如何打破電力體制改革僵局

近些年，煤電矛盾愈演愈烈，局部“電荒”此起彼伏，社會各方面對電力體制改革問題議論頗多，其中要求電網(wǎng)企業(yè)打破壟斷、輸配分開、調(diào)度獨立，實現(xiàn)電力市場競爭和電價市場化的呼聲較高。但也有部分人士認為，以上改革震動大、成本高，會危及電力供應(yīng)安全，帶來一系列不可預(yù)知的后果，不宜盲目推進。還有人認為，電力是關(guān)系我國經(jīng)濟命脈和民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，電力體制不應(yīng)照搬國外模式，而應(yīng)強化國有資本控制和政府管制，甚至對2002年以來廠網(wǎng)分開的成效和必要性提出了質(zhì)疑。由于各方面認識不盡一致，電力體制改革陷入了進退兩難的困境。

要從以上眾說紛紜的爭論中撥開迷霧，達成對電力改革方向和路徑上的共識，找到穩(wěn)妥、簡捷、成本較低的改革辦法，關(guān)鍵是要理清目前電力體制最需要解決的問題是什么，到底遇到了什么根本性障礙，是不是必須對電網(wǎng)拆分才能形成電力市場競爭？

一、當(dāng)前電力改革的主要矛盾和任務(wù)

從現(xiàn)實情況分析，我國電力體制目前最突出、最緊要的矛盾是，由于電網(wǎng)企業(yè)擁有獨家買賣電的特權(quán)，加之所有電價均由政府管制，使電力市場中兩個最重要的主體，即發(fā)電企業(yè)（生產(chǎn)者）和電力用戶（消費者）被制度性“隔離”了，不能直接“見面”進行市場交易，發(fā)電市場的供給、成本變動和價格信號不能及時傳導(dǎo)到用戶，用戶的需求信息也不能直接反饋給發(fā)電企業(yè)，市場機制基本失靈，上網(wǎng)電價和銷售電價均不能及時合理調(diào)整，電價水平及上下游產(chǎn)品比價關(guān)系被人為扭曲?？陀^效果是，一方面發(fā)電企業(yè)尤其是火電企業(yè)嚴重虧損、投資缺乏積極性，新增裝機減少，為未來缺電留下隱患。另一方面，低電價助長了高耗能企業(yè)的過度發(fā)展（由于大量低附加值的高耗能產(chǎn)品出口，實質(zhì)上是間接補貼了國外用戶），強化了粗放發(fā)展模式的慣性，使我國經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)步履艱難、積重難返。同時，居民和其他用戶由于電價較低，沒有節(jié)能的壓力和動力。

因此，當(dāng)前電力改革最緊迫的任務(wù)，是創(chuàng)造條件建立電力“多買多賣”格局，使發(fā)電企業(yè)能與用戶直接交易，通過競爭形成電價，電網(wǎng)企業(yè)只承擔(dān)輸配電功能并收取相應(yīng)過網(wǎng)費。其現(xiàn)實意義是，市場機制有了發(fā)揮作用的“舞臺”，煤炭價格上漲及其他成本變動因素能及時反映到用戶側(cè)，在電力緊張時能為電價“高來高走”提供市場平臺和政策空間，避免用戶出高價也買不到電的尷尬，在電力富余時能及時降低電價讓用戶受益，為從根本上解決煤電矛盾提供制度保障；能有效調(diào)節(jié)電力生產(chǎn)和消費行為，避免電力供需大起大落；可克服政府制定電價受宏觀調(diào)控影響、調(diào)價滯后或不到位的局限性，也消除因信息不對稱帶來的公眾誤解或不滿。

二、電網(wǎng)壟斷特權(quán)的成因及改革取向

如何實現(xiàn)電力“多買多賣”呢？由于電網(wǎng)是發(fā)電企業(yè)與用戶之間產(chǎn)品傳輸和市場交易的唯一紐帶，在現(xiàn)實國情下，關(guān)鍵是要取消或弱化電網(wǎng)獨家買賣電的特權(quán)，為發(fā)電企業(yè)與用戶搭建直接交易的“橋梁”。為此，首先要剖析電網(wǎng)獨家買賣電的壟斷權(quán)從何而來，又如何打破？

（一）電網(wǎng)壟斷的本質(zhì)是自然壟斷與行政壟斷權(quán)力的交織結(jié)合

自然壟斷是指電網(wǎng)輸、配電業(yè)務(wù)具有規(guī)模經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟特征，并具有成本次可加性（獨家供應(yīng)比多家供應(yīng)成本更低），從經(jīng)濟學(xué)原理看，電網(wǎng)具有典型的自然壟斷特征。

行政壟斷則表現(xiàn)為電網(wǎng)企業(yè)在電力規(guī)劃、投資、價格、市場準入等方面有較大決策權(quán)或影響力，并擁有買賣電的獨家經(jīng)營特許權(quán)，換言之，電網(wǎng)具有排它性的市場控制力。以上行政壟斷權(quán)是從原來政企不分的電力部、國家電力公司繼承和沿襲下來的，2002年以來的電力體制改革并未削弱電網(wǎng)這方面的權(quán)力，相反隨著電網(wǎng)規(guī)模擴大、跨省區(qū)輸電增加以及提升電力系統(tǒng)安全等的需要，加上政府有關(guān)政策、管理缺失和監(jiān)管不到位，電網(wǎng)的行政壟斷權(quán)還有所強化。換個角度看，電網(wǎng)企業(yè)目前的壟斷強勢地位，部分是由于政府“不作為”和監(jiān)管職能不到位造成的。

電網(wǎng)企業(yè)借助自然壟斷地位擴張市場控制力，使自然壟斷與行政壟斷權(quán)力互相交織和緊密結(jié)合，就形成了目前電網(wǎng)企業(yè)在電力市場中“一家獨大”的強勢地位，也引發(fā)了社會各方面對電網(wǎng)企業(yè)的詬病和誤解。通過理性分析不難發(fā)現(xiàn)，電網(wǎng)的自然壟斷是其客觀屬性，不應(yīng)也不可能被打破，因為即使輸配分開，也只是一個大壟斷變成了若干小壟斷，壟斷性質(zhì)并未改變。而附著在電網(wǎng)自然壟斷特性上的準行政壟斷權(quán)，如市場準入、標(biāo)準制定、獨家電力買賣權(quán)和電費結(jié)算權(quán)等，才是問題的癥結(jié)，也是需要改革的主要對象。政府應(yīng)抓住這一主要矛盾，做好破解電網(wǎng)行政壟斷權(quán)的文章，作為改革的突破口。

（二）電網(wǎng)企業(yè)維系壟斷的主要工具是電力調(diào)度權(quán)

當(dāng)前我國電力調(diào)度包括指揮、規(guī)劃、配置、準入、交易、信息、技術(shù)等七類職能，電網(wǎng)企業(yè)通過下屬的電力調(diào)度機構(gòu)行使相應(yīng)職權(quán)，在電力行業(yè)和市場中具有舉足輕重的影響力：一是組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行，在電力安全方面起決定性作用。二是支配各市場主體利益關(guān)系。目前，電力行業(yè)廠網(wǎng)之間、廠廠之間、企業(yè)與用戶之間、中央與地方企業(yè)之間、國有與民營外資企業(yè)之間，存在多種利益博弈。電網(wǎng)企業(yè)可以利用調(diào)度手段，通過發(fā)電計劃和利用小時安排，以及對用戶拉閘限電和收取容量費等方式，直接影響發(fā)電企業(yè)和用戶等的權(quán)益，也可利用調(diào)度專業(yè)性強的特點，規(guī)避政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。三是影響法規(guī)政策實施。國家的有關(guān)政策措施，如上大壓小、發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓、全額收購可再生能源等，必須依靠電力調(diào)度具體實施，否則難以落實。電網(wǎng)企業(yè)正是借助功能強大且無可替代的調(diào)度權(quán)，制約發(fā)電企業(yè)并壟斷輸電和售電權(quán)，維系其獨家買賣電的市場強勢地位。

（三）打破電網(wǎng)壟斷根本舉措是剝離以調(diào)度職能為核心的行政壟斷權(quán)

綜上分析，電力調(diào)度具有較強的公共產(chǎn)品屬性，本質(zhì)上是一項公共行政職能。電網(wǎng)企業(yè)目前擁有的很多行政壟斷權(quán)力，均是由調(diào)度職能派生或拓展出來的。隸屬于電網(wǎng)的調(diào)度機構(gòu)，自覺或不自覺地成為電網(wǎng)企業(yè)謀利的工具，使其扮演的角色與其公共職能的本質(zhì)屬性之間出現(xiàn)了偏差。事實上，正是由于電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)了以調(diào)度為核心的較多公共職能，造成電力規(guī)劃、管理等領(lǐng)域政府缺位與企業(yè)越位并存，在一定程度上導(dǎo)致了我國電力行業(yè)一些重大問題缺乏客觀評判標(biāo)準，無形中干擾和“綁架”了政府部門的權(quán)威決策，出現(xiàn)了特高壓交流電網(wǎng)等懸而未決的爭議，電力發(fā)展周期性波動等積弊也未得到很好解決。

調(diào)度機構(gòu)在電力市場中的作用類似于執(zhí)法者，而電網(wǎng)企業(yè)是電力市場中的一分子，有其自身的利益追求，讓電網(wǎng)擁有調(diào)度權(quán)，相當(dāng)于集運動員和裁判員角色于一身，不利于電力市場公平競爭和電力行業(yè)健康發(fā)展。因此，電力調(diào)度權(quán)不宜由電網(wǎng)企業(yè)掌控，而應(yīng)由政府主導(dǎo)。調(diào)度機構(gòu)從電網(wǎng)獨立出來后，電網(wǎng)企業(yè)將失去絕大部分將企業(yè)意愿強加給政府和社會的能力，而政府將得到一個更加專業(yè)、中立的助手，有利于提高我國電力規(guī)劃和管理水平，也有助于推動電力市場的建設(shè)和運行。

三、電網(wǎng)改革路徑的比選分析

從目前各方面研究提出的改革措施看，打破電網(wǎng)壟斷、建立電力市場大致有三種選擇：一是輸配分開，二是配售分開，三是調(diào)度獨立。這三種辦法各有利弊，從三種辦法中任選其一，再輔之以政府對電力交易有關(guān)政策的調(diào)整，均能實現(xiàn)電力“多買多賣”的改革目的。但勿庸質(zhì)疑，這三種辦法均有其局限性。

輸配分開、配售分開都要對電網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)和人員配置進行大“手術(shù)”，由于目前輸配、配售的功能界面并不十分清晰，三者分離從技術(shù)上有一定操作難度；更重要的是分離后將增加電力交易環(huán)節(jié)，使內(nèi)部矛盾外部化，加大管理和交易成本；還會由于分離后彼此職責(zé)不清帶來電力安全等重大隱患。另外，受目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段、城鄉(xiāng)區(qū)域差距等因素影響，在較長時間內(nèi)工農(nóng)、城鄉(xiāng)間的用電交叉補貼難以完全取消，而配售分開過早地使售電側(cè)放開競爭，將使得交叉補貼難以操作，各地農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、居民生活用電苦樂不均的矛盾將凸顯，會引發(fā)新的矛盾。

電力調(diào)度獨立不涉及電網(wǎng)組織架構(gòu)的物理性分離，是長遠必須推進的改革舉措，但現(xiàn)階段，由于電力市場建設(shè)剛剛起步，調(diào)度機構(gòu)徹底獨立后，電網(wǎng)企業(yè)將不承擔(dān)電力系統(tǒng)安全責(zé)任，調(diào)度機構(gòu)又尚未起建立權(quán)威的運作體系，容易出現(xiàn)電網(wǎng)運營責(zé)任模糊、調(diào)度機構(gòu)和電網(wǎng)企業(yè)在安全問題上相互推諉扯皮、電網(wǎng)利用率下降等問題，最終導(dǎo)致電力安全隱患和成本增加。另外，調(diào)度獨立后，由于輸配電價和準許收入等新管理模式難以一步到位，電網(wǎng)企業(yè)缺乏激勵機制，會加劇改革阻力和難度。

總體看，以上三種辦法均是對現(xiàn)行電網(wǎng)運營模式“休克療”式的變革，對既有利益格局沖擊較大，改革風(fēng)險和成本較高，不利于平穩(wěn)過渡，也將使改革決策難以形成共識，從而延緩改革進程。

四、對開啟新一輪電力改革的建議

綜上，目前有關(guān)方面開出的電力改革“藥方”均有一定的缺陷，需要另辟蹊徑。從現(xiàn)實可行性出發(fā)，為促進新一輪電力改革能盡快平穩(wěn)起步，經(jīng)權(quán)衡利弊，在改革初期宜采用相對溫和、漸進的辦法。建議采取“漸進分調(diào)”的辦法，即實施漸進式調(diào)度分離的“硬件工程”（建機構(gòu)）與實施漸進式制度調(diào)整的“軟件工程”（調(diào)政策）相結(jié)合的改革辦法。

“漸進分調(diào)”中的“硬件工程”就是將電力交易機構(gòu)從電網(wǎng)分離。這是對電力調(diào)度獨立的一種改良和過渡性措施。從國際經(jīng)驗看，各國由于電力工業(yè)歷史沿革和體制改革路徑存在較大差異，選擇的電力市場交易、調(diào)度和輸電模式也不盡相同?；灸Ｊ接腥悾阂皇仟毩⑾到y(tǒng)運行商模式，調(diào)度機構(gòu)與交易機構(gòu)合一并獨立于輸電公司，以美國ISO/RTO模式為代表，加拿大、澳大利亞、阿根廷等也采用這種模式。二是輸電系統(tǒng)運營商模式（TSO），調(diào)度系統(tǒng)與輸電公司為同一個機構(gòu)，而電力市場交易由獨立的交易機構(gòu)負責(zé)，歐洲大多數(shù)國家都采取這種模式。由于這些國家的輸、配電業(yè)務(wù)已經(jīng)分開，輸電公司不參與購售電交易，因此，調(diào)度機構(gòu)隸屬于輸電公司并不影響電力交易的公平。三是調(diào)度機構(gòu)、交易機構(gòu)、輸電公司各自獨立的模式，如巴西、俄羅斯。以上三類模式盡管各不相同，但有一個共同點，即電力交易機構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)獨立。所有電力改革先行國家均不約而同地選擇了這一組織架構(gòu)，是值得我們認真思考和借鑒的。

從我國情況看，電力交易職能是電力調(diào)度的主要職能之一，目前在各省、區(qū)域電網(wǎng)公司內(nèi)部，均有相對獨立的電力交易機構(gòu)?？煽紤]將其分離出來，由政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)，負責(zé)電力市場規(guī)則制定、競爭報價、合約執(zhí)行、電費結(jié)算等職責(zé)。電力調(diào)度仍由電網(wǎng)企業(yè)行使，主要從技術(shù)角度負責(zé)電力交易的安全校核。適應(yīng)我國目前存在區(qū)域和省兩級電力市場的現(xiàn)狀，可相應(yīng)在區(qū)域和省級分別組建獨立的電力交易機構(gòu)。各省交易機構(gòu)負責(zé)本省內(nèi)的電力交易，各區(qū)域交易機構(gòu)主要負責(zé)跨省的電力交易，各省級電網(wǎng)公司可以“特殊大用戶”的身份代表全省電力用戶參與區(qū)域電力市場的購電，促進西電東送、北電南送等跨省區(qū)資源優(yōu)化配置。采取這一過渡模式的優(yōu)點：一是不用通過輸配分開，就為發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易搭建了統(tǒng)一、便捷的平臺，有利于降低電網(wǎng)的市場控制力；二是不用另起爐灶，電力市場建設(shè)和運行管理就有了專業(yè)化的隊伍和“裁判”；三是電力交易機構(gòu)獨立于電網(wǎng)、電廠和用戶，可從組織、制度上保證電力市場競爭的公正、公平性和透明度。

“漸進分調(diào)”中的“軟件工程”就是對現(xiàn)行電力交易、購售電資質(zhì)、電價等進行制度性調(diào)整。改變相應(yīng)的“游戲規(guī)則”，為電力“多買多賣”創(chuàng)造政策條件。主要實施以下政策調(diào)整：一是改變電網(wǎng)監(jiān)管和業(yè)績考核模式，逐步將電網(wǎng)目前依靠購銷電價差獲利的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖∵^網(wǎng)費或核定準許收入模式。二是政府對電網(wǎng)服務(wù)、成本、價格嚴格監(jiān)管，核定獨立的輸配電價，作為電網(wǎng)收取過網(wǎng)費的依據(jù)和標(biāo)準?？蓪嵭懈鲄^(qū)域、省級電網(wǎng)間“對標(biāo)”管理，按先進水平制定“領(lǐng)跑者”輸配電價標(biāo)準，促進各電網(wǎng)企業(yè)主動創(chuàng)新提高技術(shù)管理水平，也防止其獲取超額壟斷利潤。三是按電壓等級和用電容量分批開放大用戶與發(fā)電企業(yè)進行雙邊交易，電價由雙方協(xié)商或政府組織統(tǒng)一競價形成，中小用戶暫維持現(xiàn)行由電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷的辦法。同時，賦予全部躉售電企業(yè)及其他獨立于省級電網(wǎng)的供電企業(yè)主要為縣級以下農(nóng)村用戶供電，類似國外的配售電公司直接購電的權(quán)力，將開放電力市場與農(nóng)村供電改革統(tǒng)籌考慮，避免孤立解決農(nóng)村電力體制問題。由于工業(yè)等大用戶用電占總用電量的70%左右（包括躉售電企業(yè)將達80%以上），實行雙邊交易后，這部分電量即實現(xiàn)了電價由市場形成，這樣就打通了發(fā)電與終端用電價格及時傳遞的渠道，將使困擾多年的煤電價格矛盾迎刃而解。而居民、農(nóng)業(yè)等中小用戶在維持電價相對穩(wěn)定的前提下，也可通過實行階梯電價等制度，合理反映市場供求變化狀況。

實施上述改革后，電網(wǎng)企業(yè)獨家買賣電的特權(quán)將自然消除。這使電網(wǎng)企業(yè)喪失了部分既得權(quán)力，但反過來也會形成一種新的“制度激勵”，使其更專注于輸配電主營業(yè)務(wù)的管理，不用費心考慮與發(fā)電企業(yè)、用戶等的利益瓜葛，有利于從機制上提升電網(wǎng)運營和安全保障水平。

以上“硬件工程”與“軟件工程”相結(jié)合的改革辦法，由于不需對電網(wǎng)實體結(jié)構(gòu)進行拆分，也回避了電力調(diào)度獨立可能引發(fā)的安全隱患問題，總體看改革震動小、成本低、風(fēng)險可控、操作性較強，是當(dāng)前情況下推動電力體制改革啟動的捷徑選擇。

在此基礎(chǔ)上，改革中后期，可根據(jù)電力發(fā)展需要和市場發(fā)育程度，循序漸進、因地制宜，適時推行調(diào)度獨立、輸配分離、配售分開等改革，進一步挖掘電網(wǎng)企業(yè)細分管理、降低成本的潛力，并逐步放開中小用戶與發(fā)電企業(yè)雙邊交易，實現(xiàn)發(fā)電、售電環(huán)節(jié)充分競爭。

值得關(guān)注的是，輸配分開、配售分開都不是當(dāng)前打破電網(wǎng)壟斷的必要條件，但其實施有利于培育多元化競爭主體，也有利于加強監(jiān)管降低電網(wǎng)運營成本。未來輸配分開、配售分開即使實施，也應(yīng)與引入多元化投資主體（如鼓勵地方政府、民營資本、外資等參控股配售電公司）、同步實施售電市場競爭結(jié)合起來，才有改革的價值。若分開后不能配套進行市場競爭，則必要性不大，相反會帶來電網(wǎng)安全隱患以及交易成本增加等問題，留下類似廠網(wǎng)分開的后遺癥。因此，當(dāng)前不宜盲目、匆忙推行，而“漸進分調(diào)”的方法有其可操作性。

五、政府管理方式的配套改革

由以上分析可知，當(dāng)前電力體制的主要矛盾和癥結(jié)不是電網(wǎng)自然壟斷本身，而是政府相關(guān)制度設(shè)計帶來的行政壟斷權(quán)和“被動應(yīng)對”式的電價形成機制。因此，在實行電力交易機構(gòu)獨立、構(gòu)建競爭性電力市場的基礎(chǔ)上，更重要的是對政府自身管理電力的理念、內(nèi)容和模式進行變革。當(dāng)前應(yīng)重點從以下幾方面入手：

一是將本應(yīng)由政府行使的電網(wǎng)規(guī)劃、標(biāo)準、并網(wǎng)準入等行政權(quán)上收，避免出現(xiàn)政策缺位和管理“真空”，使電網(wǎng)回歸到企業(yè)的本來角色，不再承擔(dān)行政職能，真正按現(xiàn)代企業(yè)制度去履行職責(zé)。

二是規(guī)定并監(jiān)督電網(wǎng)對所有用戶和發(fā)電企業(yè)（含分布式能源、自備電廠）公平、無歧視開放，制定新能源、可再生能源和分布式能源電能質(zhì)量及并網(wǎng)標(biāo)準，為其上網(wǎng)消納及可持續(xù)發(fā)展提供好的政策環(huán)境。

三是創(chuàng)造條件逐步放開能由市場競爭形成的電價，如上網(wǎng)電價和工商業(yè)用戶的銷售電價，使市場機制充分發(fā)揮作用。在過渡時期，對政府制定的電價，也應(yīng)建立科學(xué)合理、調(diào)節(jié)靈活的價格機制。

四是統(tǒng)一制定并預(yù)先公布電力建設(shè)規(guī)劃以及土地、環(huán)保、能效等準入標(biāo)準，逐步有序放開新建發(fā)電項目的市場準入，簡化電力項目審批程序，使項目業(yè)主自主決策、自擔(dān)風(fēng)險，避免“跑馬圈地”等惡性競爭。

五是區(qū)分電力企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和公共服務(wù)職責(zé)，實行不同的考核辦法。建立政府主導(dǎo)的電力普遍服務(wù)新機制，對居民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及邊疆偏遠地區(qū)用電優(yōu)惠等政策性、公益性支出主要由財政“買單”，逐步減少交叉補貼，變暗補為明補。

來源：電監(jiān)會辦公廳 作者：何勇健 　

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