范必：解困電力須走改革之路

今年是我國(guó)開展電力市場(chǎng)化改革十周年。通過改革，極大地增強(qiáng)了電力企業(yè)活力，提高了電力供給能力。但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力普遍服務(wù)不到位。一系列能源領(lǐng)域的突出矛盾，反映出現(xiàn)行電力體制已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的重大障礙。當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長(zhǎng)期困擾電力工業(yè)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出問題。

一、當(dāng)前電力行業(yè)的突出問題

2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《電力體制改革方案》（下簡(jiǎn)稱“5號(hào)文件”），對(duì)國(guó)有電力資產(chǎn)進(jìn)行重組，成立兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團(tuán)和四個(gè)輔業(yè)公司，組建國(guó)家電監(jiān)會(huì)。改革打破了原國(guó)家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運(yùn)營(yíng)、高度集中的體制，實(shí)行了政企分開、廠網(wǎng)分開。改革后形成了五大發(fā)電集團(tuán)與神華集團(tuán)、華潤(rùn)集團(tuán)等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營(yíng)發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競(jìng)爭(zhēng)格局。改革前，一年新增發(fā)電裝機(jī)2千萬(wàn)千瓦就是很好的成績(jī)。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機(jī)1億千瓦，極大地緩解了長(zhǎng)期困擾我國(guó)發(fā)展的電力短缺問題。改革也有力地增強(qiáng)了發(fā)電企業(yè)活力。在建設(shè)成本大幅度上升的情況下，十年來(lái)火電工程造價(jià)平均降低了一半，企業(yè)的投入產(chǎn)出效率明顯提高。

但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進(jìn)展，5號(hào)文件確定的一些重要改革任務(wù)尚未落實(shí)，如輸配分開沒有實(shí)行，區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)受阻，電價(jià)改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。

煤電矛盾周期性發(fā)作。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，煤電輪番漲價(jià)、發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要節(jié)慶期間，煤電矛盾表現(xiàn)越是集中，近兩年甚至出現(xiàn)了淡季“電荒”。2008－2010年，整個(gè)火電行業(yè)虧損達(dá)上千億元，一些發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率甚至超過100%。雖然國(guó)家采取了煤電聯(lián)動(dòng)、鼓勵(lì)煤電一體化、電煤限價(jià)、實(shí)施煤炭?jī)?chǔ)備等措施，但都無(wú)法從根本上解決煤電矛盾。

新能源發(fā)電困難。我國(guó)風(fēng)電裝機(jī)容量已居世界第一，太陽(yáng)能發(fā)電增長(zhǎng)速度居世界首位。但新能源的實(shí)際發(fā)電量與設(shè)計(jì)水平相比有較大差距，“棄風(fēng)”、“棄光”、限電現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)展難以為繼。在發(fā)達(dá)國(guó)家非常普遍的分布式屋頂光伏發(fā)電、小規(guī)模風(fēng)力發(fā)電、分布式天然氣多聯(lián)產(chǎn)電站在我國(guó)舉步維艱。

電力節(jié)能減排形勢(shì)嚴(yán)峻。我國(guó)電力結(jié)構(gòu)中，燃煤發(fā)電量占82%。不同效率機(jī)組的供電煤耗從200多克/千瓦時(shí)到400多克/千瓦時(shí)，相差很大。長(zhǎng)期以來(lái)，在大部分電力調(diào)度中，對(duì)高耗能火電機(jī)組與高效節(jié)能機(jī)組、可再生能源發(fā)電的機(jī)組平均分配發(fā)電時(shí)間，甚至存在為了完成火電發(fā)電量計(jì)劃，可再生能源發(fā)電要為火電讓路的情況，等于鼓勵(lì)了高耗能機(jī)組發(fā)展，形成了對(duì)節(jié)能減排的逆向調(diào)節(jié)。

工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)過重。目前，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)是0.3－0.4元/千瓦時(shí)，而工業(yè)企業(yè)實(shí)際用電成本一般要比上網(wǎng)電價(jià)高一至兩倍，東部地區(qū)商業(yè)企業(yè)大都在1.2元以上。企業(yè)普遍反映，電網(wǎng)收費(fèi)環(huán)節(jié)多，實(shí)際用電支出遠(yuǎn)高于國(guó)家目錄電價(jià)，甚至達(dá)到一些發(fā)達(dá)國(guó)家水平，在很大程度上影響了企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

二、電力行業(yè)矛盾的成因分析

電力行業(yè)近年來(lái)之所以出現(xiàn)上述突出矛盾和問題，源于2002年以來(lái)的改革沒有從根本上解決計(jì)劃與市場(chǎng)的矛盾。

傳統(tǒng)的計(jì)劃管理方式仍在延續(xù)。一般說(shuō)來(lái)，發(fā)電企業(yè)的銷售收入等于電價(jià)乘以電量（收入=電價(jià)×電量）。目前，上網(wǎng)電價(jià)由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達(dá)的生產(chǎn)計(jì)劃決定。作為一個(gè)企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價(jià)上沒有自主權(quán)，這在市場(chǎng)化改革三十多年后的今天是一個(gè)罕見現(xiàn)象。人為設(shè)定的電價(jià)和發(fā)電量計(jì)劃幾乎不反映供求關(guān)系，也無(wú)科學(xué)依據(jù)。當(dāng)電煤價(jià)格上漲或下跌時(shí)，發(fā)電企業(yè)無(wú)法自主調(diào)整、應(yīng)對(duì)成本變化因素。地方政府在制定發(fā)電量計(jì)劃時(shí)，基本上是按機(jī)組戶頭平均分配發(fā)電時(shí)間?；痣姍C(jī)組一年可以發(fā)電6000多小時(shí)，往往只給4000－5000小時(shí)。對(duì)這部分計(jì)劃內(nèi)電量，電網(wǎng)企業(yè)按國(guó)家規(guī)定的上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行收購(gòu)，計(jì)劃外電量則降價(jià)收購(gòu)。當(dāng)電煤價(jià)格大幅上漲時(shí)，火電廠超計(jì)劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時(shí)候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國(guó)發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。

電力市場(chǎng)發(fā)育不足。2002年以來(lái)的改革，只是在發(fā)電領(lǐng)域初步建立了競(jìng)爭(zhēng)格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、工程施工建設(shè)、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財(cái)務(wù)結(jié)算于一身。有的電網(wǎng)企業(yè)通過大規(guī)模收購(gòu)兼并，將業(yè)務(wù)延伸至設(shè)備制造領(lǐng)域，對(duì)電網(wǎng)設(shè)備（如變壓器、繼電器、開關(guān)、電表、電纜電線等）形成生產(chǎn)制造和采購(gòu)使用的內(nèi)部一體化。發(fā)電企業(yè)和電力用戶沒有選擇權(quán)，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業(yè)無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng)，輸變電設(shè)備制造業(yè)界反映強(qiáng)烈。有的電網(wǎng)企業(yè)大規(guī)模投資收購(gòu)境外的發(fā)電、電網(wǎng)甚至礦業(yè)資產(chǎn)，而國(guó)內(nèi)的農(nóng)網(wǎng)改造工程和無(wú)電地區(qū)電力建設(shè)資本金卻全部要國(guó)家財(cái)政出資；以系統(tǒng)安全、接入標(biāo)準(zhǔn)等理由，限制新能源發(fā)電上網(wǎng)；上收五大區(qū)域電網(wǎng)人、財(cái)、物資源配置權(quán)，使5號(hào)文件規(guī)定的區(qū)域電力市場(chǎng)進(jìn)一步萎縮?，F(xiàn)在，電網(wǎng)的購(gòu)電、售電差價(jià)在世界上名列前茅，但資產(chǎn)收益率仍然很低。由于電網(wǎng)調(diào)度、交易、財(cái)務(wù)缺乏透明度，造成其高差價(jià)、低收益的內(nèi)在原因一直是個(gè)謎。深化電力體制改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

三、發(fā)展電力市場(chǎng)勢(shì)在必行

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，電力行業(yè)必須實(shí)行上下游一體化經(jīng)營(yíng)，由國(guó)家統(tǒng)一管理。隨著技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新，這種情況已有了很大變化。國(guó)外電力市場(chǎng)化改革的普遍做法是，在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)按照公平競(jìng)爭(zhēng)原則建立電力市場(chǎng)，重新界定輸、配電環(huán)節(jié)的市場(chǎng)屬性，將輸電環(huán)節(jié)界定為非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，由電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)骨干輸電網(wǎng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)；將配電環(huán)節(jié)劃歸競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，引入市場(chǎng)機(jī)制，形成大量配電、售電公司，作為獨(dú)立市場(chǎng)主體從事購(gòu)售電業(yè)務(wù)。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的輸電網(wǎng)絡(luò)大都是由眾多電網(wǎng)企業(yè)組成全國(guó)互聯(lián)或跨國(guó)互聯(lián)輸電網(wǎng)，如美國(guó)有十個(gè)網(wǎng)、西歐（包括部分東歐國(guó)家）由十幾個(gè)國(guó)家電網(wǎng)組成。多張異步輸電網(wǎng)的好處在于，便于區(qū)域內(nèi)資源配置和區(qū)域外的電力資源余缺調(diào)劑，并在安全性上高于全國(guó)一張同步網(wǎng)。5號(hào)文件就規(guī)定了全國(guó)設(shè)置6個(gè)異步運(yùn)行的區(qū)域輸電網(wǎng)企業(yè)。

重新界定輸、配電環(huán)節(jié)市場(chǎng)屬性，可以提高電力市場(chǎng)運(yùn)行效率。從上世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家電力市場(chǎng)化改革主要遵循了兩條主線：一是打破垂直一體化的管理體制，從發(fā)電側(cè)的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)發(fā)展到逐步開放配電網(wǎng)，將單邊購(gòu)買模式轉(zhuǎn)向批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)和零售競(jìng)爭(zhēng)，逐步加大市場(chǎng)化力度；二是打破電力企業(yè)是公益性機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)觀念，允許不同投資主體進(jìn)入國(guó)有發(fā)電和配售電領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。盡管各國(guó)改革方式和次序有所不同，但基本上都選擇了對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行分拆的路徑，建立了多買多賣的電力市場(chǎng)。即便是仍然保留垂直一體化模式的日本和法國(guó)，也在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開放了市場(chǎng)。各國(guó)電力改革實(shí)踐證明，重新界定輸配電環(huán)節(jié)市場(chǎng)屬性，對(duì)輸配電業(yè)務(wù)進(jìn)行重組并不改變電網(wǎng)原有物理連結(jié)方式，不存在技術(shù)方面障礙，也不會(huì)影響電力系統(tǒng)安全。重組之后，市場(chǎng)機(jī)制將貫穿于發(fā)、輸、配、售各個(gè)環(huán)節(jié)，在體制上打通發(fā)電企業(yè)與電力用戶間的交易屏障，用戶的選擇權(quán)大為增加，市場(chǎng)功能得到有效釋放，電價(jià)普遍降低，電力市場(chǎng)的資源配置效率將大幅提升。

四、進(jìn)一步深化電力體制改革的思路

參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，深化我國(guó)電力體制改革需要進(jìn)一步解放思想，重新界定各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)屬性，并根據(jù)其特點(diǎn)對(duì)其業(yè)務(wù)組織模式進(jìn)行重構(gòu)。當(dāng)前，應(yīng)堅(jiān)持5號(hào)文件確定的市場(chǎng)化改革的正確方向，以界定競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)為突破口，構(gòu)建多買多賣的電力市場(chǎng)，進(jìn)一步深化電力體制改革。

第一，進(jìn)一步完成廠網(wǎng)分開和主輔分離的任務(wù)。對(duì)近年來(lái)各級(jí)電網(wǎng)企業(yè)新收購(gòu)的裝備制造企業(yè)，仍保留的輔助性業(yè)務(wù)單位，如輸變電施工企業(yè)等，以及相關(guān)“三產(chǎn)”、多種經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)剝離。嚴(yán)格規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，電網(wǎng)企業(yè)不再?gòu)氖螺斪冸娭鳂I(yè)以外的業(yè)務(wù)。

第二，實(shí)施調(diào)度與交易獨(dú)立。電力調(diào)度在組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運(yùn)行和電力市場(chǎng)交易中具有舉足輕重的影響力，是電網(wǎng)企業(yè)維系獨(dú)買獨(dú)賣地位的主要手段。為了構(gòu)建多買多賣的電力市場(chǎng)格局，我國(guó)應(yīng)按照國(guó)際通行做法，將電力調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來(lái)，組建獨(dú)立的調(diào)度交易結(jié)算中心，負(fù)責(zé)電力市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)和電力交易、計(jì)量與結(jié)算，組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運(yùn)行，以確保電力調(diào)度交易的公開、公平、公正和電網(wǎng)的無(wú)歧視公平開放。獨(dú)立調(diào)度機(jī)構(gòu)的運(yùn)行由電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，或直接劃歸電力監(jiān)管部門。

第三，取消不合理的發(fā)電量計(jì)劃。目前各地下達(dá)的發(fā)電量計(jì)劃沒有法律依據(jù)和政策依據(jù)，國(guó)家電力主管部門也沒有下達(dá)過這一計(jì)劃，在新的電力體制改革方案中應(yīng)當(dāng)徹底廢止這一計(jì)劃指標(biāo)。

第四，建立市場(chǎng)化電價(jià)形成機(jī)制。改革基本方向是“放開兩頭，管住中間”，建立多買多賣的電力市場(chǎng)。即輸配電價(jià)格由政府制定，上網(wǎng)電價(jià)和用電電價(jià)放開。具體步驟是，除了用電量占15％的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電仍實(shí)行政府直接定價(jià)外，對(duì)各個(gè)電壓等級(jí)的工業(yè)和商業(yè)用戶，從高到低，逐級(jí)、限期實(shí)行與發(fā)電企業(yè)直接交易、合同供電，自行商定電力、電量和電價(jià)。所訂合同交電力調(diào)度機(jī)構(gòu)校核后實(shí)施。合同履行后，用電方向相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)支付規(guī)定的輸配電價(jià)。

電價(jià)改革中還應(yīng)清理各種電價(jià)附加，改革征收方式。對(duì)各地違規(guī)自行出臺(tái)的電價(jià)附加堅(jiān)持予以取締。對(duì)原有符合國(guó)家規(guī)定的政府性基金和附加，可以通過費(fèi)改稅的方式，開征相關(guān)稅收。

第五，政府對(duì)電網(wǎng)企業(yè)單獨(dú)定價(jià)、單獨(dú)監(jiān)管。近期可完善區(qū)域電網(wǎng)公司的現(xiàn)代企業(yè)制度，對(duì)配電企業(yè)實(shí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)獨(dú)立核算。在此基礎(chǔ)上，按照“合理成本加規(guī)定利潤(rùn)水平”的原則，國(guó)家對(duì)各電網(wǎng)企業(yè)單獨(dú)定價(jià)，并由電力監(jiān)管部門對(duì)電網(wǎng)運(yùn)行、電力市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。

第六，改革電網(wǎng)企業(yè)考核辦法。參考國(guó)際通行辦法，在電網(wǎng)企業(yè)的利潤(rùn)水平由政府規(guī)定并封頂?shù)那疤嵯拢瑧?yīng)當(dāng)將單位資產(chǎn)的輸、配電量和供電質(zhì)量作為電網(wǎng)企業(yè)最主要的考核指標(biāo)。通過改革考核辦法，促使電網(wǎng)企業(yè)專注于輸配電的質(zhì)量和效率，努力降低成本，約束其一味追求資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張行為，提高電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)化水平和安全水平。

當(dāng)前，進(jìn)一步深化電力體制改革時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，條件基本具備。近年，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)、年度改革思路中反復(fù)強(qiáng)調(diào)深化電力體制改革和理順電價(jià)形成機(jī)制，電力供需各方熱切期待改革出臺(tái)，政府有關(guān)部門也進(jìn)行了積極探索。改革一旦啟動(dòng)，可在較短時(shí)間內(nèi)形成方案、付諸實(shí)施。預(yù)計(jì)改革后，發(fā)電企業(yè)的售電價(jià)格會(huì)有所上升，工商企業(yè)的用電價(jià)格會(huì)有所下降，煤電矛盾逐步得到化解，多種所有制企業(yè)將擴(kuò)大對(duì)電力的投資。在目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力加大的情況下，有利于提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)揮穩(wěn)增長(zhǎng)的作用，從而起到一舉多贏的效果。

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