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。該基金由國務(wù)院特批，于2007年設(shè)立，目的是建立煤炭開采綜合補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)煤炭開采給山西造成的歷史欠賬。

　　一位了解方案內(nèi)容的煤炭行業(yè)分析師對(duì)財(cái)新記者表示，方案一，如果不取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，資源稅從價(jià)計(jì)征，稅率為2.2%；如果取消該基金，資源稅按7.4%的稅率從價(jià)計(jì)征。方案二，如果不取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，資源稅按2.4%的稅率從價(jià)計(jì)征。如果取消該基金，資源稅按7.6%的稅率從價(jià)計(jì)征。最終根據(jù)省內(nèi)煤炭平均售價(jià)水平確定執(zhí)行方案。

　　山西汾渭能源煤炭分析師曾浩對(duì)財(cái)新記者說，這兩套方案在稅率上的差別很小，可以看出山西省政府比較慎重。目前煤企經(jīng)營不景氣，每噸差幾塊錢對(duì)企業(yè)影響很大?！罢赡軐?duì)稅收收入總額有預(yù)計(jì)，因此設(shè)計(jì)了兩套方案”。

　　目前，山西省境內(nèi)煤炭資源稅稅額主要按3.2元/噸征收，其中焦煤的資源稅稅額征收標(biāo)準(zhǔn)為每噸8元。曾浩認(rèn)為，山西焦煤坑口價(jià)以每噸600元計(jì)算，按2.2%的稅率計(jì)征，每噸交資源稅13元，比從量計(jì)征的稅額高一些。實(shí)際上，這個(gè)稅率設(shè)計(jì)的比較低，處于煤炭企業(yè)可負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)。煤炭品種不同，價(jià)格上差距極大，從量統(tǒng)一按每噸幾塊錢來征稅，稅負(fù)不公，資源開采利用的效率體現(xiàn)不出來。從價(jià)計(jì)征后，品質(zhì)高的煤售價(jià)高，資源稅相對(duì)較高，更加公平。

　　6月17日，山西省政府召開專題會(huì)議研究了方案，會(huì)上提出了在保留煤炭可持續(xù)發(fā)展基金基礎(chǔ)上，實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革的意見。保留的主要理由在于，煤炭可持續(xù)發(fā)展基金是國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的政府性基金，基金設(shè)立以來，在解決因煤炭資源開采造成的7000億元—10000億元資源環(huán)境歷史欠賬方面成效顯著，與其他省違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)基金不同。

　　山西省地稅局稅政一處處長畢健對(duì)財(cái)新記者說，關(guān)于資源稅改革，目前山西在進(jìn)行調(diào)研，將統(tǒng)一按照財(cái)政部和國稅總局的部署展開。一位參與改革方案設(shè)計(jì)的財(cái)稅部門官員表示，資源稅改革的時(shí)機(jī)確實(shí)不好掌握，通貨膨脹時(shí)擔(dān)心加劇價(jià)格上漲，企業(yè)困難時(shí)又擔(dān)心增加困難。關(guān)鍵在于如何設(shè)計(jì)稅率保證稅負(fù)在合理范圍內(nèi)。稅負(fù)設(shè)計(jì)的合理，在物價(jià)上漲時(shí)可能抑制上漲，在企業(yè)困難時(shí)，地方政府胃口反而不會(huì)太高，會(huì)把稅率定的低一點(diǎn)。煤炭資源稅改革要“正稅、清費(fèi)”一起搞，提高煤炭資源稅、清理收費(fèi)，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)整體上可能有所降低，企業(yè)可能也愿意。燃油稅費(fèi)改革就是采取了這樣的思路?！斑@一改革意見和其他報(bào)告一道，我們匯報(bào)給了國務(wù)院作為決策參考”。

　　“正稅”同時(shí)需“清費(fèi)”

　　一直以來，資源稅收入增幅遠(yuǎn)低于全國稅收收入增幅，所占比重從未超過1％。對(duì)于企業(yè)來說，資源稅的負(fù)擔(dān)相對(duì)較低，但行政性收費(fèi)、政府性基金和其他收費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，各類規(guī)費(fèi)的總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于資源稅收入。規(guī)費(fèi)征收涉及的部門廣，絕大多數(shù)收入不受預(yù)算監(jiān)督，地方政府的支配自由度大，甚至很多規(guī)費(fèi)收入被中飽私囊。

　　以煤炭為例，今年3月中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的報(bào)告匯總發(fā)現(xiàn)，中國涉煤的稅費(fèi)不少于109項(xiàng)，除21個(gè)稅種外，還有不少于88項(xiàng)的各種規(guī)費(fèi)。

　　這份題為《加快推進(jìn)我國煤炭稅費(fèi)制度綜合改革研究》的報(bào)告總結(jié)，煤炭收費(fèi)比較常見的包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)及采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)及采礦權(quán)價(jià)款、煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金、鐵路建設(shè)基金、水利建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償基金、造林費(fèi)、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、水土流失防治費(fèi)及各種協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)等。除了稅收以外，政府的收費(fèi)已占到了煤炭企業(yè)凈利潤的43%。

　　因此，資源稅改革的一個(gè)重要方面就是正稅清費(fèi)。今年年初，湖北和湖南在對(duì)部分礦產(chǎn)資源進(jìn)行資源稅從價(jià)計(jì)征試點(diǎn)時(shí)，也同步進(jìn)行了清費(fèi)的工作。湖南省停止征收涉及鉛鋅礦石、石墨的育林基金、價(jià)格調(diào)節(jié)基金，暫停征收水土流失防治費(fèi)等。

　　但是，多數(shù)地方政府“正稅、清費(fèi)”的積極性并不高，因?yàn)檫@樣會(huì)導(dǎo)致資源規(guī)費(fèi)的隱性收入顯性化，需要接受來自外界的監(jiān)督。此外，地方資源稅收入上升，中央的轉(zhuǎn)移支付資金可能會(huì)相應(yīng)減少。地方政府愿意提高資源稅稅負(fù)，但對(duì)清理收費(fèi)積極性并不高。

　　曾浩介紹，平均每噸煤要繳的稅費(fèi)大概150元左右，其中焦煤可能達(dá)200元-250元。他表示，“正稅、清費(fèi)”雖然提的較多，但實(shí)際操作困難，稅是國家范圍內(nèi)在收，基金是省一級(jí)在收，很多行政性收費(fèi)是基層政府在收。而且各個(gè)地方收費(fèi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)不一樣，動(dòng)起來，地方利益受損，阻力比較大。

　　上述報(bào)告建議，可通過以稅收收取的，應(yīng)全部以稅的名義收取，如資源環(huán)境類的各項(xiàng)收費(fèi)；經(jīng)濟(jì)建設(shè)類的基金和收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)取消或改為資本項(xiàng)目；已有財(cái)政撥款的行政管理類收費(fèi)，應(yīng)全部取消；政府越位收取的屬于微觀經(jīng)濟(jì)范疇的收費(fèi)一律停止征收，比如屬于市場(chǎng)行為類的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金和企業(yè)行為類的煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金；交通運(yùn)輸類的收費(fèi)，除通過物價(jià)部門核準(zhǔn)的服務(wù)類收費(fèi)外，一律取消；社會(huì)功能類收費(fèi)，可按全社會(huì)無差異規(guī)則處理。

　　上述中央財(cái)稅部門官員對(duì)財(cái)新記者表示，煤炭資源稅改革的目標(biāo)不是單純的組織財(cái)政收入，也要考慮如何讓煤炭行業(yè)健康發(fā)展，還要考慮和其他經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)。從去年下半年開始，山西省煤炭銷售受阻，煤企利潤大幅下滑。山西煤炭工業(yè)廳的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年煤炭全行業(yè)利潤69.1億元，同比下降64.94%。上繳稅費(fèi)649.16億元，同比減少65.87億元，下降9.21%。

　　為了穩(wěn)定煤炭市場(chǎng)，7月底山西省政府發(fā)布《進(jìn)一步促進(jìn)全省煤炭經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長的措施》，要求近期“暫停提取兩項(xiàng)煤炭資金”“減半收取煤炭交易服務(wù)費(fèi)”，中期“做好清費(fèi)立稅工作”，按照國家推行煤炭資源稅改革的要求，對(duì)涉煤稅費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面清理，依法合規(guī)的予以保留，亂收費(fèi)、亂攤派的一律取締。同時(shí)，要積極研究資源稅地方留成部分的分配辦法。市場(chǎng)人士普遍認(rèn)為，山西此舉意在為煤炭資源稅改革鋪路。

　　可成西部重要財(cái)源

　　分稅制改革以來，政府財(cái)力總體向上集中，地方基層政府缺乏穩(wěn)定、可持續(xù)的主體稅種。隨著“營改增”全面鋪開，加快改革財(cái)稅體制，構(gòu)建地方稅體系，顯得尤為迫切。財(cái)稅學(xué)界普遍認(rèn)為，可以將房地產(chǎn)稅和資源稅培育成地方穩(wěn)定財(cái)源。

　　按現(xiàn)行體制，除海洋石油資源稅歸中央外，資源稅其余收入歸地方政府所有。資源稅收入占稅收總收入的比重一直較低，體量非常小。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所近期一份報(bào)告中，以2010年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)原煤、原油、天然氣按照5%的稅率從價(jià)計(jì)征，測(cè)算資源稅收入變化情況發(fā)現(xiàn)，這三項(xiàng)資源稅收入合計(jì)達(dá)到2066億元，為2010年全國地方一般預(yù)算收入的5.1%，整體上增收效應(yīng)顯著，具有一定的支撐作用。

　　由于東中西部地區(qū)資源分布并不均衡，資源稅稅負(fù)提高后，對(duì)于一些資源貧乏、依賴于進(jìn)口的省份則會(huì)負(fù)擔(dān)加重。部分資源大省的收入將因此增加，但是如何均衡地區(qū)間資源稅收入分配，需要進(jìn)一步的制度安排。此外，作為地方主體稅種后，地方政府會(huì)不會(huì)因?yàn)樽非蠖愂帐杖?，違背資源稅保護(hù)資源的目的，過度開發(fā)資源，忽略環(huán)境治理和資源補(bǔ)償，也值得思考。

　　財(cái)科所報(bào)告建議，從長遠(yuǎn)來看，隨著資源稅的規(guī)模不斷擴(kuò)大，可考慮由省級(jí)統(tǒng)籌一部分，用以平衡各地區(qū)資源稟賦不同所帶來的收入差距。同時(shí)，適度下放部分資源稅的管理權(quán)限，由中央根據(jù)資源狀況確定稅率適用范圍，由省級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源實(shí)際情況確定具體適用稅率。

來源：財(cái)新《新世紀(jì)》 　 作者： 邢昀 　

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