能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃亮點與難點

從2010年8月國家能源局發(fā)布介紹文案肇始，到2012年10月國務院討論通過，再到2013年1月23日國務院付梓印發(fā)，萬眾矚目的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）終于畫上了圓滿的句號。這一規(guī)劃編制歷時兩年有余，亮點頻出，對指導我國未來能源的發(fā)展具有非同一般的意義。但是，要指出的一點是，亮點同時也是難點。在實際操作層面，要想讓難點真正成為亮點，必須得有堅持改革、沖破觀念障礙以及突破利益藩籬的決心與手段才成。

與時俱進的亮點

在經(jīng)過全球氣候變化、國際金融危機、石油地緣政治、歐美征收碳關稅以及對華光伏“雙反”調查、日本核泄漏事故、國內油荒電荒等一系列事件后，我國圍繞能源如何發(fā)展已積累了充分的經(jīng)驗。與2007年4月國家發(fā)展改革委發(fā)布的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》相比，新的《規(guī)劃》與時俱進，提出了一些頗具新意的觀點，并處處體現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)全面的思想。

具體來看，《規(guī)劃》將能源價格長期高位震蕩的原因歸結為“投機溢價”、“安全溢價”和“環(huán)境溢價”的綜合作用，并強調指出，其對發(fā)達國家和發(fā)展中國家的影響效果并不相同。這可謂是一語中的。金融資本投機、國際局勢動蕩和生態(tài)環(huán)境標準提高如同高懸在我國上方的達摩克利斯之劍，任何一個方面發(fā)生變化，都可能使我國的經(jīng)濟發(fā)展因能源價格而受制于人。

《規(guī)劃》總結了未來能源發(fā)展的基本原則，特別強調要堅持改善民生，盡快消除能源貧困，這在以往的能源發(fā)展規(guī)劃中并不常見。

據(jù)悉，我國60%的農(nóng)村家庭將傳統(tǒng)生物質能作為主要炊事能源，他們是能源貧困人群的主體，呼吸類疾病是致其死亡的前4位主要疾病。因此，改善能源貧困已成為我國可持續(xù)發(fā)展、建立社會公平體系的重要內容。

《規(guī)劃》指出，要依靠能源消費強度和消費總量雙控制的倒逼機制，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉型，這是新的能源規(guī)劃不可不提的一個突出亮點。從消費總量控制到消費強度和消費總量雙控制，提出的要求越來越高，這充分反映出在日益嚴峻的能源形勢下我國正越來越注重經(jīng)濟發(fā)展的質量和效益，粗放式的能源消費和經(jīng)濟增長方式將逐步成為明日黃花。

《規(guī)劃》著重指出體制約束日益顯現(xiàn)，深化改革勢在必行。其主要方向是，對可以實現(xiàn)有效競爭的業(yè)務引入市場競爭機制，鼓勵民間資本和境外資本適當介入，要推動能源價格市場化改革取得新進展，尤其是合同能源管理、電力、煤炭鐵路運力、成品油價格等幾個方面。由此可見，能源作為一個資源性行業(yè)，壟斷格局已出現(xiàn)松動，釋放出的市場化信號正逐漸變得強烈，部分領域市場化和定價機制漸進改革開始成為能源改革的主導思路。

操作仍需審慎

總體來看，《規(guī)劃》中改革的氣息相對比較濃厚，而改革即意味著利益格局的調整。作為一個牽一發(fā)而動全身的行業(yè)，能源控制著一國經(jīng)濟發(fā)展的命脈，因此對這一規(guī)劃的實施仍需審慎，要妥善解決伴隨而來的或潛在的難點，實現(xiàn)能源與經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

首先，這種基于“雙控制”的倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式好則好矣，但同時也存在著潛在的問題。一方面，能源總量控制的要求給地方經(jīng)濟戴上了“緊箍”，僧多粥少，各地方政府為保障本地經(jīng)濟發(fā)展必然要力爭擴大自身的目標配額，由此有可能引發(fā)地區(qū)間的矛盾，必須妥當處理；另一方面，能源消費強度控制的要求對地方經(jīng)濟的質量提出了更高的要求，導致地方政府要在經(jīng)濟發(fā)展總量與質量之間進行權衡，如何對政績進行考核成為其中的關鍵。

其次，農(nóng)村不同于城鎮(zhèn)，能源發(fā)展具有自身的特點，不易推動。據(jù)調查發(fā)現(xiàn)，各地方政府對農(nóng)村能源的使用效果是只對上負責，不對下負責。例如，建設的不少沼氣項目處于閑置狀態(tài)，這種“紙面工程”必須加以改正。另外，很多農(nóng)村能源項目在建設投入使用后，經(jīng)常很快就失效，又無人進行維修，技術服務跟不上，可持續(xù)性差，這就要求重視培訓農(nóng)民，提高其知識水平，使其逐步掌握適用的現(xiàn)代能源技術。

第三，能源價格改革觸及“深水區(qū)”，如何打破壟斷成為難點。多年來，我國的能源價格機制飽受詬病，多次呼吁改革始終不見成效。當前，除了煤炭領域的市場化程度較高外，油氣領域主要由中石油、中石化和中海油三家企業(yè)壟斷經(jīng)營，電力領域主要由華能、大唐、華電、國電和中電投五家企業(yè)壟斷經(jīng)營。要對能源價格進行改革，就是割它們的肉，必然會遭到這些企業(yè)及相關行業(yè)的強烈阻攔。因此，在《規(guī)劃》實施中要合理把握價格改革推進的時機和方式。

最后，允許民間資本與境外資本有條件地進入部分能源行業(yè)是時代所需。一方面，由于關系到國計民生，能源領域顯然不能對所有資本開放。但另一方面，要推動快速發(fā)展，又不能不充分利用社會資本，這就是我國能源發(fā)展面臨的兩難選擇。

盡管《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》、《國務院關于進一步做好利用外資工作的若干意見》指出這兩類資本可進入部分能源行業(yè)，但它們仍不時碰到“玻璃天花板”。因此，在《規(guī)劃》實施中，我國要提高對民間資本和境外資本的管理水平，管得好然后才能放得開。

來源：中國科學報 作者：趙剛 　

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