煤炭稅改須系統(tǒng)化統(tǒng)籌考慮

盡管媒體對(duì)煤炭資源稅稅制改革的關(guān)注度并不像前一陣子那么高，但改革的步伐仍未停止，大的方向仍是繼續(xù)擴(kuò)大資源稅改革試點(diǎn)的地域范圍和產(chǎn)品品種范圍。據(jù)了解，煤炭資源稅改革在學(xué)術(shù)界和業(yè)內(nèi)外仍然存在較大爭(zhēng)議。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不穩(wěn)定的情況下，資源稅改革的推進(jìn)應(yīng)十分謹(jǐn)慎。

“盡快”與“暫緩”

理論博弈現(xiàn)實(shí)

煤炭資源稅改革大方向是從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，這已經(jīng)基本形成共識(shí)，而就當(dāng)前改革推動(dòng)的時(shí)機(jī)是否成熟，則存在“盡快”和“暫緩”的分歧。

以地方政府特別是資源產(chǎn)地政府為代表的觀點(diǎn)認(rèn)為，近幾年資源品價(jià)格上漲，資源大省并未共享發(fā)展成果，當(dāng)?shù)啬茉雌髽I(yè)賺得盆滿缽滿，但地方財(cái)政收入?yún)s不見增長(zhǎng)。

以煤炭企業(yè)為代表的觀點(diǎn)則堅(jiān)持，當(dāng)前并不是煤炭資源稅改革推進(jìn)的好時(shí)機(jī)，因?yàn)槊禾拷?jīng)濟(jì)形勢(shì)和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)均不穩(wěn)定，煤炭企業(yè)承擔(dān)和轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的能力都不強(qiáng)。改革一旦推進(jìn)，勢(shì)必造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重、員工人心不穩(wěn)、煤炭供應(yīng)失去保障、加重國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的壓力。

2011年的一項(xiàng)研究表明，新中國(guó)成立60多年來(lái)，產(chǎn)煤大省山西共生產(chǎn)煤炭119.3億噸，約占全國(guó)煤炭總產(chǎn)量的四分之一，但山西一般預(yù)算收入占財(cái)政總收入的比重卻長(zhǎng)期低于全國(guó)平均水平。2010年，山西地方稅收占比比全國(guó)平均水平低8.47個(gè)百分點(diǎn)，排名倒數(shù)第二，而由于與煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)的增值稅和所得稅大部分上繳中央，山西省中央級(jí)的稅收占比排名全國(guó)第二。

記者同時(shí)了解到，煤炭企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也確實(shí)在大幅增加。地方財(cái)政收入不見增長(zhǎng)，煤炭企業(yè)稅負(fù)卻有增無(wú)減，增加的稅收是否都到了中央財(cái)政的口袋呢？

一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)分析和抽樣調(diào)查結(jié)果或許可以說(shuō)明真相：國(guó)有重點(diǎn)煤炭企業(yè)的稅負(fù)水平相對(duì)1994年稅制改革前大幅提高。1993年至2004年，國(guó)家平均每年比改之前多征稅5.12%，抵減中央補(bǔ)貼后，累計(jì)多繳562.93億元之多。近年來(lái)，這一勢(shì)頭仍然持續(xù)。以山東能源集團(tuán)為例，2002年至2011年的十年間，該集團(tuán)匯總繳納稅費(fèi)總額由16.8億元增加到174億元，增加了9.4倍。而就在今年煤炭市場(chǎng)價(jià)格迅速下滑的過(guò)程中，許多煤炭企業(yè)利潤(rùn)開始下滑，但稅負(fù)卻沒有減少，目前山東能源集團(tuán)噸煤稅費(fèi)負(fù)擔(dān)仍高達(dá)每噸160元至170元。

清費(fèi)再立稅

好飯最怕夾生

一邊是煤炭企業(yè)稅負(fù)加重，一邊是地方政府不能“坐享其成”。這樣的畸形現(xiàn)狀導(dǎo)致了不少問題，最突出的是地方政府亂收費(fèi)現(xiàn)象愈演愈烈。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)煤炭行業(yè)的稅費(fèi)名目繁多，其中不少都是地方政府以各種名義征收的。如，水土流失防治費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、疏干排水水資源費(fèi)、河道工程維修費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆地補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、地方教育附加費(fèi)、煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金、育林基金、水利建設(shè)基金、縣鄉(xiāng)公路維改費(fèi)等。在這些稅費(fèi)項(xiàng)目中，煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的差別較大，有的按售價(jià)征收，有的按銷售量征收。

歷次稅費(fèi)制度改革都以清稅立費(fèi)作為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)果卻都是背道而馳——稅立了起來(lái)，費(fèi)卻沒有清理好，反而越來(lái)越多，越來(lái)越重。一些地方政府或少數(shù)部門將征稅作為尋租的工具，也使稅收的功能漸漸弱化了，并沒有真正起到解決公共問題的作用。

由于制度欠缺等原因，煤炭行業(yè)已經(jīng)成為全國(guó)稅負(fù)最重的行業(yè)之一，行業(yè)內(nèi)不同類型企業(yè)之間的稅負(fù)也存在著巨大差異。

此外，由于大多數(shù)小煤礦實(shí)行包稅制，現(xiàn)行稅制對(duì)他們影響不大，稅負(fù)過(guò)重的主要是國(guó)有煤礦。大型國(guó)有企業(yè)改制或重組所產(chǎn)生具有獨(dú)立法人資質(zhì)的全資或控股子公司，稅負(fù)也普遍偏高，這些通過(guò)剝離不良資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展的公司稅負(fù)偏重。

稅改系統(tǒng)化

最須回歸根本

煤炭稅費(fèi)混亂的現(xiàn)狀無(wú)疑產(chǎn)生了許多弊端。

一是過(guò)重的稅負(fù)減弱了煤炭企業(yè)的積累能力，不利于國(guó)家能源保障和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二是煤炭企業(yè)人才短缺將越來(lái)越嚴(yán)重，導(dǎo)致發(fā)展后勁不足。

三是行業(yè)間稅負(fù)的差異形成分配不公的局面，不利于煤炭行業(yè)人心穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。

四是無(wú)法從根源上解決煤炭資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和安全生產(chǎn)的問題。稅收尤其是資源稅，如果設(shè)置科學(xué)合理，可以促進(jìn)煤炭資源回采率的提高，但目前資源稅改革中，試點(diǎn)地區(qū)并沒有將資源條件和回采率不同的企業(yè)差別對(duì)待，無(wú)法促進(jìn)企業(yè)提高回采率。而一些產(chǎn)煤地區(qū)或企業(yè)稅負(fù)過(guò)重，更是無(wú)力加大環(huán)保投資和安全投入。

知名財(cái)經(jīng)評(píng)論員葉檀曾表示，稅費(fèi)改革無(wú)疑是改革的方向，但如果推進(jìn)稅收改革，企業(yè)未來(lái)的利潤(rùn)空間就會(huì)越來(lái)越小，所以必須要考慮到企業(yè)的承受能力和市場(chǎng)化進(jìn)程，不能是單向的向下游追加成本。

事實(shí)上，煤炭稅制改革，最基礎(chǔ)的也是必須先行一步的是煤炭企業(yè)成本核算制度的改革。當(dāng)前，煤炭企業(yè)成本核算仍具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，煤炭沒有完全成本化，造成企業(yè)利潤(rùn)虛高，稅負(fù)虛高。

以增值稅為例，由于煤炭生產(chǎn)過(guò)程的特殊性，為生產(chǎn)而進(jìn)行的投入均不構(gòu)成產(chǎn)品實(shí)體，這些投入非常大卻無(wú)法在稅前抵扣。例如，青苗補(bǔ)償費(fèi)、采煤塌陷土地賠償、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、礦業(yè)權(quán)價(jià)款等支出。在國(guó)家有關(guān)規(guī)定中，煤礦井下巷道也不被視為固定資產(chǎn)，無(wú)法作為成本將其抵扣。

還有一些專家認(rèn)為，資源稅改革屬于立法范疇，國(guó)家必須在考慮煤炭稅制改革的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈上的改革。當(dāng)前，煤炭資源稅改革應(yīng)當(dāng)尤為謹(jǐn)慎，從稅制設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出煤炭的稀缺性，促進(jìn)回采率提升，借助資源稅這一流轉(zhuǎn)稅性質(zhì)，達(dá)到節(jié)能降耗、優(yōu)化配置的目的，逼著煤炭上中下游千方百計(jì)開發(fā)節(jié)能工藝和產(chǎn)品。同時(shí)，煤價(jià)改革、電力體制改革要與煤炭稅制改革緊緊拴在一起，沒有前兩者的煤炭稅改只能是空談。

此外，立稅必須首先清費(fèi)，這個(gè)原則喊了多年卻在每次稅制改革中不了了之。亂收費(fèi)擾亂了稅收制度，擾亂了企業(yè)的正常生產(chǎn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序，卻在一些地方“大行其道”，極難根除。不少煤炭企業(yè)擔(dān)心：在資源稅改革推進(jìn)的過(guò)程中，很有可能是稅立起來(lái)了，費(fèi)卻沒有清除掉。

當(dāng)然，除了制度因素，煤炭企業(yè)也應(yīng)當(dāng)從自身尋找原因。一位業(yè)內(nèi)人士提出，煤炭生產(chǎn)是高危行業(yè)，煤炭企業(yè)的利潤(rùn)也并非社會(huì)輿論所宣傳的那樣豐厚，而且企業(yè)間的差距可以說(shuō)是天上與地下，為什么一提起煤炭行業(yè)，就與“暴利”掛上鉤，一提起煤老板，就認(rèn)為是“暴發(fā)戶”？這與煤炭企業(yè)的浮躁作風(fēng)有很大關(guān)系。

在煤炭市場(chǎng)“黃金十年”當(dāng)中，煤炭企業(yè)的收入的確有所增加，卻很少有員工收入同步增長(zhǎng)的?！懊禾科髽I(yè)提出利潤(rùn)翻番的時(shí)候，沒有一個(gè)說(shuō)出員工收入翻番?！币晃幻禾科髽I(yè)老總說(shuō)，“大部分企業(yè)仍然承擔(dān)著棚戶區(qū)改造的沉重任務(wù)，在這個(gè)基礎(chǔ)上談利潤(rùn)、談效益，太蒼白了。”這樣的利潤(rùn)增長(zhǎng)，不僅無(wú)法給煤炭企業(yè)家掙面子，反而形成了煤炭行業(yè)在社會(huì)上的不良形象，徒增稅費(fèi)壓力，消耗企業(yè)的生命力。

來(lái)源：中國(guó)煤炭報(bào) 作者：高 蕾 　

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