電力監(jiān)管論壇：輸配體制改革以市場(chǎng)化為杠桿

為更好貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)電力體制改革，提高對(duì)電力監(jiān)管和改革發(fā)展的認(rèn)識(shí)，以利增強(qiáng)對(duì)電力監(jiān)管和改革工作的前瞻性、針對(duì)性和主動(dòng)性，本報(bào)開設(shè)“電力監(jiān)管論壇”專欄，以期集思廣益，群策群力，為電力改革、發(fā)展與監(jiān)管建言獻(xiàn)策。近期，將刊出首屆電力監(jiān)管論壇的有關(guān)論文，研究探討輸配電改革問題，供讀者參閱研究。

實(shí)施輸配分開是以市場(chǎng)化為杠桿，促進(jìn)資源更大范圍內(nèi)合理配置和就地平衡，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的需要；是培育多元化購(gòu)電主體，建立“多買多賣”電力市場(chǎng)的需要；是確保電網(wǎng)無(wú)歧視開放，公平、公正地為各經(jīng)濟(jì)主體服務(wù)的需要；是促進(jìn)電網(wǎng)合理提高網(wǎng)絡(luò)輸配電利用效率的需要；是科學(xué)核定輸配電成本，合理構(gòu)建輸配電電價(jià)形成機(jī)制的需要；是促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)投資主體多元化，加快完善配電網(wǎng)和農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)的需要。

“發(fā)、輸、配、售”四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成了電力生產(chǎn)消費(fèi)的完整產(chǎn)業(yè)鏈，其中“輸、配”為中間環(huán)節(jié)，是“發(fā)”、“售”的紐帶?！拜?、配、售”是輸電與配售電分開或者輸配電與售電分開只是改革選擇的形式，應(yīng)遵循市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革的要求，遵循實(shí)事求是、因地制宜、符合國(guó)情的客觀規(guī)律，遵循切實(shí)解放發(fā)展生產(chǎn)力的指導(dǎo)原則，調(diào)動(dòng)更廣泛的市場(chǎng)主體積極參與建設(shè)發(fā)展，享受改革成果。

輸配分開的具體途徑

輸配一體、網(wǎng)售分開，以省為單位更符合我國(guó)國(guó)情。中國(guó)國(guó)情是財(cái)政及行政管理以省為主體，電網(wǎng)集團(tuán)集多年管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)之總成，在安全生產(chǎn)、統(tǒng)一調(diào)度、營(yíng)銷體系、建設(shè)能力等方面無(wú)其它市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體可比肩。因此，從實(shí)事求是角度出發(fā)，結(jié)合國(guó)情，輸配一體，確保發(fā)售聯(lián)系紐帶的完整性，以省為單位，保持現(xiàn)有管理體制通暢，建立售電公司，更宜為輸配體制改革的正確選擇。

該方案也可稱為 “網(wǎng)售分開”，符合我國(guó)目前大量用戶網(wǎng)絡(luò)由用戶及地方投資的國(guó)情，與電力體制改革目標(biāo)一致，有助于實(shí)現(xiàn)用戶選擇權(quán)的全面放開。

結(jié)合我國(guó)電網(wǎng)實(shí)際情況及國(guó)際改革的模式，當(dāng)然也可以考慮選擇采用以下方法實(shí)施輸配體制改革：方法一，將跨區(qū)、跨省聯(lián)絡(luò)線作為輸電系統(tǒng)，將省網(wǎng)作為配電系統(tǒng)。方法二，按電壓等級(jí)劃分，將110千伏及以下電壓等級(jí)電網(wǎng)作為配電企業(yè)資產(chǎn)，220千伏及以上電壓等級(jí)電網(wǎng)作為輸電企業(yè)資產(chǎn)。方法三，按產(chǎn)權(quán)劃分，將現(xiàn)存的地方電力企業(yè)以及隸屬于水電系統(tǒng)、兵團(tuán)等的小網(wǎng)作為配電企業(yè)。

網(wǎng)售分開、輸配一張網(wǎng)的優(yōu)劣。輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)都具有自然壟斷屬性，將輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)切開，分別進(jìn)行管理，將大大增加電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度運(yùn)行的難度，增加投資，降低電網(wǎng)的安全水平。通過實(shí)施網(wǎng)售分開，“抓中間、放兩頭”既可以實(shí)現(xiàn)購(gòu)電端的自由選擇，又可以充分地尊重電網(wǎng)的自然壟斷屬性，提高資源利用效率，保證電網(wǎng)安全運(yùn)行。

網(wǎng)售分開后，發(fā)電側(cè)及售電側(cè)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)企業(yè)降低成本。中間　 環(huán)節(jié)即輸配電環(huán)節(jié)壟斷經(jīng)營(yíng)，為避免壟斷帶來(lái)的低效率，需要對(duì)輸配電企業(yè)加強(qiáng)成本監(jiān)管，開展運(yùn)營(yíng)效率監(jiān)管，以防止電網(wǎng)企業(yè)一味追求擴(kuò)大規(guī)模而忽視了效率。

同時(shí)，應(yīng)明確電網(wǎng)的基本作用是電力傳輸“高速公路”及“等級(jí)公路”,輸配電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)對(duì)使用電網(wǎng)的發(fā)電或售電企業(yè)以及大用戶收取過網(wǎng)費(fèi),而不應(yīng)賦予其他職能，電力調(diào)度職能逐漸過渡為政府職能。

成立以省為單位的售電公司。將現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)營(yíng)銷及交易職能剝離，成立以省為單位的售電公司，與發(fā)電企業(yè)直接交易，實(shí)現(xiàn)發(fā)、售兩側(cè)的雙向選擇，自主協(xié)商確定交易電力電量和價(jià)格，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)、自主選擇。售電公司的職能包括三個(gè)方面，一是可以作為大用戶的代理向發(fā)電企業(yè)購(gòu)電；二是受政府委托，作為公益事業(yè)、居民用電及農(nóng)村用電的代理，從發(fā)電商批發(fā)電力電量，再按照政府制定的零售電價(jià)向居民等用戶零售；三是代表政府實(shí)施電力普遍服務(wù)。

積極穩(wěn)妥地進(jìn)行操作。為了摸索經(jīng)驗(yàn)，減少?zèng)_擊，網(wǎng)售分開操作方式應(yīng)先試點(diǎn)再推廣?？稍趪?guó)網(wǎng)公司、南網(wǎng)公司轄區(qū)，各選擇多個(gè)條件較好的省級(jí)電網(wǎng)或地區(qū)電網(wǎng)，循序漸進(jìn)，開展網(wǎng)售分開試點(diǎn)。通過試點(diǎn)并充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，再按照由下至上、先易后難的原則在全國(guó)推廣。

網(wǎng)售分開的難點(diǎn)與對(duì)策措施

對(duì)電網(wǎng)企業(yè)帶來(lái)沖擊。電網(wǎng)公司具有點(diǎn)多面廣、人員隊(duì)伍龐大的特點(diǎn)，屬于技術(shù)密集、人才密集、資金密集型企業(yè)，改革帶來(lái)的沖擊可能導(dǎo)致其利潤(rùn)下降，對(duì)人才吸引力降低。但通過科學(xué)核定過網(wǎng)費(fèi)，保證電網(wǎng)企業(yè)合理的利潤(rùn)空間，專事合理的產(chǎn)業(yè)鏈段，保持隊(duì)伍穩(wěn)定性，減少人才流失，建立電網(wǎng)企業(yè)良性發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，從而繼續(xù)保證電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

調(diào)度中心的歸屬及政府調(diào)控政策的落實(shí)問題?！熬W(wǎng)售分開”對(duì)現(xiàn)有調(diào)度模式提出挑戰(zhàn)，需協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)體間關(guān)系，保證政府鼓勵(lì)新能源發(fā)展，發(fā)電側(cè)節(jié)能調(diào)度等政策的落實(shí)。在電網(wǎng)安全運(yùn)行的基礎(chǔ)上，電力調(diào)度職能逐漸過渡為政府職能，調(diào)度中心歸屬電力監(jiān)管部門或政府職能部門。

交易中心的建立和建成后的隸屬關(guān)系。電力交易中心由電力監(jiān)管部門或省級(jí)政府出資建設(shè)，隸屬電力監(jiān)管部門或省級(jí)政府，交易規(guī)則由電力監(jiān)管部門制定并監(jiān)管全部交易過程。

輸配電網(wǎng)建設(shè)資金的來(lái)源。國(guó)家科學(xué)核定輸、配過網(wǎng)費(fèi)，保證售電企業(yè)贏利空間，鼓勵(lì)配電和農(nóng)電網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投資主體多元化，調(diào)動(dòng)各方投資配、農(nóng)電網(wǎng)積極性。

輸配電價(jià)的形成機(jī)制。目前我國(guó)電價(jià)普遍采用固定的行政審批電價(jià)，不同季節(jié)、時(shí)段，以及電力的盈余時(shí)期和緊缺時(shí)期電力價(jià)格均基本不變，不能有效反映市場(chǎng)供需關(guān)系。網(wǎng)售分開后，目前的計(jì)劃電價(jià)將逐步放開為市場(chǎng)電價(jià)。該市場(chǎng)化電價(jià)形成機(jī)制將對(duì)目前由政府定價(jià)的電價(jià)機(jī)制造成較大沖擊，國(guó)家有關(guān)政府職能部門，需要及時(shí)研究、建立及健全相應(yīng)的法規(guī)、制度，調(diào)整并加強(qiáng)監(jiān)管。

國(guó)家制定零售指導(dǎo)電價(jià)，零售電價(jià)格定價(jià)權(quán)下放到省級(jí)地方政府，大用戶、售電企業(yè)與發(fā)電企業(yè)直接協(xié)商購(gòu)電價(jià)格，國(guó)家核定輸配電網(wǎng)的過網(wǎng)費(fèi)。依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，由國(guó)家確定產(chǎn)業(yè)附加電價(jià)；對(duì)限制類產(chǎn)業(yè)實(shí)行附加倍增和階梯電價(jià)，用于區(qū)域差異和普遍服務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)貼等，真正實(shí)現(xiàn)“暗補(bǔ)”轉(zhuǎn)“明補(bǔ)”。

省間利益平衡和協(xié)調(diào)。我國(guó)資源及負(fù)荷發(fā)展分布不均衡，長(zhǎng)期以來(lái)電力資源輸出省份以低價(jià)提供電能，政策性傾斜促進(jìn)了東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。網(wǎng)售分開后，國(guó)家給出銷售指導(dǎo)價(jià)，銷售電價(jià)各省直接核定，可能會(huì)出現(xiàn)資源充裕、電力設(shè)施建設(shè)難度較低的省份電力成本較低，電價(jià)較低；而資源不足，電力設(shè)施建設(shè)難度較大的省份電力成本較高，電價(jià)也較高。

這將促進(jìn)電能送出省份以較高的電價(jià)上網(wǎng)，推動(dòng)能源戰(zhàn)略強(qiáng)省經(jīng)濟(jì)，保障能源輸出省的經(jīng)濟(jì)利益，也促進(jìn)更大規(guī)模的跨省跨區(qū)送電，充分發(fā)揮市場(chǎng)導(dǎo)向的作用。另一方面，實(shí)行網(wǎng)售分開有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展日趨平衡協(xié)調(diào)，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，增強(qiáng)節(jié)能減排的主動(dòng)性。政府應(yīng)通過指導(dǎo)、監(jiān)管，合理核定、控制售電企業(yè)利潤(rùn)空間，對(duì)跨區(qū)域售電企業(yè)采取征收資源稅等，調(diào)節(jié)資源流通，優(yōu)化資源配置，同時(shí)保障全國(guó)電力工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

如何保證電力統(tǒng)一規(guī)劃。網(wǎng)售分開后，發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)和售電企業(yè)各自獨(dú)立，各自進(jìn)行規(guī)劃，容易導(dǎo)致整個(gè)電力系統(tǒng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，建議由政府牽頭組織，統(tǒng)一開展電力規(guī)劃，在此指導(dǎo)下，各發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)開展自身規(guī)劃。

需重新確定居民和農(nóng)村用電的補(bǔ)貼方式，建立提供電力普遍服務(wù)的機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行電價(jià)體系中，存在大量的交叉補(bǔ)貼。網(wǎng)售分開后，電價(jià)將根據(jù)成本和市場(chǎng)供需情況而定，將難于實(shí)行不同類別用戶之間以及不同地區(qū)之間的交叉補(bǔ)貼。這種情況下，對(duì)于為減少區(qū)域差異和實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)而產(chǎn)生的公共成本部分，在輸、配、售三個(gè)環(huán)節(jié)中依據(jù)成本核算進(jìn)行分?jǐn)?；或可考慮對(duì)限制類產(chǎn)業(yè)實(shí)行附加倍增和階梯電價(jià)。建議有關(guān)部門對(duì)此提出符合國(guó)情的、可操作的具體解決措施，保證低收入群眾和農(nóng)民感受改革開放成果，獲得利益實(shí)惠。

來(lái)源：中國(guó)電力報(bào) 作者：么虹 　

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