用改革的手段重構(gòu)能源市場體系

改革是能源產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代能源市場體系、實現(xiàn)從能源大國到能源強國轉(zhuǎn)變的必然選擇。

1月23日，國務(wù)院發(fā)布《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》以下簡稱《規(guī)劃》。這一綱領(lǐng)文件，構(gòu)劃推動能源生產(chǎn)和利用方式變革、調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、推進能源體制機制改革的新圖譜。

在戰(zhàn)略層面，《規(guī)劃》提出“構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系”，實現(xiàn)從能源大國到能源強國轉(zhuǎn)變。顯然，在當(dāng)前國內(nèi)外能源供需形勢、氣候變化利益博弈、資源與生態(tài)環(huán)境約束加劇格局下，這一愿景是中國能源產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展的應(yīng)然之路，更是美麗中國的根基。

在操作層面，《規(guī)劃》提出多項約束性和預(yù)期性指標(biāo)。在能源供應(yīng)方面，到2015年一次能源供應(yīng)能力43億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中國內(nèi)生產(chǎn)能力36.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。石油對外依存度控制在61%以內(nèi)。

非化石能源消費比重提高到11.4%，非化石能源發(fā)電裝機比重達到30%。天然氣占一次能源消費比重提高到7.5%，煤炭消費比重降低到65%左右。

在能源消費層面，國家實行能源消費總量和強度雙控政策。2015年能源消費總量控制在40億噸標(biāo)煤，用電量6.15萬億千瓦時，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2010年下降16%。

能源消費“雙控”是我國消費層面的重大變革。這一能源新政旨在為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)形成倒逼機制。

政策可否貫徹實施，首先需要重構(gòu)地方政府、企業(yè)乃至個人的消費理念，摒棄敞開胃口式的能源消費做派，用發(fā)展GDP的熱情重視控制能源消費總量。其次，則取決于是否有科學(xué)的控制和平衡方案、嚴(yán)格的考核和約束機制、科學(xué)的能源統(tǒng)計分析工具。

在能源供應(yīng)上，《規(guī)劃》將“加強國內(nèi)資源勘探開發(fā)”作為第一要務(wù)。優(yōu)化開發(fā)常規(guī)化石能源，鞏固能源供應(yīng)基礎(chǔ)。著力突破煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)油氣資源開發(fā)技術(shù)瓶頸，大力發(fā)展非化石能源，培育新的能源供應(yīng)增長極。

從保障能源供應(yīng)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、控制能源消費的戰(zhàn)略需求看，均需要配套能源體制機制改革，以“遠近結(jié)合、標(biāo)本兼治、統(tǒng)籌兼顧、突出重點”的視角推進改革，構(gòu)建現(xiàn)代能源市場體系。

對于能源體制約束，《規(guī)劃》選擇坦誠呈現(xiàn)。能源產(chǎn)業(yè)價格機制不完善，煤電矛盾日益突出，風(fēng)電、太陽能發(fā)電、小水電和分布式發(fā)電上網(wǎng)受到電力系統(tǒng)及運行機制制約，能源行業(yè)管理薄弱，缺位與錯位現(xiàn)象并存，資源管理亟待規(guī)范，行業(yè)統(tǒng)計亟待加強。

改革是能源產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代能源市場體系的必然選擇。“十二五”能源體制改革的目標(biāo)是：電力、油氣等重點領(lǐng)域改革取得新突破，能源價格市場化改革取得新進展，能源財稅機制進一步完善，能源法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)基本健全，初步形成適應(yīng)能源科學(xué)發(fā)展需要的行業(yè)管理體系。

事經(jīng)20余年改革，煤炭市場化改革在能源行業(yè)領(lǐng)先。在重點合同煤和市場煤并軌后，煤炭市場徹底放開，但需要輔之以鐵路運力改革、流通體制改革、礦權(quán)開發(fā)制度改革，以及區(qū)域和全國煤炭交易市場建設(shè)。

在電網(wǎng)和油氣領(lǐng)域，如果引入競爭則帶來重復(fù)建設(shè)或資源配置低效率等問題。這一領(lǐng)域的改革則需要政府有效監(jiān)管。如監(jiān)管電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)及成本，核定獨立輸配電價，形成對可再生能源和分布式能源無歧視、無障礙的并網(wǎng)新機制；加強油氣管網(wǎng)監(jiān)管，推動天然氣管網(wǎng)公平開放，保障各種氣源無歧視地接入和統(tǒng)一輸送。

除此之外，需要同步改革傳統(tǒng)的資源配置方式。在電力體制上，組建獨立電力交易機構(gòu)，改進發(fā)電調(diào)度方式，逐步增加經(jīng)濟調(diào)度因素；油氣領(lǐng)域則需加強礦業(yè)權(quán)監(jiān)管，完善準(zhǔn)入和退出機制，推動原油、成品油進口管理改革，形成有效競爭。

在能源價格方面，電價、油價、氣價歷來牽一發(fā)而動全身。電價改革應(yīng)逐步形成發(fā)電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機制，即“放開兩頭、關(guān)注中間”的定價機制。

相對于電價而言，油氣價格改革已有路線可循。接下來的工作則是，進一步完善成品油定價機制，包括調(diào)價周期、調(diào)價幅度、調(diào)價方式等層面，同時配套市場化改革手段。天然氣價格則需在“兩廣”試點基礎(chǔ)上推向全國，形成真正反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境補償成本的價格。

專家評說《規(guī)劃》

高世憲（國家發(fā)改委能源研究所研究員）：要把能源消費總量控制作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的手段和工具，否則，要實現(xiàn)控制目標(biāo)難度會很大。我國能源領(lǐng)域市場化程度相對于國民經(jīng)濟的市場化程度仍然比較滯后。由于能源和民生密切相關(guān)，涉及利益群體復(fù)雜，改革的推進存在較大難度。“十二五”初期，我國在天然氣以及煤電價格的市場化改革方面已經(jīng)起步。不可否認，現(xiàn)實的問題仍然很多，能源體制改革要堅定方向、逐步推進。

林伯強（廈門大學(xué)能源經(jīng)濟研究中心主任）：能源總量控制要求各個省份控制甚至減少能源消費數(shù)量，相當(dāng)于給地方經(jīng)濟增長上了“緊箍咒”。地方政府出于對經(jīng)濟發(fā)展的擔(dān)憂，可能在能源總量控制目標(biāo)的分配上斤斤計較。因此，需要根據(jù)各地情況，合理分配地方目標(biāo)。

王震（中國石油大學(xué)（北京）中國能源戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長）：常規(guī)的化石能源中，煤炭開發(fā)潛力很大，但需要高效清潔應(yīng)用。此外，在高油價背景下，我國非常規(guī)氣資源增長潛力大，需要大力發(fā)展，但不能指望“十二五”期間消費比例能占多大，有一個過程。

我國能源體制機制改革的大方向是非常清晰的，就是要堅定市場化方向。但能源供應(yīng)涉及民生，因此要在供給保障的前提下，進一步向市場化方向推進。

來源：中國石油新聞中心 　

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