電力體制改革是中國改革新的地平線

　　相比較而言，電價改革、拆分國網、輸配分開、政企分開、產權改革、推動地方電力發(fā)展等，大多屬于行業(yè)內部的作業(yè)口，對中國經濟結構調整和轉變作用有限，電力產業(yè)需要實施重大的文明變遷，電力體制總體改革的實施將為各個方面創(chuàng)造機遇?？傮w改革是最大的利益調整，也是社會上關于電力體制改革的最大公約數?！　?/p>

　　電力體制改革進入大轉型的戰(zhàn)略節(jié)點

　　如果有了這些城市的電力能源變革，機深智遠的全球新產業(yè)革命的舞臺將在中國誕生，基于此，中國的價稅財改革、政府和市場關系的創(chuàng)新構建可以圍繞電力能源體制改革這個主題廣泛展開，在這個過程中，整個電力體制也可以不斷在試錯中進步。

　　中共十八大報告指出，到2020年實現國內生產總值（GDP）和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番戰(zhàn)略目標。這意味著到2020年中國GDP將達到100萬億元人民幣左右。為了達到這個社會經濟發(fā)展目標，如果按照現有的中國能源傳統的生產和消費模式，屆時能源消費總量將可能達到60億噸標準煤左右；電力消費也將從目前的年度消費超過5萬億千瓦時，提升到10萬億千瓦時左右；電力裝機容量將由目前的11萬億千瓦達到20萬億千瓦以上。

　　依據這個經濟發(fā)展路線圖，倘若采用傳統的能源生產和消費方式，可以預計，到2020年中國二氧化碳排放將超過100億噸左右；二氧化硫的排放將超過2000萬噸左右，中國的空氣污染物排放總量將位列世界國別第一?？梢哉f，現代版的中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化將導致我們文明的搖籃、中國最富庶的東中部400多萬平方公里蒙受不可持續(xù)、不可承受的生態(tài)災難。

　　值此2012年中國能源消費總量達到36.2億噸標準煤之際，包括北京在內的眾多城市已經面臨生態(tài)難題，如果不加快改變傳統的能源生產方式，再有七年，2020年中國能源消費總量就將增長到60億噸標準煤，屆時東中部的生態(tài)環(huán)境可想而知！百年以來的現代化是為了創(chuàng)造可持續(xù)的中國文明，而不是為了合成世界上最大的工業(yè)病怪。

　　為此，對于電力體制改革的歷史時機，我們可以有三個選擇，建成小康社會之前先期實施；邊建設邊改革的伴隨型實施；建成之后的總結清算型實施。比權量力，先期實施改革是最理想的道路，并付出最小代價，因此，越早啟動電力體制總體改革，社會代價越小。但是，這需要全社會對電力體制改革達成共識。

　　正是基于此，2012年3月18日國務院批轉國家發(fā)改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》，明確指出“深化電力體制改革”。這個文件可以視為中國再次啟動了新一輪電力體制改革的總體設計工作的歷史起點，它促使始于2002年的上一輪電力體制改革得以延續(xù)，這是今天我們開展電力體制改革討論的邏輯起點。2012年1月，中國經濟體制改革研究會確立了深化中國電力體制改革的重點研究課題，提出了新一輪電力體制改革的總體架構和可行方案，光明日報出版社2012年3月2日出版了這個研究成果，即《深化中國電力體制改革綠皮書綱要》，綠皮書創(chuàng)作的目的，就是希望借助電力改革這個平臺實現新的產業(yè)革命，完善中國的市場經濟，構建新型的中國生態(tài)文明。電力體制改革承載著中國轉型的戰(zhàn)略使命，應該說，不是哪個產業(yè)都有這樣創(chuàng)造歷史的機遇。

　　我們知道，建國六十多年來，中國電力體制改革業(yè)態(tài)劃分為總體改革和漸進改革兩種手段和兩種模式，其中2002年電力體制改革的5號文（《電力體制改革方案》）的歷史成就之一就是開辟了對中國電力體制實施總體改革。應該說，每一個大周期的電力戰(zhàn)略革命都需要總體變革，目前我們正在進入這樣一個新的歷史爆發(fā)點，與城鎮(zhèn)化建設并行需要實施新一輪的電力體制總體改革。

　　相比較而言，電價改革、拆分國網、輸配分開、政企分開、產權改革、推動地方電力發(fā)展等，大多屬于行業(yè)內部的作業(yè)口，對中國經濟結構調整和轉變作用有限，電力產業(yè)需要實施重大的文明變遷，總體改革的實施將為各個方面創(chuàng)造機遇，其目的就是實現中共十八大報告指出的“推動能源生產和消費革命”?？梢灶A計，新一輪電力體制改革的發(fā)展深度、廣度都將超過2002年上一輪電力體制改革，但愿這個改革能夠杅穿皮蠹、厚積薄發(fā)，總體改革是最大的利益調整，也是社會上關于電力體制改革的最大公約數，這是中國改革新的地平線，誰能把握歷史潮流，誰就能獲得最強大的生命力。

　　既然是總體改革，就不可能一蹴而就，需要頂層設計、試點并行、總體決策等多個步驟和程序。從這個意義而言，中國新一輪電力體制改革的總體架構應該包括三個組元：其一、推動地方政府和電力企業(yè)的多元試點改革，理應包括、但不限于試點省份和城市、國家電網在內的各種創(chuàng)新實踐；其二、國家能源局、國家環(huán)保部門、財政部（含碳稅等等研究并提出的各種電力改革建議方案或者支持方案，尤為重要的是，國家發(fā)改委主管部門制定的新一輪電力能源總體改革實施方案等等；其三、最核心的決策就是來自中央國務院的戰(zhàn)略決策。中華民族健康生存發(fā)展的追求決定了這個總體改革的時刻是可期可及的。

　　對此，應該充分推進以地方政府和電力能源企業(yè)聯合的戰(zhàn)略試點工作，例如：山西目前的電力裝機容量6000萬千瓦左右，如果將三分之一，即大約2000萬千瓦的裝機容量轉變?yōu)槿細獍l(fā)電、或者改造為IGCC（Integrated Gasification Combined Cycle）整體煤氣化聯合循環(huán)發(fā)電系統，這將改變山西能源結構的中樞機制。它需要中央政府加快解決山西氣煤兩權發(fā)展的矛盾，實現山西潔凈煤利用，將使得整個華北地區(qū)的清潔能源利用藍圖戰(zhàn)略成型，也將勾畫出中國版的清潔能源發(fā)展輪廓，煤炭清潔利用應該是中國清潔能源不可逾越的戰(zhàn)略階段。我想，中國的清潔煤、非常規(guī)天然氣利用和高端可再生能源開發(fā)的智能能源網體系、美國頁巖氣開發(fā)與智能電網集成發(fā)展的創(chuàng)新實踐、德國的清潔能源網絡帶動的歐洲能源互聯網的創(chuàng)新，將成為新的全球清潔能源戰(zhàn)略的三大組成。從這個大局而言，山西坐擁10萬億立方米煤層氣資源，通過并購、環(huán)狀持股等多種形式實現氣煤企業(yè)高端利益的整合是完全可能的。

　　再例如，上海是中國公用事業(yè)最發(fā)達的城市，具有構建先進、新型的中國能源生產力的智慧和資源，上海電力、浦東電力、申能集團，以及以后可能設立的上海熱力公用企業(yè)等可以考慮組成股份制的智能能源企業(yè)。據此各個能源山頭的力量不但不會削弱，合成之后還可以從容應對大都市對能源快速增長和節(jié)能減排的發(fā)展需求，實際上，上海電力和申能集團的現有資源已為構建世界一流的智能能源企業(yè)蘊蓄了基礎。

　　此外，北京、天津、蘇州、廣州、唐山、常州等城市也都具有與上海類似的特點，可以大力發(fā)展智能能源企業(yè)，在這場將整個能源設施智能化的競賽過程中，改革地區(qū)應該優(yōu)先獲得改革紅利，優(yōu)先改革的城市有可能載入領導世界新產業(yè)革命的史冊。

　　因此，電力能源體制改革的戰(zhàn)略突破力量，就是應該全力支持東中部的大中城市放開手腳實施新能源產業(yè)變革與體制創(chuàng)新，沒有這些城市的作為，就難以取得中國能源革命的突破；如果有了這些城市的電力能源變革，機深智遠的全球新產業(yè)革命的舞臺將在中國誕生，基于此，中國的價稅財改革、政府和市場關系的創(chuàng)新構建可以圍繞電力能源體制改革這個主題廣泛展開，在這個過程中，整個電力體制也可以不斷在試錯中進步。

　　20世紀90年代，美國通過互聯網的發(fā)展，翻轉了美國與日本的產業(yè)能力對比，淘汰了日本世界老二的經濟地位，日本自此步入熊途。21世紀第二個十年智能網將成為世界產業(yè)的分界線和斷裂帶，它將翻轉美國、中國、德國的產業(yè)能力對比，最為悲壯的格局就是再次淘汰中國世界經濟老二的地位，而德國、印度都在成為這個地位的候補者。因此，開展電力體制改革的戰(zhàn)略作用，就是要讓中國在發(fā)展智能網絡包括能源互聯網領域居于領先地位，它也是中國能不能淪為日本第二的試金石?！　?/p>

　　新一輪電改的發(fā)展模式

　　大力發(fā)展智能化、分布式、多網融合的能源網絡是保障新一輪城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設的基礎，新一輪城鎮(zhèn)化建設實際上為新一輪中國產業(yè)創(chuàng)新揭開序幕，電網本身也是發(fā)展新技術新服務的公共平臺，分布式智能能源網絡將為新技術新產品應用提供廣闊的生存空間和激活競爭機制，電力體制改革變革也將帶動內需經濟轉型和新產業(yè)革命。

　　從目前來看，國家電網公司聚合了中國整個電力體系的調度管理、電力輸送、市場交易、技術準入的主導權，把握著電力規(guī)劃投資、價格成本的基本信息，形成了超級企業(yè)。從上游而言，它應該正視消費者力量，電力消費者需要與生產者實現正常的市場互動，而國家電網與用戶之間屬于等級化、不平等的市場關系；從下游而言，它應該注意改善與電力生產者的關系，生產者需要對消費者的合理需求直接互動。應該說，造就國家電網這個體制并不是某個人、某個團隊的意志，它更多的是中國電力建設高速發(fā)展的應激反應，而目前就是進入改革而新生的最好機遇。

　　對于目前的電力體制，國家電網公司總經理劉振亞2012年在《中國電力與能源》一書中系統闡述了國網立網發(fā)展的主要觀點，即“繼續(xù)堅持輸配一體化、調度電網一體化”、“電力改革不能走部分國家以全面拆分和私有化為導向的‘破碎式’改革道路”。劉振亞總經理是一位非常勤奮、敏學、機智的企業(yè)家，為中國電力事業(yè)發(fā)展做過很大貢獻，他對電力改革持有開放討論的觀點，也是新一輪電力體制如何改革討論的發(fā)起人。

　　中國經濟體制改革研究會電力體制改革研究組與國網公司的有關電力體制改革論點的不同，目前主要集中在三個方面：其一是能力建設問題，即建立什么樣的電力體制才能更好地保障新一輪城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設；其二是利益分配問題，即電力體制改革如何使中央政府、地方政府、電力生產者、電力消費者和國家電網的多數利益獲得新的平衡；其三是效率問題，即以何種方式組織中國電力生產力更為有效。這種戰(zhàn)略討論，應該對事不對人，凝聚了共識，就應該加強合力改革和建設。

　　其中一方認為：國家電網要維持超越規(guī)模經濟界限的企業(yè)壟斷，才能更好地滿足中國能源快速發(fā)展的需要。顯然，這一方認為，維持國家電網現有的運作體系足夠為新一輪城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設提供保障；電力體制改革需要維持國家電網的總體利益，電力調度體系仍宜置于國網管理內部組元，對地方政府不能放開電力經營權，對電力生產者和消費者直接互動持有保留態(tài)度；而認為堅持輸配一體化、調度電網一體化是組織中國電力生產力最為有效的組織模式。對此，有觀點認為，市場經濟的國家以帶有計劃經濟遺跡的國網公司模式來解決市場經濟發(fā)展所需的電力能量，這在世界大型經濟體內還沒有先例，也不可否認，行政主導的國網公司應對應激需要具有不可否認的優(yōu)勢，但應該說它的長期發(fā)展難以延續(xù)。客觀地說，對于上述觀點，國網公司一方也在不斷完善，積極研究各種新型電力產業(yè)模式，思考智能能源的發(fā)展空間和可能性，我們不能苛求昨天，應該加快構建面向未來的共識。

　　作為另一方，我們認為，現階段，中國電力體制改革的主場應該是發(fā)展市場經濟和智能能源體系。面對中國生態(tài)環(huán)境的惡化和能源需求的旺盛增長，電力產業(yè)分權、放權勢在必行，推動新一輪電力體制改革是實現中國電力生產和消費革命的理想道路。電力產業(yè)的中樞地位也應該從電網為王轉變?yōu)殡娏ιa者和消費者的互動，實現13億電力消費者與電力生產者兩端對稱的直接互動，推動占全國70%電力消費的200萬大用戶進入電力市場直接交易；積極經略多能互補、多聯產的電力生產市場；加快實現電網公司從單邊壟斷經營轉變?yōu)榫娱g提供服務；實現從不平等的電力社會模式轉向柔性生態(tài)化的電力社會模式，發(fā)展能源互聯網，參與全球新產業(yè)革命的高端分工。為200萬的國內電力大用戶發(fā)放有關電力市場交易牌照；為3億電力用戶提供智能用電政策支持，扶持其中3000萬以上的用戶開展廣泛的創(chuàng)新活動！

　　顯然，我們認為，大力發(fā)展智能化、分布式、多網融合的能源網絡是保障新一輪城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設的基礎，新一輪城鎮(zhèn)化建設實際上為新一輪中國產業(yè)創(chuàng)新揭開序幕，電網本身也是發(fā)展新技術新服務的公共平臺，分布式智能能源網絡將為新技術新產品應用提供廣闊的生存空間和激活競爭機制，電力體制改革變革也將帶動內需經濟轉型和新產業(yè)革命，一舉多得、事半功倍；發(fā)展13億電力消費者與電力生產者兩端對稱的直接互動的智能網絡體系，是組織中國電力生產力最為有效的組織模式，也是提升電力產業(yè)效率根本所在；電力體制改革將增強中央政府的戰(zhàn)略政策的主導力量，電力調度、規(guī)劃職能需要與國家電網分立并置于政府監(jiān)管之下；應該有效放開地方政府的電力經營權；實現電力生產者和消費者直接互動。

　　無論雙方何種立意，各方目的都是為了更好發(fā)展中國電力能源產業(yè)，在發(fā)展的利益上是相通的，這個討論也是有益的，它類似20世紀30年代的傳統步兵、騎兵地位與發(fā)展新興的機械化軍團的爭論，最后定戰(zhàn)爭之勝負的不再是步兵、騎兵，而是機械化軍團的力量；它也類似20世紀90年代通訊網與互聯網的爭論，其時固話、移動通信居于統治地位，中國電信、ATNT（美國電話電報公司）都稱霸天下，但是，最終互聯網吸收兼并了通訊網，成為世界上最大的產業(yè)舞臺。同樣，電力市場創(chuàng)新經濟也將最終吸收電力公社的運行體系，并將推動電力經濟達到歷史新的高端結構。電力消費終究是被電網控制的勞動形式應該獲得改變，這是中國能源低效的根本原因之一，改革需要從建立需方生產力入手。為此，電力體制改革需要電力生產者和消費者互動平臺的集成。國家電網的觀點也具有進化的歷史條件，雙方在推動電力新產業(yè)革命方面都是積極的。

　　這就需要進一步推進電力產業(yè)的政企分開；優(yōu)化電網規(guī)模，實現電網從集權壟斷型到服務型的職能轉變；實現從不平等的電力社會模式轉向智能生態(tài)化的電力社會模式；積極推動新產業(yè)革命和構建新的產業(yè)制度。

　　就電力體制改革的格局而言，也有三個：一是按照自然緯度的特點，組建若干跨產業(yè)、跨平臺、股份制、大眾參與的電力、燃氣、熱力等新型能源網絡，實現中國能源網管理的高效進化，這是比較理想的高端模式；二是保留一個經過業(yè)務轉型并集中從事輸電等業(yè)務為主的國家電網，其他業(yè)務實現競爭性分工運轉；三是重組為多個區(qū)域性電網企業(yè)，分區(qū)運營電網業(yè)務，并因地制宜地與其他能源網融合發(fā)展，形成新的智能能源發(fā)展集團。無論電力體制改革以何種方式展開，明天的電力產業(yè)機遇比今天更大；電力從業(yè)人員的發(fā)展空間比今天還大；電力產業(yè)的利益比今天更大。為此，我們主張應以制造更大的增長體系和文明能力兼并和重組目前的中國電力體系為新一輪電力改革的戰(zhàn)略坐標點。

　　我們認為，中國電力體制改革的總體發(fā)展目標如下：十年之內，中國經濟體制改革的關鍵任務就是在能源領域特別是電力產業(yè)，以社會主義市場經濟的主導模式取代電力壟斷經濟體系；以生態(tài)文明的管理方式取代高碳、高排放的粗放生產方式；實現從不平等的電力公社模式轉向柔性生態(tài)化的電力社會模式；實現自上世紀80年代中國農村體制改革以來的第二次生產力的大解放；為電力工業(yè)向生態(tài)文明的轉變提供助推動力。沒有電力現代化就沒有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、村鎮(zhèn)現代化。在新一輪城鎮(zhèn)化建設展開之前，應該優(yōu)先推進電力現代化，實現新的電力體制改革。而滯后改革，可能會形成畸形的城鎮(zhèn)化建設局面。

　　因此，電力體制改革遠遠不是拆分改革、放開電價以此了事，我們需要通過電力體制改革置換出繁榮的電力市場經濟體系、國際領先的高級產業(yè)能力和全社會廣泛參與的先進的能源生產和消費效率，這應該是中國實現電力體制改革的戰(zhàn)略目的。

　　目前，中國每年需要維持8000億元人民幣以上規(guī)模的投資，用于新建電力項目和維持電力能源公共政策的平衡，這個電力發(fā)展的機會如果以國際通行的創(chuàng)新方式實現，將轉變中國的經濟增長方式；而如果以國際非主流的傳統產業(yè)支撐，則將抱殘守缺傳統的利益格局，增加中國經濟日后轉型的歷史負擔。目前，加快電力體制改革的呼聲正成為社會的主旋律，推進電力體制改革也正在成為透視中國市場經濟的能力標志，應該加快展開新一輪電力體制改革。

　　新一輪電力體制改革

　　六個步驟和十項任務

　　新一輪電力體制改革設計的基本原理之一，就是要讓包括國家電網在內的電力業(yè)者也成為改革的推動者、受益者；促使包括國家電網在內的絕大多數電力產業(yè)員工，尤其是管理人員擁有更多、更大的發(fā)展空間。

　　對于新一輪電力體制改革的主要內容，中國經濟體制改革研究會電力體制改革研究組提出了一個初步的電力體制改革路線圖，它包括“六個步驟”和“十項任務”。

　　關于電力體制改革的六個步驟包括：

　　第一步，“頂端設計、總體決策”。

　　第二步，“政企分開、公權獨立”。

　　第三步，“強化競爭、分拆巨頭”。

　　第四步，“產需互動、對稱放開”：一是分批擴大用戶直接購電，通過對稱開放形成“多買/多賣”電力交易格局；二是將電網業(yè)務與非電網業(yè)務分離，組建省級電力購銷服務公司，發(fā)放新的電力經營牌照，下放終端定價權形成權責對等的地方電力（能源）保障機制，在中央層面也相應地及時完善電力普遍服務標準及配套政策。

　　第五步，“三維并舉、經略市場”：構建國際領先的電力工業(yè)網絡、電力市場網絡、信息網與電網融合的智能網絡的三維網絡，通過先進高效、高維度、多層次的電力復合網絡配置資源，發(fā)展全國多層次的電力交易市場，推進先進的電力現期、遠期產品和服務交易，實現生產者和消費者、產消者互動交易的成熟化電力經濟網絡。

　　第六步，“做實基層、多網融合”：將電力發(fā)展重心下沉，促進電力與燃氣、水務等基礎設施有機組合，以城市為節(jié)點更加廣泛地試點推進智能能源網建設，能源產消者通過市場機制保障能源安全，形成新的經濟增長點并搶占世界新產業(yè)革命的制高點。

　　關于電力體制改革的十項任務包括：1，組建國家電力調度及交易中心，推進政企分開公權獨立；2，組建國家電力規(guī)劃及標準中心，提高宏觀決策與控制能力；3，重組全國電網企業(yè)，構建更好的電力規(guī)模經濟效益；4，建立需方生產力，放開大用戶直接購電，建立多買/多賣的電力交易格局；5，放開電網末端市場，將網絡業(yè)務與非網絡業(yè)務分開；6，銷售電價定價權下放地方，建立權責對等的地方保電機制；7，促進水／電／氣／熱有機構成復合能源網，實現網絡優(yōu)化；8，以城市為節(jié)點廣泛試點建設生態(tài)化能源體系，提升城市化質量；9，建設智能能源網，抓住新技術革命機遇塑造經濟新增長點；10，塑造能源產消者，進一步保障能源安全。

　　與此同時，根據中國城市化發(fā)展布局，大約需要再營建60萬公里的城市燃氣網絡，這些網絡既是熱力的核心來源，也將是重要的分布式電源體系。作為堪與電網并行的第二能源網絡，需要實現與現有電力網絡的跨網互動，對此，新型電力體系需要建立打通城市燃氣網的可行線路，著眼于多元化的能源結構以及更為分散化的能源布局，解決現有的電網體制難以因地制宜解決可再生能源并網問題的實在需求。

　　我們應該建設適合中國600億平方米建筑的智能建筑能源網絡；加快建設適合包括電動車在內的智能交通網絡；力爭建立適合中國30億工業(yè)裝備及構件的智能化的工業(yè)用能網絡；力爭建立多種能源互動的智能能源網、能源互聯網，達到中國能源利用的最高端結構。

　　為此，電力改革需要按照頂層設計、總體規(guī)劃、分步實施、配套推進、煥發(fā)產需雙方生產力的原則，高效組織管理，加強地方試驗，試點型、分階段、多周期實現改革目標。實施電力體制改革應該成為繼中國農村體制改革之后的第二次生產力大解放，市場經濟只有在能源領域內取得主導地位，繼解決糧食問題之后進一步解決能源問題，中國市場經濟的宏觀架構才能從容確立。

　　新一輪電力體制改革設計的基本原理之一，就是要讓包括國家電網在內的電力業(yè)者也成為改革的推動者、受益者；促使包括國家電網在內的絕大多數電力產業(yè)員工，尤其是管理人員擁有更多、更大的發(fā)展空間。

來源：東方早報 　

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