如何打破電力體制改革僵局

近些年，煤電矛盾愈演愈烈，局部“電荒”此起彼伏，社會(huì)各方面對(duì)電力體制改革問(wèn)題議論頗多，其中要求電網(wǎng)企業(yè)打破壟斷、輸配分開(kāi)、調(diào)度獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和電價(jià)市場(chǎng)化的呼聲較高。但也有部分人士認(rèn)為，以上改革震動(dòng)大、成本高，會(huì)危及電力供應(yīng)安全，帶來(lái)一系列不可預(yù)知的后果，不宜盲目推進(jìn)。還有人認(rèn)為，電力是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈和民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，電力體制不應(yīng)照搬國(guó)外模式，而應(yīng)強(qiáng)化國(guó)有資本控制和政府管制，甚至對(duì)2002年以來(lái)廠網(wǎng)分開(kāi)的成效和必要性提出了質(zhì)疑。由于各方面認(rèn)識(shí)不盡一致，電力體制改革陷入了進(jìn)退兩難的困境。

要從以上眾說(shuō)紛紜的爭(zhēng)論中撥開(kāi)迷霧，達(dá)成對(duì)電力改革方向和路徑上的共識(shí)，找到穩(wěn)妥、簡(jiǎn)捷、成本較低的改革辦法，關(guān)鍵是要理清目前電力體制最需要解決的問(wèn)題是什么，到底遇到了什么根本性障礙，是不是必須對(duì)電網(wǎng)拆分才能形成電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)？

一、當(dāng)前電力改革的主要矛盾和任務(wù)

從現(xiàn)實(shí)情況分析，我國(guó)電力體制目前最突出、最緊要的矛盾是，由于電網(wǎng)企業(yè)擁有獨(dú)家買賣電的特權(quán)，加之所有電價(jià)均由政府管制，使電力市場(chǎng)中兩個(gè)最重要的主體，即發(fā)電企業(yè)（生產(chǎn)者）和電力用戶（消費(fèi)者）被制度性“隔離”了，不能直接“見(jiàn)面”進(jìn)行市場(chǎng)交易，發(fā)電市場(chǎng)的供給、成本變動(dòng)和價(jià)格信號(hào)不能及時(shí)傳導(dǎo)到用戶，用戶的需求信息也不能直接反饋給發(fā)電企業(yè)，市場(chǎng)機(jī)制基本失靈，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)均不能及時(shí)合理調(diào)整，電價(jià)水平及上下游產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系被人為扭曲?？陀^效果是，一方面發(fā)電企業(yè)尤其是火電企業(yè)嚴(yán)重虧損、投資缺乏積極性，新增裝機(jī)減少，為未來(lái)缺電留下隱患。另一方面，低電價(jià)助長(zhǎng)了高耗能企業(yè)的過(guò)度發(fā)展（由于大量低附加值的高耗能產(chǎn)品出口，實(shí)質(zhì)上是間接補(bǔ)貼了國(guó)外用戶），強(qiáng)化了粗放發(fā)展模式的慣性，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)步履艱難、積重難返。同時(shí)，居民和其他用戶由于電價(jià)較低，沒(méi)有節(jié)能的壓力和動(dòng)力。

因此，當(dāng)前電力改革最緊迫的任務(wù)，是創(chuàng)造條件建立電力“多買多賣”格局，使發(fā)電企業(yè)能與用戶直接交易，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成電價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)只承擔(dān)輸配電功能并收取相應(yīng)過(guò)網(wǎng)費(fèi)。其現(xiàn)實(shí)意義是，市場(chǎng)機(jī)制有了發(fā)揮作用的“舞臺(tái)”，煤炭?jī)r(jià)格上漲及其他成本變動(dòng)因素能及時(shí)反映到用戶側(cè)，在電力緊張時(shí)能為電價(jià)“高來(lái)高走”提供市場(chǎng)平臺(tái)和政策空間，避免用戶出高價(jià)也買不到電的尷尬，在電力富余時(shí)能及時(shí)降低電價(jià)讓用戶受益，為從根本上解決煤電矛盾提供制度保障；能有效調(diào)節(jié)電力生產(chǎn)和消費(fèi)行為，避免電力供需大起大落；可克服政府制定電價(jià)受宏觀調(diào)控影響、調(diào)價(jià)滯后或不到位的局限性，也消除因信息不對(duì)稱帶來(lái)的公眾誤解或不滿。

二、電網(wǎng)壟斷特權(quán)的成因及改革取向

如何實(shí)現(xiàn)電力“多買多賣”呢？由于電網(wǎng)是發(fā)電企業(yè)與用戶之間產(chǎn)品傳輸和市場(chǎng)交易的唯一紐帶，在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，關(guān)鍵是要取消或弱化電網(wǎng)獨(dú)家買賣電的特權(quán)，為發(fā)電企業(yè)與用戶搭建直接交易的“橋梁”。為此，首先要剖析電網(wǎng)獨(dú)家買賣電的壟斷權(quán)從何而來(lái)，又如何打破？

（一）電網(wǎng)壟斷的本質(zhì)是自然壟斷與行政壟斷權(quán)力的交織結(jié)合

自然壟斷是指電網(wǎng)輸、配電業(yè)務(wù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)特征，并具有成本次可加性（獨(dú)家供應(yīng)比多家供應(yīng)成本更低），從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理看，電網(wǎng)具有典型的自然壟斷特征。

行政壟斷則表現(xiàn)為電網(wǎng)企業(yè)在電力規(guī)劃、投資、價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面有較大決策權(quán)或影響力，并擁有買賣電的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，換言之，電網(wǎng)具有排它性的市場(chǎng)控制力。以上行政壟斷權(quán)是從原來(lái)政企不分的電力部、國(guó)家電力公司繼承和沿襲下來(lái)的，2002年以來(lái)的電力體制改革并未削弱電網(wǎng)這方面的權(quán)力，相反隨著電網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大、跨省區(qū)輸電增加以及提升電力系統(tǒng)安全等的需要，加上政府有關(guān)政策、管理缺失和監(jiān)管不到位，電網(wǎng)的行政壟斷權(quán)還有所強(qiáng)化。換個(gè)角度看，電網(wǎng)企業(yè)目前的壟斷強(qiáng)勢(shì)地位，部分是由于政府“不作為”和監(jiān)管職能不到位造成的。

電網(wǎng)企業(yè)借助自然壟斷地位擴(kuò)張市場(chǎng)控制力，使自然壟斷與行政壟斷權(quán)力互相交織和緊密結(jié)合，就形成了目前電網(wǎng)企業(yè)在電力市場(chǎng)中“一家獨(dú)大”的強(qiáng)勢(shì)地位，也引發(fā)了社會(huì)各方面對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的詬病和誤解。通過(guò)理性分析不難發(fā)現(xiàn)，電網(wǎng)的自然壟斷是其客觀屬性，不應(yīng)也不可能被打破，因?yàn)榧词馆斉浞珠_(kāi)，也只是一個(gè)大壟斷變成了若干小壟斷，壟斷性質(zhì)并未改變。而附著在電網(wǎng)自然壟斷特性上的準(zhǔn)行政壟斷權(quán)，如市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)制定、獨(dú)家電力買賣權(quán)和電費(fèi)結(jié)算權(quán)等，才是問(wèn)題的癥結(jié)，也是需要改革的主要對(duì)象。政府應(yīng)抓住這一主要矛盾，做好破解電網(wǎng)行政壟斷權(quán)的文章，作為改革的突破口。

（二）電網(wǎng)企業(yè)維系壟斷的主要工具是電力調(diào)度權(quán)

當(dāng)前我國(guó)電力調(diào)度包括指揮、規(guī)劃、配置、準(zhǔn)入、交易、信息、技術(shù)等七類職能，電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)下屬的電力調(diào)度機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)職權(quán)，在電力行業(yè)和市場(chǎng)中具有舉足輕重的影響力：一是組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運(yùn)行，在電力安全方面起決定性作用。二是支配各市場(chǎng)主體利益關(guān)系。目前，電力行業(yè)廠網(wǎng)之間、廠廠之間、企業(yè)與用戶之間、中央與地方企業(yè)之間、國(guó)有與民營(yíng)外資企業(yè)之間，存在多種利益博弈。電網(wǎng)企業(yè)可以利用調(diào)度手段，通過(guò)發(fā)電計(jì)劃和利用小時(shí)安排，以及對(duì)用戶拉閘限電和收取容量費(fèi)等方式，直接影響發(fā)電企業(yè)和用戶等的權(quán)益，也可利用調(diào)度專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，規(guī)避政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。三是影響法規(guī)政策實(shí)施。國(guó)家的有關(guān)政策措施，如上大壓小、發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓、全額收購(gòu)可再生能源等，必須依靠電力調(diào)度具體實(shí)施，否則難以落實(shí)。電網(wǎng)企業(yè)正是借助功能強(qiáng)大且無(wú)可替代的調(diào)度權(quán)，制約發(fā)電企業(yè)并壟斷輸電和售電權(quán)，維系其獨(dú)家買賣電的市場(chǎng)強(qiáng)勢(shì)地位。

（三）打破電網(wǎng)壟斷根本舉措是剝離以調(diào)度職能為核心的行政壟斷權(quán)

綜上分析，電力調(diào)度具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，本質(zhì)上是一項(xiàng)公共行政職能。電網(wǎng)企業(yè)目前擁有的很多行政壟斷權(quán)力，均是由調(diào)度職能派生或拓展出來(lái)的。隸屬于電網(wǎng)的調(diào)度機(jī)構(gòu)，自覺(jué)或不自覺(jué)地成為電網(wǎng)企業(yè)謀利的工具，使其扮演的角色與其公共職能的本質(zhì)屬性之間出現(xiàn)了偏差。事實(shí)上，正是由于電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)了以調(diào)度為核心的較多公共職能，造成電力規(guī)劃、管理等領(lǐng)域政府缺位與企業(yè)越位并存，在一定程度上導(dǎo)致了我國(guó)電力行業(yè)一些重大問(wèn)題缺乏客觀評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)形中干擾和“綁架”了政府部門的權(quán)威決策，出現(xiàn)了特高壓交流電網(wǎng)等懸而未決的爭(zhēng)議，電力發(fā)展周期性波動(dòng)等積弊也未得到很好解決。

調(diào)度機(jī)構(gòu)在電力市場(chǎng)中的作用類似于執(zhí)法者，而電網(wǎng)企業(yè)是電力市場(chǎng)中的一分子，有其自身的利益追求，讓電網(wǎng)擁有調(diào)度權(quán)，相當(dāng)于集運(yùn)動(dòng)員和裁判員角色于一身，不利于電力市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和電力行業(yè)健康發(fā)展。因此，電力調(diào)度權(quán)不宜由電網(wǎng)企業(yè)掌控，而應(yīng)由政府主導(dǎo)。調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)獨(dú)立出來(lái)后，電網(wǎng)企業(yè)將失去絕大部分將企業(yè)意愿強(qiáng)加給政府和社會(huì)的能力，而政府將得到一個(gè)更加專業(yè)、中立的助手，有利于提高我國(guó)電力規(guī)劃和管理水平，也有助于推動(dòng)電力市場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)行。

三、電網(wǎng)改革路徑的比選分析

從目前各方面研究提出的改革措施看，打破電網(wǎng)壟斷、建立電力市場(chǎng)大致有三種選擇：一是輸配分開(kāi)，二是配售分開(kāi)，三是調(diào)度獨(dú)立。這三種辦法各有利弊，從三種辦法中任選其一，再輔之以政府對(duì)電力交易有關(guān)政策的調(diào)整，均能實(shí)現(xiàn)電力“多買多賣”的改革目的。但勿庸質(zhì)疑，這三種辦法均有其局限性。

輸配分開(kāi)、配售分開(kāi)都要對(duì)電網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)和人員配置進(jìn)行大“手術(shù)”，由于目前輸配、配售的功能界面并不十分清晰，三者分離從技術(shù)上有一定操作難度；更重要的是分離后將增加電力交易環(huán)節(jié)，使內(nèi)部矛盾外部化，加大管理和交易成本；還會(huì)由于分離后彼此職責(zé)不清帶來(lái)電力安全等重大隱患。另外，受目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、城鄉(xiāng)區(qū)域差距等因素影響，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)工農(nóng)、城鄉(xiāng)間的用電交叉補(bǔ)貼難以完全取消，而配售分開(kāi)過(guò)早地使售電側(cè)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，將使得交叉補(bǔ)貼難以操作，各地農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、居民生活用電苦樂(lè)不均的矛盾將凸顯，會(huì)引發(fā)新的矛盾。

電力調(diào)度獨(dú)立不涉及電網(wǎng)組織架構(gòu)的物理性分離，是長(zhǎng)遠(yuǎn)必須推進(jìn)的改革舉措，但現(xiàn)階段，由于電力市場(chǎng)建設(shè)剛剛起步，調(diào)度機(jī)構(gòu)徹底獨(dú)立后，電網(wǎng)企業(yè)將不承擔(dān)電力系統(tǒng)安全責(zé)任，調(diào)度機(jī)構(gòu)又尚未起建立權(quán)威的運(yùn)作體系，容易出現(xiàn)電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)責(zé)任模糊、調(diào)度機(jī)構(gòu)和電網(wǎng)企業(yè)在安全問(wèn)題上相互推諉扯皮、電網(wǎng)利用率下降等問(wèn)題，最終導(dǎo)致電力安全隱患和成本增加。另外，調(diào)度獨(dú)立后，由于輸配電價(jià)和準(zhǔn)許收入等新管理模式難以一步到位，電網(wǎng)企業(yè)缺乏激勵(lì)機(jī)制，會(huì)加劇改革阻力和難度。

總體看，以上三種辦法均是對(duì)現(xiàn)行電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)模式“休克療”式的變革，對(duì)既有利益格局沖擊較大，改革風(fēng)險(xiǎn)和成本較高，不利于平穩(wěn)過(guò)渡，也將使改革決策難以形成共識(shí)，從而延緩改革進(jìn)程。

四、對(duì)開(kāi)啟新一輪電力改革的建議

綜上，目前有關(guān)方面開(kāi)出的電力改革“藥方”均有一定的缺陷，需要另辟蹊徑。從現(xiàn)實(shí)可行性出發(fā)，為促進(jìn)新一輪電力改革能盡快平穩(wěn)起步，經(jīng)權(quán)衡利弊，在改革初期宜采用相對(duì)溫和、漸進(jìn)的辦法。建議采取“漸進(jìn)分調(diào)”的辦法，即實(shí)施漸進(jìn)式調(diào)度分離的“硬件工程”（建機(jī)構(gòu)）與實(shí)施漸進(jìn)式制度調(diào)整的“軟件工程”（調(diào)政策）相結(jié)合的改革辦法。

“漸進(jìn)分調(diào)”中的“硬件工程”就是將電力交易機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)分離。這是對(duì)電力調(diào)度獨(dú)立的一種改良和過(guò)渡性措施。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)由于電力工業(yè)歷史沿革和體制改革路徑存在較大差異，選擇的電力市場(chǎng)交易、調(diào)度和輸電模式也不盡相同?；灸Ｊ接腥悾阂皇仟?dú)立系統(tǒng)運(yùn)行商模式，調(diào)度機(jī)構(gòu)與交易機(jī)構(gòu)合一并獨(dú)立于輸電公司，以美國(guó)ISO/RTO模式為代表，加拿大、澳大利亞、阿根廷等也采用這種模式。二是輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商模式（TSO），調(diào)度系統(tǒng)與輸電公司為同一個(gè)機(jī)構(gòu)，而電力市場(chǎng)交易由獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，歐洲大多數(shù)國(guó)家都采取這種模式。由于這些國(guó)家的輸、配電業(yè)務(wù)已經(jīng)分開(kāi)，輸電公司不參與購(gòu)售電交易，因此，調(diào)度機(jī)構(gòu)隸屬于輸電公司并不影響電力交易的公平。三是調(diào)度機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、輸電公司各自獨(dú)立的模式，如巴西、俄羅斯。以上三類模式盡管各不相同，但有一個(gè)共同點(diǎn)，即電力交易機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)立。所有電力改革先行國(guó)家均不約而同地選擇了這一組織架構(gòu)，是值得我們認(rèn)真思考和借鑒的。

從我國(guó)情況看，電力交易職能是電力調(diào)度的主要職能之一，目前在各省、區(qū)域電網(wǎng)公司內(nèi)部，均有相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)?？煽紤]將其分離出來(lái)，由政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)，負(fù)責(zé)電力市場(chǎng)規(guī)則制定、競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)、合約執(zhí)行、電費(fèi)結(jié)算等職責(zé)。電力調(diào)度仍由電網(wǎng)企業(yè)行使，主要從技術(shù)角度負(fù)責(zé)電力交易的安全校核。適應(yīng)我國(guó)目前存在區(qū)域和省兩級(jí)電力市場(chǎng)的現(xiàn)狀，可相應(yīng)在區(qū)域和省級(jí)分別組建獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)。各省交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本省內(nèi)的電力交易，各區(qū)域交易機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)跨省的電力交易，各省級(jí)電網(wǎng)公司可以“特殊大用戶”的身份代表全省電力用戶參與區(qū)域電力市場(chǎng)的購(gòu)電，促進(jìn)西電東送、北電南送等跨省區(qū)資源優(yōu)化配置。采取這一過(guò)渡模式的優(yōu)點(diǎn)：一是不用通過(guò)輸配分開(kāi)，就為發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易搭建了統(tǒng)一、便捷的平臺(tái)，有利于降低電網(wǎng)的市場(chǎng)控制力；二是不用另起爐灶，電力市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行管理就有了專業(yè)化的隊(duì)伍和“裁判”；三是電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立于電網(wǎng)、電廠和用戶，可從組織、制度上保證電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公正、公平性和透明度。

“漸進(jìn)分調(diào)”中的“軟件工程”就是對(duì)現(xiàn)行電力交易、購(gòu)售電資質(zhì)、電價(jià)等進(jìn)行制度性調(diào)整。改變相應(yīng)的“游戲規(guī)則”，為電力“多買多賣”創(chuàng)造政策條件。主要實(shí)施以下政策調(diào)整：一是改變電網(wǎng)監(jiān)管和業(yè)績(jī)考核模式，逐步將電網(wǎng)目前依靠購(gòu)銷電價(jià)差獲利的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖∵^(guò)網(wǎng)費(fèi)或核定準(zhǔn)許收入模式。二是政府對(duì)電網(wǎng)服務(wù)、成本、價(jià)格嚴(yán)格監(jiān)管，核定獨(dú)立的輸配電價(jià)，作為電網(wǎng)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?？蓪?shí)行各區(qū)域、省級(jí)電網(wǎng)間“對(duì)標(biāo)”管理，按先進(jìn)水平制定“領(lǐng)跑者”輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各電網(wǎng)企業(yè)主動(dòng)創(chuàng)新提高技術(shù)管理水平，也防止其獲取超額壟斷利潤(rùn)。三是按電壓等級(jí)和用電容量分批開(kāi)放大用戶與發(fā)電企業(yè)進(jìn)行雙邊交易，電價(jià)由雙方協(xié)商或政府組織統(tǒng)一競(jìng)價(jià)形成，中小用戶暫維持現(xiàn)行由電網(wǎng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的辦法。同時(shí)，賦予全部躉售電企業(yè)及其他獨(dú)立于省級(jí)電網(wǎng)的供電企業(yè)主要為縣級(jí)以下農(nóng)村用戶供電，類似國(guó)外的配售電公司直接購(gòu)電的權(quán)力，將開(kāi)放電力市場(chǎng)與農(nóng)村供電改革統(tǒng)籌考慮，避免孤立解決農(nóng)村電力體制問(wèn)題。由于工業(yè)等大用戶用電占總用電量的70%左右（包括躉售電企業(yè)將達(dá)80%以上），實(shí)行雙邊交易后，這部分電量即實(shí)現(xiàn)了電價(jià)由市場(chǎng)形成，這樣就打通了發(fā)電與終端用電價(jià)格及時(shí)傳遞的渠道，將使困擾多年的煤電價(jià)格矛盾迎刃而解。而居民、農(nóng)業(yè)等中小用戶在維持電價(jià)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，也可通過(guò)實(shí)行階梯電價(jià)等制度，合理反映市場(chǎng)供求變化狀況。

實(shí)施上述改革后，電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家買賣電的特權(quán)將自然消除。這使電網(wǎng)企業(yè)喪失了部分既得權(quán)力，但反過(guò)來(lái)也會(huì)形成一種新的“制度激勵(lì)”，使其更專注于輸配電主營(yíng)業(yè)務(wù)的管理，不用費(fèi)心考慮與發(fā)電企業(yè)、用戶等的利益瓜葛，有利于從機(jī)制上提升電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)和安全保障水平。

以上“硬件工程”與“軟件工程”相結(jié)合的改革辦法，由于不需對(duì)電網(wǎng)實(shí)體結(jié)構(gòu)進(jìn)行拆分，也回避了電力調(diào)度獨(dú)立可能引發(fā)的安全隱患問(wèn)題，總體看改革震動(dòng)小、成本低、風(fēng)險(xiǎn)可控、操作性較強(qiáng)，是當(dāng)前情況下推動(dòng)電力體制改革啟動(dòng)的捷徑選擇。

在此基礎(chǔ)上，改革中后期，可根據(jù)電力發(fā)展需要和市場(chǎng)發(fā)育程度，循序漸進(jìn)、因地制宜，適時(shí)推行調(diào)度獨(dú)立、輸配分離、配售分開(kāi)等改革，進(jìn)一步挖掘電網(wǎng)企業(yè)細(xì)分管理、降低成本的潛力，并逐步放開(kāi)中小用戶與發(fā)電企業(yè)雙邊交易，實(shí)現(xiàn)發(fā)電、售電環(huán)節(jié)充分競(jìng)爭(zhēng)。

值得關(guān)注的是，輸配分開(kāi)、配售分開(kāi)都不是當(dāng)前打破電網(wǎng)壟斷的必要條件，但其實(shí)施有利于培育多元化競(jìng)爭(zhēng)主體，也有利于加強(qiáng)監(jiān)管降低電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)成本。未來(lái)輸配分開(kāi)、配售分開(kāi)即使實(shí)施，也應(yīng)與引入多元化投資主體（如鼓勵(lì)地方政府、民營(yíng)資本、外資等參控股配售電公司）、同步實(shí)施售電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)合起來(lái)，才有改革的價(jià)值。若分開(kāi)后不能配套進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，則必要性不大，相反會(huì)帶來(lái)電網(wǎng)安全隱患以及交易成本增加等問(wèn)題，留下類似廠網(wǎng)分開(kāi)的后遺癥。因此，當(dāng)前不宜盲目、匆忙推行，而“漸進(jìn)分調(diào)”的方法有其可操作性。

五、政府管理方式的配套改革

由以上分析可知，當(dāng)前電力體制的主要矛盾和癥結(jié)不是電網(wǎng)自然壟斷本身，而是政府相關(guān)制度設(shè)計(jì)帶來(lái)的行政壟斷權(quán)和“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”式的電價(jià)形成機(jī)制。因此，在實(shí)行電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立、構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，更重要的是對(duì)政府自身管理電力的理念、內(nèi)容和模式進(jìn)行變革。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面入手：

一是將本應(yīng)由政府行使的電網(wǎng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、并網(wǎng)準(zhǔn)入等行政權(quán)上收，避免出現(xiàn)政策缺位和管理“真空”，使電網(wǎng)回歸到企業(yè)的本來(lái)角色，不再承擔(dān)行政職能，真正按現(xiàn)代企業(yè)制度去履行職責(zé)。

二是規(guī)定并監(jiān)督電網(wǎng)對(duì)所有用戶和發(fā)電企業(yè)（含分布式能源、自備電廠）公平、無(wú)歧視開(kāi)放，制定新能源、可再生能源和分布式能源電能質(zhì)量及并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)，為其上網(wǎng)消納及可持續(xù)發(fā)展提供好的政策環(huán)境。

三是創(chuàng)造條件逐步放開(kāi)能由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的電價(jià)，如上網(wǎng)電價(jià)和工商業(yè)用戶的銷售電價(jià)，使市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。在過(guò)渡時(shí)期，對(duì)政府制定的電價(jià)，也應(yīng)建立科學(xué)合理、調(diào)節(jié)靈活的價(jià)格機(jī)制。

四是統(tǒng)一制定并預(yù)先公布電力建設(shè)規(guī)劃以及土地、環(huán)保、能效等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，逐步有序放開(kāi)新建發(fā)電項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入，簡(jiǎn)化電力項(xiàng)目審批程序，使項(xiàng)目業(yè)主自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，避免“跑馬圈地”等惡性競(jìng)爭(zhēng)。

五是區(qū)分電力企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和公共服務(wù)職責(zé)，實(shí)行不同的考核辦法。建立政府主導(dǎo)的電力普遍服務(wù)新機(jī)制，對(duì)居民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及邊疆偏遠(yuǎn)地區(qū)用電優(yōu)惠等政策性、公益性支出主要由財(cái)政“買單”，逐步減少交叉補(bǔ)貼，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)。

來(lái)源：電監(jiān)會(huì)辦公廳 作者：何勇健 　

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