中國天然氣價(jià)改的演變和發(fā)展路徑

　　“中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈2004年進(jìn)入快速發(fā)展階段以來，社會(huì)輿論對(duì)天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革的呼聲此起彼伏。當(dāng)前，清晰梳理中國天然氣價(jià)改制度安排十分必要?！?/p>

　　中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈2004年進(jìn)入快速發(fā)展階段以來，社會(huì)輿論對(duì)天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革（以下簡稱天然氣價(jià)改）的呼聲此起彼伏。3月25日一則“4月起我國天然氣價(jià)格將大幅上漲”的報(bào)道，引起市場震動(dòng)。官方雖站出來說：“消息完全不實(shí)，純屬無稽之談”，但此事仍在發(fā)酵。這說明清晰梳理中國天然氣價(jià)改制度安排十分必要。這里談三點(diǎn)思考。

　　歷史脈絡(luò)

　　中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展劃分為不同階段，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)制的制度安排也與時(shí)俱進(jìn)，其中伴隨天然氣價(jià)改的制度安排。

　　在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的引入階段（1956年至1997年），政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)制主要體現(xiàn)在對(duì)井口價(jià)的規(guī)制，并嘗試通過市場信號(hào)引導(dǎo)生產(chǎn)商決策，1987年開始實(shí)行天然氣井口價(jià)計(jì)劃內(nèi)、外“雙軌制”價(jià)格機(jī)制；1992年推出了不同用戶分類價(jià)格管理；1997年開始對(duì)管道價(jià)格規(guī)制方法的探索，對(duì)老的天然氣管線運(yùn)輸按里程收費(fèi)。

　　在向天然氣產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展的過渡期（1997年至2004年），政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)制主要體現(xiàn)在規(guī)制重點(diǎn)由出廠價(jià)規(guī)制轉(zhuǎn)向管輸價(jià)格規(guī)制。1997年11月，以關(guān)于陜京一線輸氣價(jià)格的批復(fù)為先導(dǎo)，開始實(shí)行輸氣管道運(yùn)價(jià)“新線新價(jià)、一線一價(jià)”政策。地方政府直接管制配氣終端氣價(jià)，而不是管制城市配氣費(fèi)用。

　　在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展階段（2004年至今），政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)制主要體現(xiàn)在開始進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)規(guī)制。隨著西氣東輸一線管道的投產(chǎn)，中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入快速發(fā)展階段，2005年將天然氣出廠價(jià)全部改為政府指導(dǎo)價(jià)，基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)范圍由國家核準(zhǔn)，嘗試建立天然氣價(jià)格與替代能源價(jià)格掛鉤機(jī)制，簡化氣價(jià)分類。此間，也開始探索管道價(jià)格的“兩部制”改革。同時(shí)，部分地方政府在配氣環(huán)節(jié)建立下游與上、中游價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將規(guī)制轉(zhuǎn)向配氣價(jià)格。

　　近年路徑

　　2005年年底天然氣價(jià)改制度安排明確：近期目標(biāo)是進(jìn)一步規(guī)范價(jià)格管理；逐步提高價(jià)格水平，理順與可替代能源的價(jià)格關(guān)系；建立與可替代能源價(jià)格掛鉤和動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制。從長遠(yuǎn)看，隨著競爭性市場結(jié)構(gòu)的建立，天然氣出廠價(jià)格最終應(yīng)通過市場競爭形成。將天然氣出廠價(jià)格改為統(tǒng)一實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，并提高了天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格。開啟從出廠環(huán)節(jié)逐步提高天然氣價(jià)格，建立“理想起步價(jià)”，理順與可替代能源的比價(jià)關(guān)系，進(jìn)而謀求與可替代能源價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)。

　　此后，天然氣價(jià)改廣受關(guān)注。2009年各種價(jià)改版本不斷推出，但經(jīng)過一年多的激烈爭論和等待，國家發(fā)改委在2010年5月31日發(fā)出通知，其核心仍在提高國產(chǎn)陸上天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格。筆者認(rèn)為，這體現(xiàn)了將價(jià)改作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)規(guī)制改革的一環(huán)，總體上堅(jiān)持了走天然氣出廠價(jià)格最終通過市場競爭形成的目標(biāo)軌跡。此時(shí)出廠基準(zhǔn)價(jià)的制定，瞄定的是與可替代能源的比價(jià)關(guān)系，已不是“成本加成”的定價(jià)方法。

　　2011年年底在廣東、廣西進(jìn)行的天然氣價(jià)改試點(diǎn)，轉(zhuǎn)向由國家按“市場凈回值”方法確定各?。▍^(qū)、市）天然氣最高門站價(jià)格，試圖轉(zhuǎn)由在各?。▍^(qū)、市）門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”。就廣東、廣西單一管道輸送的試點(diǎn)地區(qū)看，政府制定省級(jí)地區(qū)最高門站價(jià)時(shí)，背后能將干線管道價(jià)格鎖定，但本質(zhì)上將出廠價(jià)和長輸干線管輸價(jià)捆綁在一起了。如對(duì)此強(qiáng)化、固化壟斷的制度安排加以推廣，今后再想實(shí)現(xiàn)由市場主體競爭出廠價(jià)則遙遙無期，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈長期競爭活力構(gòu)成“窒息”?！爸舷⑿?yīng)”反映在：對(duì)不擁有管道的非常規(guī)資源開發(fā)企業(yè)等，其天然氣難于不受歧視接入管道，遏制創(chuàng)新活力、管道重復(fù)建設(shè)難以避免；地方政府將打著保護(hù)下游用戶的名義，強(qiáng)化對(duì)所在地區(qū)支干線管網(wǎng)的介入和控制，形成新的壟斷加價(jià)環(huán)節(jié)；石油公司則強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈上、中、下游的縱向一體化，加重對(duì)不同用戶的不同對(duì)待。

　　近年對(duì)出廠基準(zhǔn)價(jià)格逐步提高的宣示及實(shí)施，激發(fā)了地方政府在配氣環(huán)節(jié)建立下游與上、中游價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2010年7月國家發(fā)改委還發(fā)文推動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立；2011年后，為突破居民用氣提價(jià)難題，開始探索居民用氣階梯定價(jià)辦法，2012年步伐加快。再考慮到2010年以來理順車用天然氣與汽油比價(jià)關(guān)系的制度安排等，這些舉措反映了政府從終端入手推動(dòng)天然氣價(jià)改制度安排的思路。

　　近年中國天然氣價(jià)改制度安排的路徑表明：每一步邁出前，都引起過對(duì)更多反映石油公司利益訴求方案的爭議；這些方案也均為石油公司所推動(dòng)，政府推出的方案則小心居中而為。

　　同時(shí)，政府在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，特別是在上游，加大競爭性產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)形成的制度安排，與價(jià)改制度安排形成一定相互匹配。

　　今后路徑

　　2012年中國天然氣進(jìn)口量占總供給量的比例逼近29%，今后將繼續(xù)增加。進(jìn)口天然氣價(jià)格“倒掛”，保證了從國外能獲取進(jìn)口資源，保障國內(nèi)長期供氣安全；同時(shí)，天然氣在中國大規(guī)模開發(fā)利用是近年的事，下游利用投資巨大，其價(jià)格需比被替代能源價(jià)格有明顯優(yōu)勢(shì)，特別是在西部地區(qū)，市場需求才能真正形成。如果進(jìn)口氣的高價(jià)全部由用戶消化，天然氣進(jìn)入基干線管道前的價(jià)格保守估計(jì)要上漲一定幅度（只增量氣部分價(jià)格上升，幅度會(huì)很大）；如再考慮國產(chǎn)氣與替代能源比價(jià)偏低，上漲幅度將更高；終端價(jià)的變化比例要小一些；如果與相關(guān)替代能源的價(jià)格聯(lián)動(dòng)，趕上相關(guān)替代能源的價(jià)格處于波動(dòng)上升區(qū)，則上漲更高。如果完全讓市場價(jià)格配置資源，價(jià)格變化幅度大體如此。

　　就此約束而言，天然氣價(jià)改制度安排宜將短期和長期目標(biāo)相結(jié)合，以短謀長，堅(jiān)持采用提高出廠基準(zhǔn)價(jià)格建立“理想起步價(jià)”為宜；出廠基準(zhǔn)價(jià)格可以參考目前兩廣試點(diǎn)的計(jì)價(jià)基準(zhǔn)點(diǎn)倒推辦法確定，折價(jià)系數(shù)要保持在0.7以內(nèi)；在珠三角、長三角和環(huán)渤海地區(qū)，加大氣價(jià)上浮區(qū)間，承擔(dān)更多高價(jià)進(jìn)口氣；“分步快走”建立“理想起步價(jià)”，倒逼終端適應(yīng)天然氣價(jià)改的制度安排變遷；著力深化競爭性產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)形成的制度安排，著手化解主要生產(chǎn)商縱向一體化問題。

來源：中國石油報(bào) 　 作者：劉毅軍 　

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