國家電力體制改革迷途

在電力體制改革啟動十周年之際，接二連三的壟斷指責(zé)，正挾民意洶涌而來，攪渾一池春水。

最近一段時間，國家電網(wǎng)公司的日子頗不平靜。

先是2012年4月25日，陜西省地方電力集團公司（簡稱陜西地電）和國家電網(wǎng)發(fā)生武斗，震驚業(yè)界；后有5月份“山東民企魏橋電價比國網(wǎng)低1/3以上”的新聞充斥互聯(lián)網(wǎng)，在此番階梯電價實施的當口十分醒目。進入6月，又有內(nèi)蒙古電企指責(zé)國家電網(wǎng)“欲吞并蒙西電網(wǎng)不成，利用自己的壟斷地位限制內(nèi)蒙電力上網(wǎng)，對內(nèi)蒙電力跨省外送消極怠工，結(jié)果造成電企大面積虧損”。內(nèi)蒙古“窩電”問題再度成為媒體熱點。

在電力體制改革啟動十周年之際，接二連三的壟斷指責(zé)，正挾民意洶涌而來，攪渾一池春水。一時間，“打破國家電網(wǎng)壟斷”的呼聲四起。國家電網(wǎng)為何會遭受諸多質(zhì)疑和挑戰(zhàn)？指責(zé)背后的事實究竟如何？在電改十年卻仍陷入停滯之際，相信這些問題的厘清，對于澄清指責(zé)背后的誤解，看清電改前進的方向，尤為重要。

能源新貴慘遭“鎖喉”？

先來看看內(nèi)蒙“窩電”一事的真相。

蒙西電網(wǎng)董事、黨委副書記托克向《國企》記者介紹稱，蒙西電網(wǎng)得益于“煤炭從坑口出來—發(fā)電廠—蒙西電網(wǎng)”的優(yōu)勢，素來是電價洼地，有利支援了內(nèi)蒙古經(jīng)濟建設(shè)。由于電網(wǎng)具有區(qū)域內(nèi)自然壟斷屬性，蒙西電網(wǎng)負責(zé)蒙西8個盟市的輸配電業(yè)務(wù)，這8個盟市以外的區(qū)域?qū)賴译娋W(wǎng)公司管轄。蒙西地區(qū)多余的電力要想送出去，必須經(jīng)過國家電網(wǎng)所轄電網(wǎng)。目前，蒙西電網(wǎng)有兩條外送通道，第一通道“豐泉—萬全”、第二通道“汗?！猎础桨渤怯?回500千伏超高壓線路。北京用電負荷為1200多萬千瓦，其中70%的電力依靠外送。其中，內(nèi)蒙古電力通過網(wǎng)對網(wǎng)（蒙西電網(wǎng)對華北電網(wǎng)）輸送北京最大負荷430萬千瓦，進京電價比北京居民電價低1毛多，在外送電力中蒙電占了一半之多。

作為國家能源基地，內(nèi)蒙的風(fēng)能與煤炭資源均列全國第一，風(fēng)能裝機并網(wǎng)也在全國居首。中國電力企業(yè)聯(lián)合會統(tǒng)計快報顯示，內(nèi)蒙古是我國第一個產(chǎn)煤量、發(fā)電裝機容量均居全國首位的省區(qū)。在內(nèi)蒙古超過6700萬千瓦的發(fā)電裝機容量中，大約16%為風(fēng)力發(fā)電。并網(wǎng)難度高的風(fēng)電已經(jīng)成為內(nèi)蒙古第二大主力電源。

但由于外送通道不暢，在全國其他地方鬧電荒的背景下，內(nèi)蒙棄風(fēng)限火現(xiàn)象嚴重。由于火電企業(yè)發(fā)電受限，需要煤炭數(shù)量有限，煤炭大多外運。盡管在蒙西，國家電網(wǎng)規(guī)劃了兩條特高壓（電力外送）項目，卻遲遲未見動工。在國務(wù)院只授權(quán)國網(wǎng)介入的特高壓線路建設(shè)上，蒙西電網(wǎng)與國家電網(wǎng)項目合作進展遲緩。明明有很多地方缺電，明明內(nèi)蒙古電企可以多發(fā)電賺錢，卻無法實現(xiàn)。

能源新貴慘遭“鎖喉”，這說起來的確讓人同情。但是，“窩電”問題的另一面仍待剖析。

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強向《國企》記者表示：“內(nèi)蒙古‘窩電’問題由來已久。最近幾年，依托內(nèi)蒙古的資源優(yōu)勢，內(nèi)蒙發(fā)電項目上得太多、太快。這幾年裝機容量增加了5倍，而電網(wǎng)建設(shè)跟不上，當然就無法連接供需雙方。這在任何一個省份都要窩電?！?/p>

林伯強認為，對于這個問題，公眾有誤解?！C電’是地方電企自己的責(zé)任，不能怪其他人。內(nèi)蒙首先要反省自己的戰(zhàn)略失誤，因為電網(wǎng)并不是他們所有的，電網(wǎng)的全國一盤棋投資戰(zhàn)略也不是僅僅為內(nèi)蒙古服務(wù)的。不能一窩蜂地上項目，也不管能不能賣出去，電網(wǎng)建設(shè)能不能跟上。國家電網(wǎng)早就許諾建設(shè)新線，但項目需要發(fā)改委批準。內(nèi)蒙古上電力項目，應(yīng)當首先謀劃好輸電環(huán)節(jié)，包括電網(wǎng)公司的線路建設(shè)戰(zhàn)略和發(fā)改委審批。輸配電線路的建設(shè)過程本來就比較慢。如果繼續(xù)這樣超出現(xiàn)實不計后果地搶上項目，再改革也解決不了‘窩電’問題?！?/p>

中投顧問能源行業(yè)研究員宛學(xué)智告訴《國企》記者，內(nèi)蒙古“窩電”問題主要是由我國能源區(qū)域分布嚴重不平衡導(dǎo)致。內(nèi)蒙古擁有大量的煤炭資源，火電供應(yīng)充足，而內(nèi)蒙古的經(jīng)濟發(fā)展水平低，電力需求不旺，電力供求嚴重失衡，導(dǎo)致內(nèi)蒙古“窩電”局面出現(xiàn)。

地方與中央的利益之爭

內(nèi)蒙古“窩電”事件的主角蒙西電網(wǎng)，其實也與不久前發(fā)生的陜西地電和國家電網(wǎng)的沖突有關(guān)——陜西地電不惜斗毆也要引進的輸電線路，就是來自蒙西電網(wǎng)。作為蒙西電網(wǎng)的合作伙伴，陜西地電的本意是將一小部分電力引到陜西支持當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)。

有人認為陜西地電與國家電網(wǎng)的沖突純粹是電網(wǎng)企業(yè)之間的利益之爭。然而，聯(lián)系基本同期發(fā)生的“魏橋模式”爭論，可以看出，這三件事其實都是地方利益與中央整體利益的沖突，是對現(xiàn)行電力體制的挑戰(zhàn)。

宛學(xué)智認為，地方勢力在供電、輸電和售電環(huán)節(jié)能夠以較低的價格提供更好的服務(wù)，這值得國家電網(wǎng)深思。電力行業(yè)是存在規(guī)模經(jīng)濟的行業(yè)，完全具備規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的國家電網(wǎng)弊端百出，受到地方電力的強烈沖擊，這有利于倒逼國家對電網(wǎng)的改革，對打破國家電網(wǎng)壟斷具有重要意義。

山東民企魏橋低電價供電被一些媒體和公眾視為“改善民生、推進電網(wǎng)改革”之舉，仿佛讓人看到了電力改革的一線曙光?！段簶蚰芊癯蔀殡姼男彺澹俊返任恼聦⑽簶蛩茉斐蔀椤翱箵綦娋W(wǎng)壟斷的救世英雄”，在一定程度上表達了民眾的焦灼心態(tài)。

但某省級電力公司（非國網(wǎng)系統(tǒng)）內(nèi)部權(quán)威人士告訴《國企》記者：“魏橋集團將企業(yè)自備電廠所發(fā)的電私自架設(shè)線路對外供電，明顯違反了《電力法》?！薄峨娏Ψā返诙鍡l明確規(guī)定：一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)。按照規(guī)定，企業(yè)尤其是耗能企業(yè)申請獲批所建的企業(yè)自備電廠主要目的在于自發(fā)自用，多余的電可以出售但必須賣給電網(wǎng)，不能自己架設(shè)線路對外供電。

盡管企業(yè)有自備電廠，一般來說，企業(yè)還會拉一條線與電網(wǎng)相連，當做應(yīng)急電源。企業(yè)自備電廠，因不是獨立交稅主體、不存在普通電廠的稅費支出，也不會上一些增加環(huán)保開支的脫硫脫銷裝置，發(fā)電成本較低。其對外供電更沒有像國家電網(wǎng)那樣在電價中代收國家水利重大專項基金和地方政府的教育、城市建設(shè)、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)、可再生能源電價等有關(guān)附加費用，價格自然就低。這就好比黑車一樣，因為不承擔(dān)很多義務(wù)而價格低廉，但安全性能難以有保障。

林伯強對此表示：“魏橋是自備電廠，供電本身不合法，而且如果真的讓魏橋合法供電，他們不一定比國家電網(wǎng)便宜。很多自備電廠對外供電都是免費的，因為他們主要是為了生產(chǎn)，用不完的才對外供電，因此不穩(wěn)定。魏橋給消費者停幾天電是沒有問題的，但國家電網(wǎng)停一天電都不行。而且魏橋是廠網(wǎng)合一，如果這也是一個值得效仿的好模式，我們是不是還要從‘廠網(wǎng)分離’改回去呢？”

陜西地電沖突也與此類似。陜西地電計劃修建一條從內(nèi)蒙古引電的220千伏輸電線路，擬穿越由國家電網(wǎng)陜西省電力公司榆林市供電公司管理的330千伏陜西主電網(wǎng)。原本常見的不同等級線路穿越，卻因4月23日這天，陜西地電要進行線路穿越，國網(wǎng)要保電網(wǎng)安全，引爆了陜西地電與國網(wǎng)的多年積怨。

宛學(xué)智在接受《國企》雜志記者采訪時稱，基于電網(wǎng)的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟兩個屬性的考慮，國家電網(wǎng)欲吞并地方電網(wǎng)，代表的是中央政府利益。而地方政府不愿轉(zhuǎn)讓出地方電網(wǎng)創(chuàng)造的利稅。同區(qū)分治的國電和地電不可避免地會發(fā)生利益沖突。而電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，如果大量地方小電網(wǎng)與大電網(wǎng)并存，那么不僅重復(fù)建設(shè)浪費資源，而且小電網(wǎng)難以形成規(guī)模經(jīng)濟，也形成不了輸配供一體化經(jīng)營帶來的范圍經(jīng)濟，從而成本高，效益差。此外，地方小電網(wǎng)的推進將造成各地供電的混亂局面，再加上小電網(wǎng)的資金實力弱小、技術(shù)支持薄弱、應(yīng)急能力低下，因此安全穩(wěn)定性難以得到保障。實行壟斷經(jīng)營，能進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一規(guī)劃，可避免重復(fù)建設(shè)、在一定程度上降低了管理成本。

林伯強則認為，陜西地電和國家電網(wǎng)的沖突是必然的，因為電網(wǎng)是自然壟斷的，一個地方兩張網(wǎng)必然會沖突。即使不是國家電網(wǎng)，任何一個電網(wǎng)公司到那里都會沖突。

資深業(yè)內(nèi)專家告訴記者，輸電線路之爭，說白了就是陜西地電買了內(nèi)蒙古蒙西電網(wǎng)的電而放棄了國網(wǎng)的電，這不僅違背了現(xiàn)行電力法，而且國網(wǎng)利益肯定受損。

內(nèi)蒙古“窩電”問題的根源也在于此。地方有上項目的熱情，大干快上之后才倒逼國家電網(wǎng)解決問題，而國家電網(wǎng)的一切行動要聽發(fā)改委指揮，“窩電”實屬必然。同時，地方也不愿意為國家電網(wǎng)發(fā)展犧牲自身的利益。

“電改”如何改？

無論是國家電網(wǎng)還是地方電網(wǎng)都要講國家利益、能源戰(zhàn)略，要將全國用電大局放在第一位。面對地方電力與中央電力的沖突，從近期來看要處理好中央企業(yè)與地方國企之間的競爭合作關(guān)系，從遠期來看則勢必要通過電力體制改革，建立競爭有序的電力產(chǎn)業(yè)鏈。

然而，通過電改調(diào)節(jié)利益沖突是一個難題。目前，地方和中央的利益沖突已經(jīng)深刻地影響了電力體制改革的腳步，并且影響著未來電力體制改革的方向和方式。

蒙西電網(wǎng)董事、黨委副書記托克說：“國家電力體制改革之前，內(nèi)蒙古已經(jīng)建成了獨立成熟的區(qū)域電網(wǎng)。2002年，國務(wù)院關(guān)于電力體制改革的五號文規(guī)定蒙西電網(wǎng)劃歸華北電網(wǎng)。當時，自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)與國務(wù)院協(xié)調(diào)，要求支援內(nèi)蒙古經(jīng)濟建設(shè)晚一點劃入。后來也提過完整內(nèi)蒙電網(wǎng)與國家電網(wǎng)重組，這樣就會發(fā)展速度快一點，外送線路建設(shè)的快一點。但目前維持原體制不變?！?/p>

中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平認為，國網(wǎng)公司要進一步改革，最好以省為主體進行市場化改革，各地方可以參與政策制定?！艾F(xiàn)在電力體制改革存在爭議。有人要建立大區(qū)電網(wǎng)，但問題很大。中國經(jīng)濟以省為實體，大區(qū)跨了幾個省，很難實施，地方利益難以協(xié)調(diào)。現(xiàn)在格局是電網(wǎng)公司是央企，地方政府存在‘吃唐僧肉’的思想，而電網(wǎng)又想壟斷，結(jié)果形成地方政府吃電網(wǎng)，電網(wǎng)吃發(fā)電企業(yè)的食物鏈，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)難過?！?/p>

林伯強認為，解決地方和中央的利益沖突，只能是以協(xié)議的方式雙方各讓一步。當前最佳解決辦法是通過協(xié)調(diào)達成股權(quán)合作，在合作中實現(xiàn)企業(yè)自己的利益。用一句話概括就是：“合作雙贏，對抗雙輸，要從大局考慮問題。”

宛學(xué)智的觀點很具有代表性：“7月各省將逐漸出臺階梯電價實施方案，電力改革呼聲明顯增強。同時，電力迎峰度夏的臨近，電力缺口問題凸顯，這與內(nèi)蒙古‘窩電’形成強烈反差，引起了社會各界廣泛關(guān)注。我國電力體制改革方向已定，廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)的終極目標是符合電力行業(yè)發(fā)展規(guī)律的。如何破除國有電力企業(yè)壟斷，增強電力市場各個環(huán)節(jié)競爭性是我國電力改革的難點。未來，首先要加強發(fā)電端的開放力度，允許有能力的企業(yè)發(fā)電。其次，破除電網(wǎng)公司壟斷地位，加強電網(wǎng)市場競爭力度，鼓勵并且支持多余電力并入電網(wǎng)。最后，加強競價上網(wǎng)機制，促進電價公開透明，以市場供求關(guān)系為主導(dǎo)，利益雙方加強合作，實現(xiàn)共贏。”

而對于業(yè)界這股“堅持既定電改方向”的洪流，更多的不確定性正在滋生。2012年4月，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞高調(diào)發(fā)布新書《中國電力與能源》，公開表示堅持輸配電一體化和電網(wǎng)調(diào)度一體化，配售分開，售電市場化，引發(fā)了激烈爭議。

對此，林伯強指出：“現(xiàn)在電力體制改革的難點是電力市場要不要建立的問題。改革的目的究竟是不是為了競爭。如果不是為了競爭，就算把國家電網(wǎng)拆成80個小網(wǎng)，還是自然壟斷，國家也得不到什么好處。廠網(wǎng)分開，主輔分離，都是對的，都是為了競價上網(wǎng)，為了最終建立電力市場。問題的關(guān)鍵就是電力市場是否可以建立。電力市場最重要的因素是價格，現(xiàn)在價格由政府制定，因此現(xiàn)在下一步電力改革首先要問政府，電價能不能動？如果政府說能，我們就可以建立電力市場。反之，我們就沒有市場，怎么改革都沒用。”

林伯強認為，現(xiàn)階段討論電改不能把什么事情都放到一個大框架內(nèi)，比如電價市場化，這種萬能概念解決不了實際問題。國際上電力改革模式很多，有輸配一體的，也有輸配分開的。一個國家選擇的電力體制模式應(yīng)該符合這個國家的國情，離不開整個國家的政治和經(jīng)濟體制。在發(fā)達國家，電價是可以由競爭決定的，是浮動的，中國就不行。怎么在這個大前提下解決問題，這才是我們目前應(yīng)該思考的。現(xiàn)階段概念混亂，很多問題纏繞在一起，似乎誰講得都有道理。我們不應(yīng)該簡單地說這個模式好，那個模式不好，應(yīng)該多做試點，多做研究，不能死抱在一棵樹上，要選擇最適合自己發(fā)展的模式。

來源：國企 作者：吳杰 伯倩

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