我國能源立法“千呼萬喚難出來”

　　中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時伴隨著環(huán)境污染的加劇，霧霾天氣、地下水污染等與公眾生活息息相關(guān)的環(huán)境事件頻繁發(fā)生。從國家層面到公眾層面，各方對能源消費(fèi)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系空前關(guān)注。十八大報(bào)告重申建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的迫切要求，使得新一輪能源立法和體制改革呼聲漸高，加強(qiáng)能源法制建設(shè)成為保障能源發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和改善環(huán)境質(zhì)量的重要路徑，并要求融合全球化時代價值觀。

　　能源安全觀的轉(zhuǎn)型

　　“能源安全”的具體內(nèi)涵在不同歷史時期和不同國家或地區(qū)不盡相同，迄今為止，各國和國際社會的能源安全觀先后發(fā)生了三次重大變革和轉(zhuǎn)型，并相應(yīng)出臺和實(shí)施了一系列能源行業(yè)法律。

　　最初的能源安全觀形成于第一次及第二次世界大戰(zhàn)期間，即所謂的“能源軍事安全觀”，石油供給成為決定戰(zhàn)爭勝敗的決定性因素，保證軍用石油供給是當(dāng)時各國能源安全觀的核心要素。

　　第二次能源安全觀肇始于20世紀(jì)全球兩次石油危機(jī)之后的所謂“能源經(jīng)濟(jì)安全觀”或“能源供應(yīng)安全觀”，即關(guān)注石油原油供應(yīng)和價格的能源安全觀。

　　20世紀(jì)80 年代中期以后，國家能源安全已不再被認(rèn)為是單純的能源供應(yīng)問題，各國和國際社會在能源安全戰(zhàn)略中越來越重視生態(tài)環(huán)境維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在能源資源稀缺、能源消費(fèi)旺盛、環(huán)境持續(xù)惡化的多重約束下，重點(diǎn)發(fā)展新能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，節(jié)約并提高能源利用效率，減少污染物排放，其宗旨正如Müller-Kraenner所言，能源安全是“價格合理、可靠、環(huán)保的能源供應(yīng)”。

　　能源立法的滯后

　　面對《京都議定書》和聯(lián)合國《能源憲章》等國際社會壓力，各國制定和頒布了一系列法律法規(guī)，以適應(yīng)全球氣候變化政治背景下全球化時代的能源安全新形勢。比如，美國先后制定了《2005國家能源政策法》《國家能源獨(dú)立和安全法》《美國清潔能源與安全法案》。英國發(fā)布了《低碳轉(zhuǎn)換計(jì)劃》和《可再生能源戰(zhàn)略》國家戰(zhàn)略文件，并先后頒布《2008能源法》和《2010能源法》。新能源法規(guī)定了實(shí)施低碳轉(zhuǎn)型所需要的一些關(guān)鍵措施。

　　市場這只“看不見”的手并不能引向能源安全的正途，因此，世界各國應(yīng)對能源安全的政策邏輯幾乎都經(jīng)歷了一個完全市場自由主義到融合自由主義和國家干預(yù)主義的演變過程，制定和實(shí)施保障國家能源安全戰(zhàn)略政策和法律體系是國家干預(yù)的重要手段和工具。最近幾年，不少國家圍繞實(shí)現(xiàn)能源多樣性、提高能源利用效率、抑制氣候變化等方面，在保障能源安全立法方面有一些新進(jìn)展，我國與其他先進(jìn)國家的立法經(jīng)驗(yàn)相比，仍然存在著很大差距。

　　目前，我國共有《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《天然氣管道保護(hù)法》五部單行法律，并出臺了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等30多部與能源問題相關(guān)的法律，30多部行政法規(guī)，200多部部門規(guī)章，有近千部地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，參加或締結(jié)了10多個國際能源條約。

　　不可否認(rèn)，現(xiàn)有的能源法律規(guī)則體系在實(shí)施中產(chǎn)生了一定積極效果，但《能源法》至今已有6年仍未能出臺，《石油天然氣法》《原子能法》雖多次組織起草至今無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，《煤炭法》《電力法》等歷經(jīng)十年修訂未果，基礎(chǔ)能源法律及配套法規(guī)亟須建立和完善。

　　可再生能源法有待完善

　　與傳統(tǒng)化石能源相比，不同類型的新能源在成本、技術(shù)、市場等方面均處于劣勢，必須借助國家的政策和法律的大力支持。目前，我國雖然對可再生能源的開發(fā)利用給予了一定的優(yōu)惠政策，但從總體上看，國家對可再生能源發(fā)展的激勵機(jī)制與措施還較少，體系還不完善，原則性較強(qiáng)，穩(wěn)定性差，還沒有形成支持可再生能源持續(xù)發(fā)展的有效機(jī)制，造成資金分散、重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)重削弱了國家宏觀調(diào)控力度。

　　我國雖然確立了可再生能源發(fā)展的總量控制制度，但由于在投資核準(zhǔn)環(huán)節(jié)并未嚴(yán)格執(zhí)行總量控制目標(biāo)，導(dǎo)致可再生能源發(fā)展一哄而上、無序發(fā)展，政府部門迫不得已取消了某些財(cái)政優(yōu)惠政策；同時，雖然在基本法律中規(guī)定要制定可再生能源有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，但許多新技術(shù)、新產(chǎn)品本身并未達(dá)到成熟，制約了標(biāo)準(zhǔn)制定工作的開展，導(dǎo)致不少企業(yè)以可再生能源、清潔生產(chǎn)為廣告噱頭，嚴(yán)重?cái)_亂了新能源、可再生能源技術(shù)和產(chǎn)品的市場秩序。

　　根據(jù)能源基本法律的規(guī)定，要求中央和地方政府通過投資引導(dǎo)和跟進(jìn)、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購、專項(xiàng)資金等公共性財(cái)政支出的方式，支持和促進(jìn)可再生能源的發(fā)展和清潔生產(chǎn)的推廣和實(shí)施，但在當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險逐步累積的背景下，這種方式難以為繼，而我國民間資本存量巨大，如何通過有限的公共財(cái)政投入吸引和引導(dǎo)民間資本是一個迫切需要解決的問題。

　　修改不適宜的法律規(guī)定

　　當(dāng)今能源問題的核心是能源安全問題，在將來的能源立法中，應(yīng)當(dāng)以全球化時代的能源安全觀為統(tǒng)率，整合和協(xié)調(diào)有關(guān)立法，形成確保我國能源安全的法律保障體系。

　　我國規(guī)模性的能源立法源于20世紀(jì)90年代中期，客觀上具有應(yīng)急的性質(zhì)和應(yīng)景的成分，并非對能源安全進(jìn)行通盤考慮，有許多法律規(guī)定與全球化時代能源安全觀并不相符。另外，我國現(xiàn)行的能源法律帶有“人類中心主義”的價值取向，環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)，縱容對自然資源的浪費(fèi)和對生態(tài)環(huán)境持續(xù)的破壞，同時各法之間沒有很好地配合，能源、環(huán)境領(lǐng)域立法、修法缺乏統(tǒng)一和銜接。應(yīng)啟動能源法立法和《煤炭法》《電力法》修訂工作，開展石油、天然氣、核能等領(lǐng)域的立法研究工作，同時應(yīng)開展《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《環(huán)境影響評價法》等法律修訂的研究工作，形成系統(tǒng)性法律體系。

　　將成熟穩(wěn)定的政策上升為法律規(guī)范

　　由于能源基本法律過于粗放和原則，只能通過能源政策予以填補(bǔ)，某些能源政策直接與法律發(fā)生沖突，加之政策的執(zhí)行貫徹力度大于法律的客觀事實(shí)，造成法律虛化、架空的現(xiàn)象，損害了法律的權(quán)威和嚴(yán)肅性，法律與政策相互掣肘、效用抵消。

　　我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行有關(guān)能源安全的法律規(guī)范雖然零散，但政策卻較為系統(tǒng)，如關(guān)于實(shí)現(xiàn)能源多樣性、節(jié)能減排的目標(biāo)、措施和手段等，相比較法律規(guī)范而言，政策缺乏穩(wěn)定性，也很難借助法律責(zé)任的強(qiáng)約束實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，不妨借鑒國外特別是美國所謂“政策法案”的形式，將具有目標(biāo)性質(zhì)和比較成熟穩(wěn)定的政策上升為法律規(guī)范，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，增強(qiáng)政策的執(zhí)行力。

　　增強(qiáng)法律的可操作性

　　現(xiàn)行能源法律欠缺可操作性主要表現(xiàn)在兩個方面：

　　一是倡導(dǎo)性和鼓勵性的措辭較多，但在具體措施中并無對應(yīng)。比如《煤炭法》第28、29條規(guī)定對“特殊煤種或者稀缺煤種”的保護(hù)性開采，鼓勵煤礦企業(yè)進(jìn)行復(fù)采或者開采邊角殘煤和極薄煤，但對于保護(hù)性開采的范圍、程度以及具體的鼓勵措施卻沒有相應(yīng)規(guī)定。《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)法》等直接與現(xiàn)代能源安全相關(guān)的基本法律到處可見“鼓勵”“支持”“倡導(dǎo)”之類的表述，而沒有相應(yīng)的法律制度和法律措施保障，如果完全通過政策進(jìn)行填充細(xì)化，則會造成政策和法律兩種規(guī)范的錯位，政策實(shí)體性和操作性強(qiáng)，而法律反而成為一種姿態(tài)的空洞宣示。

　　二是為法律主體設(shè)定的義務(wù)缺乏法律責(zé)任的約束，法律強(qiáng)制性、執(zhí)行力和權(quán)威受到極大影響，尤以《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》最為典型，為不同主體規(guī)定了為數(shù)不少的義務(wù)，但在“法律責(zé)任”一章中卻并無法律責(zé)任的呼應(yīng)，必須盡快改變有鼓勵無措施無制度，有義務(wù)無責(zé)任無約束的“軟法”狀況。

　　為了落實(shí)能源法律有效執(zhí)行，引導(dǎo)能源投資符合國家能源、環(huán)境保護(hù)發(fā)展方向，應(yīng)充分發(fā)揮律師在能源項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)、技術(shù)開發(fā)應(yīng)用、投融資等提供合法性論證咨詢和專業(yè)指導(dǎo)作用。能源項(xiàng)目的投資方應(yīng)當(dāng)聘請律師出具法律意見書，對企業(yè)及其能源項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境、安全行為信用評價；為了保證能源開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的效益和安全，項(xiàng)目建設(shè)方應(yīng)當(dāng)聘請律師出具法律意見書，保證項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程的合法性，律師在法律意見書中應(yīng)評估項(xiàng)目涉及的環(huán)境、資源、安全、維穩(wěn)等方面風(fēng)險；為了促使企業(yè)積極引進(jìn)新技術(shù)、新方法，進(jìn)行清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用，既有利于實(shí)現(xiàn)節(jié)能、減排、降耗目標(biāo)，也減少對環(huán)境的損害，鼓勵律師發(fā)展知識產(chǎn)權(quán)業(yè)務(wù)，保護(hù)技術(shù)權(quán)利人的合法權(quán)益。

來源：能源評論 作者：陳臻 　

　　版權(quán)及免責(zé)聲明：凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章，不代表本網(wǎng)觀點(diǎn)和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀