能源消費(fèi)總量控制：中央與地方的多重弈局

　　“十二五”能源規(guī)劃提出，到2015年將全國能源消費(fèi)總量控制在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，并把總量控制分解到各地區(qū)，由地方政府負(fù)總責(zé)。如果今后幾年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，能源消費(fèi)量增長空間可能不夠。

　　這標(biāo)志著我國能源戰(zhàn)略已經(jīng)從保供給為主，向控制能源消費(fèi)總量轉(zhuǎn)變。這對(duì)于傳統(tǒng)的能源思維模式是一次革命和挑戰(zhàn)。作為行政手段，能源消費(fèi)總量控制本身有爭議，但如果考慮到資源稀缺和環(huán)境污染都是典型的外部性問題，政府的行政控制有其合理的一面。但是，能源消費(fèi)總量控制對(duì)整體宏觀經(jīng)濟(jì)的影響必須評(píng)估。

　　地方政府出于保GDP的目的，可能對(duì)能源消費(fèi)總量控制消極應(yīng)對(duì)。如何引導(dǎo)地方政府真心真意完成控制目標(biāo)，是能源消費(fèi)總量控制的關(guān)鍵點(diǎn)。

　　中國當(dāng)前正處于城市化和工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，為支持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，中國需要充足而廉價(jià)的能源供給。經(jīng)濟(jì)增長需要能源來支撐；而城市化進(jìn)程伴隨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及城市居民相對(duì)農(nóng)村居民更高的能源消費(fèi)，推動(dòng)著中國能源需求剛性快速增長。然而，我國龐大的能源需求以及增量已經(jīng)引發(fā)了一系列問題，促使政府推出能源消費(fèi)總量控制政策。

　　我國“十二五”能源規(guī)劃提出，到2015年將全國能源消費(fèi)總量控制在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。去年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出要把總量控制目標(biāo)科學(xué)分解到各地區(qū)，地方各級(jí)政府要對(duì)本行政區(qū)域的控制能源消費(fèi)總量工作負(fù)總責(zé)，特別提到不準(zhǔn)對(duì)居民拉閘限電，說明中央政府是認(rèn)真的。這標(biāo)志著我國能源戰(zhàn)略已經(jīng)從保供給為主，向控制能源消費(fèi)總量轉(zhuǎn)變。這對(duì)于我國傳統(tǒng)的能源思維模式是一次革命，也是一個(gè)挑戰(zhàn)，而且涉及到方方面面的多重博弈：

　　確定切合實(shí)際的能源總量控制目標(biāo)是起點(diǎn)?，F(xiàn)階段能源是支持經(jīng)濟(jì)增長的重要保障，即使2012年我國經(jīng)濟(jì)疲軟，能源消費(fèi)總量也比2011年增加了1.4億噸標(biāo)煤。2012年我國能源消費(fèi)總量為36.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2015年控制在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤意味著今后3年只有3.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的空間，如果今后幾年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，這個(gè)空間可能不夠?，F(xiàn)階段要維持一定的經(jīng)濟(jì)增長，能源供應(yīng)的總量將隨之增長，每個(gè)地方情況不同，但就全國而言，城市化工業(yè)化階段性能源增長與G D P之間的關(guān)系應(yīng)該比較固定。一般而言，能源總量控制需要通過節(jié)能和改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三年中見效應(yīng)該很難，所以節(jié)能方面需要更大的努力。

　　能源總量控制目標(biāo)的分配是一個(gè)艱難的過程，但需要盡快完成。能源總量控制要求各個(gè)省份消費(fèi)較少的能源，甚至減少能源消費(fèi)總量，這相當(dāng)于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長設(shè)限。地方政府出于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擔(dān)憂，以及改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的困難，可能在能源總量控制目標(biāo)的分配上斤斤計(jì)較，使得地方政府與中央政府在能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)下放的過程中很難達(dá)成一致。因此需要通過考量各地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)能效改進(jìn)潛力以及節(jié)能潛力，來為中央政府協(xié)調(diào)地方能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)與國家總目標(biāo)之間的矛盾提供依據(jù)。中央政府需要根據(jù)各地情況，在經(jīng)濟(jì)增長和能源消費(fèi)之間尋找平衡，這個(gè)非常不容易，而且這個(gè)過程不能很長，時(shí)間不等人。

　　政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策配套除了把總量控制分解到各地區(qū)，由地方政府負(fù)總責(zé)之外，其他政策措施，如強(qiáng)化企業(yè)節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任；充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用；完善水電和核電及可再生能源電價(jià)定價(jià)機(jī)制，理順天然氣與可替代能源比價(jià)關(guān)系和煤電價(jià)格關(guān)系，完善差別電價(jià)和懲罰性電價(jià)政策；推進(jìn)資源稅改革，強(qiáng)化能源消費(fèi)環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)，嚴(yán)格控制高耗能產(chǎn)業(yè)等等，許多都是以前就有的，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，改革進(jìn)展也不是很順利。因此，引發(fā)了對(duì)完成目標(biāo)基本保障的疑慮。應(yīng)該說，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式才能有效控制能源消費(fèi)總量，但是，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是個(gè)相對(duì)漫長的過程。

　　地方政府控制能源總量的動(dòng)力顯然需要給予關(guān)注?，F(xiàn)階段能源總量控制對(duì)G D P增長仍有很大影響，控制能源消費(fèi)意味著抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府出于保GD P的目的，可能對(duì)能源消費(fèi)總量控制消極應(yīng)對(duì)。地方政府的“十二五”規(guī)劃通常把經(jīng)濟(jì)增長速度定得比較高，與能源消費(fèi)總量控制的倒逼機(jī)制效應(yīng)有沖突，現(xiàn)階段的能源消費(fèi)剛性將導(dǎo)致很難進(jìn)行有效的能源消費(fèi)總量控制。因此，如何引導(dǎo)地方政府真心真意完成控制目標(biāo)，是能源消費(fèi)總量控制的關(guān)鍵點(diǎn)。

　　地方政府完成能源總量控制目標(biāo)的方式很重要。“十一五”末，各級(jí)政府為完成節(jié)能減排目標(biāo)，采用“拉閘限電”，強(qiáng)制性減少能源使用，給企業(yè)生產(chǎn)和居民生活帶來了不便。因此，“十二五”期間如何將節(jié)能手段和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)措施與能源消費(fèi)總量控制有效結(jié)合，是各地政府順利完成能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)的關(guān)鍵。

　　筆者認(rèn)為，需要建立一個(gè)有效的能源消費(fèi)總量控制評(píng)估體系。能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)具有行政命令性強(qiáng)、可監(jiān)控性差的特點(diǎn)，實(shí)際操作起來不容易，只有解決如何監(jiān)測(cè)地方政府對(duì)控制目標(biāo)完成情況的問題，能源消費(fèi)總量控制才具有可操作性。此外，還需要有一個(gè)中期考評(píng)機(jī)制，以避免到“十二五”期末地方政府為完成任務(wù)而采取強(qiáng)制性措施減少能源使用。

　　作為行政手段，能源消費(fèi)總量控制本身應(yīng)該有爭議。但是，如果考慮到資源稀缺和環(huán)境污染都是典型的外部性問題，那么政府的行政控制可能有其合理的一面。但是，能源消費(fèi)總量控制對(duì)整體宏觀經(jīng)濟(jì)的影響必須評(píng)估：如果需求沒有得到有效控制，能源消費(fèi)總量控制使能源平穩(wěn)運(yùn)行和持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)面臨挑戰(zhàn)，可能導(dǎo)致供求關(guān)系失衡，進(jìn)而能源價(jià)格上漲，對(duì)通脹產(chǎn)生壓力。在老百姓日益關(guān)注油價(jià)、電價(jià)、水價(jià)等價(jià)格的情況下，政府要考慮如何解決能源價(jià)格上漲所帶來的問題。

來源: 南方都市報(bào)

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