2012年水電開發(fā)首要解決“環(huán)評(píng)關(guān)”

在中國(guó)非化石能源中，水電是當(dāng)之無(wú)愧的“一哥”。但“十一五”期間的怒江環(huán)評(píng)論戰(zhàn)，一度使其發(fā)展被蒙上一層陰影。

而屢屢發(fā)生的電荒，以及日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，使得水電投資開始加速。

今年的《政府工作報(bào)告》，明確指出2012年要“安全高效發(fā)展核電，積極發(fā)展水電”。這意味著，在中國(guó)能源安全版圖中，水電仍被認(rèn)為是“最靠譜”的清潔能源之一。

日前，國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)了大渡河、金沙江流域的5個(gè)大中型水電項(xiàng)目，累計(jì)裝機(jī)達(dá)到580萬(wàn)千瓦，動(dòng)態(tài)總投資超過(guò)600億元。

事實(shí)上，上述5個(gè)項(xiàng)目在“十一五”已動(dòng)工，但因環(huán)評(píng)、移民等問(wèn)題導(dǎo)致無(wú)法順利施工。此次核準(zhǔn)后，國(guó)電集團(tuán)麾下的大渡河枕頭壩一級(jí)水電站首臺(tái)機(jī)組可在明年并網(wǎng)發(fā)電。

今年1－2 月，中國(guó)的水電投資同比增長(zhǎng)近100%。

水電加速開閘，與2011年中國(guó)三個(gè)節(jié)能減排指標(biāo)沒有完成不無(wú)關(guān)系。根據(jù)國(guó)家能源局的規(guī)劃，2012年將核準(zhǔn)2000萬(wàn)千瓦水電；而在2007年－2009年，這個(gè)數(shù)字分別為234萬(wàn)、724萬(wàn)和737萬(wàn)千瓦。中電聯(lián)新近發(fā)布的電力工業(yè)“十二五”滾動(dòng)研究報(bào)告認(rèn)為，清潔能源尤其是水電投資加大，將是“十二五”期間乃至“十三五”期間的電源投資趨勢(shì)。

環(huán)保部門的看法則不一樣，甚至環(huán)保部與各省環(huán)保局之間，亦看法不同。

2012年1月6日，環(huán)保部下發(fā)了一份《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》?！锻ㄖ分袑⒎e極發(fā)展水電的原則定為“生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌考慮、適度開發(fā)、確保底線”；明確規(guī)定，“在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)及其他具有特殊保護(hù)價(jià)值的地區(qū)，原則上禁止開發(fā)水電資源”。此前的2011年10月18日，環(huán)保部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《河流水電規(guī)劃報(bào)告及規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查暫行辦法》，再次強(qiáng)調(diào)水電環(huán)評(píng)。

對(duì)環(huán)保部而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的能源需求增長(zhǎng)、步步緊逼的節(jié)能減排，以及呼聲漸高的生態(tài)保護(hù)，矛盾一直存在。

開閘疑云

對(duì)于2012年的水電審批開閘前景，各方看法不太一致。

“怒江項(xiàng)目至今還沒動(dòng)靜。我們有專門一個(gè)公司，幾十個(gè)人在那邊蹲了七八年，等著國(guó)家政策開閘?！比A電集團(tuán)一位高管對(duì)記者說(shuō)。自2003年國(guó)家發(fā)改委論證怒江水電開發(fā)以來(lái)，怒江一直是“反壩派”和“主壩派”爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。此后怒江水電開發(fā)擱置，但多年來(lái)各界對(duì)怒江關(guān)注的熱度依然不減，甚至成為2008年全國(guó)公務(wù)員考試的申論試題。

“十一五”期間，規(guī)劃核準(zhǔn)開工的水電項(xiàng)目應(yīng)該為7000萬(wàn)千瓦，實(shí)際批準(zhǔn)了4300萬(wàn)千瓦，而開工只有2000多萬(wàn)千瓦。因怒江論戰(zhàn)導(dǎo)致的“十一五”水電開發(fā)低潮，被業(yè)內(nèi)人士稱為中國(guó)水電“失去的五年”。

中國(guó)承諾2020年把非化石能源比重提高到15%的大背景下，能源行業(yè)需要解決的難題，從來(lái)沒有今天這樣兩難。按照規(guī)劃，“十二五”期間水電需要開工1.6億千瓦（含抽水蓄能4/1），但2011年只完成了1268.24萬(wàn)千瓦,不到8%。

對(duì)于工期短則五六年、長(zhǎng)則十來(lái)年的水電建設(shè)而言，2012年似已進(jìn)入了能否完成任務(wù)的關(guān)鍵時(shí)段。

“已是收獲的時(shí)節(jié)?！必?fù)責(zé)雅礱江流域水電開發(fā)的二灘水電開發(fā)有限公司一高管對(duì)記者表示，目前在建的官地和錦屏二級(jí)水電站今年就要并網(wǎng)發(fā)電，其他項(xiàng)目還在報(bào)批過(guò)程中。

金沙江中游水電開發(fā)公司有關(guān)人士對(duì)記者表示，目前梨園水電站的環(huán)評(píng)報(bào)告已經(jīng)通過(guò)，“阿海大約到今年6-9月就可正式商業(yè)運(yùn)行；一直爭(zhēng)論的兩家人和龍盤，還在水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院層面做比選，還沒有結(jié)論意見”。

“2012年會(huì)成為水電開發(fā)高峰年?！比A電集團(tuán)高管認(rèn)為，中國(guó)火電投資已經(jīng)連續(xù)6年下降，風(fēng)電、太陽(yáng)能有各種局限，核電受福島核泄漏事故的影響，還有不確定因素，“現(xiàn)在最有效的還是發(fā)展水電，否則下一步的電荒會(huì)可能更嚴(yán)重”。

水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院一位專家說(shuō)，“今年的項(xiàng)目會(huì)比去年多。能源局定了2000萬(wàn)千瓦的目標(biāo)，現(xiàn)在要圍繞目標(biāo)倒推項(xiàng)目，把宏觀指標(biāo)落實(shí)到具體的區(qū)域、河流、項(xiàng)目上。”他認(rèn)為，“水電建設(shè)周期長(zhǎng)，只有提前動(dòng)手，2020年才有可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”。

“從現(xiàn)在趨勢(shì)看，‘十二五’規(guī)劃的目標(biāo)可能很難完成?！敝袊?guó)水電工程學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)張博庭說(shuō)，“實(shí)際操作起來(lái)，每個(gè)項(xiàng)目都比較困難，不容易通過(guò)審批；水電開發(fā)周期長(zhǎng)，前幾年不開工，都加到后幾年基本上是不太可能的”。

“水電，不是說(shuō)我們想發(fā)展水電就能發(fā)展的，要看現(xiàn)在的環(huán)境。”國(guó)家能源局一位官員似乎“話中有話”。

環(huán)評(píng)“閘門”

2012能否出現(xiàn)水電開發(fā)高潮，首先要解決的就是“過(guò)環(huán)評(píng)關(guān)”。

“在做好生態(tài)保護(hù)和移民安置的前提下，積極發(fā)展水電”，《“十二五”規(guī)劃綱要》如是表述，而具體到操作層面，卻遠(yuǎn)比一句話復(fù)雜得多。

2011年10月，環(huán)保部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《河流水電規(guī)劃報(bào)告及規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查暫行辦法》，這是對(duì)于河流水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查專門加以限制和規(guī)定的第一份文件。

此《暫行辦法》對(duì)2009年通過(guò)的《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》進(jìn)行了細(xì)化，水電項(xiàng)目所在的流域開發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)通過(guò)審查，成為項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的前置條件。在明確要求開展規(guī)劃環(huán)評(píng)的10個(gè)行業(yè)中，水電居冠。

2012年1月6日，環(huán)保部又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》，要求不僅規(guī)劃要進(jìn)行環(huán)評(píng)，已經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃如進(jìn)行重大調(diào)整的，還應(yīng)重新進(jìn)行環(huán)評(píng)；對(duì)水電開發(fā)歷史較早、未開展水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)的流域，還應(yīng)組織開展流域水電開發(fā)的回顧性環(huán)評(píng)研究。未來(lái)，各地環(huán)保部門在受理、審批水電項(xiàng)目“三通一平”和水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件時(shí)，必須同時(shí)出具發(fā)改委的“路條”、流域規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見或流域回顧性環(huán)評(píng)研究成果。

2011年初，環(huán)保部污防司副司長(zhǎng)凌江對(duì)外表示：“水電的污染，在某種程度上比火電的污染還要嚴(yán)重。”此說(shuō)曾引發(fā)廣泛爭(zhēng)議。

“從國(guó)家角度，加強(qiáng)水電環(huán)保監(jiān)管，肯定沒錯(cuò)；但如果因?yàn)榄h(huán)保問(wèn)題，完全阻礙了水電的發(fā)展，就有些片面了?！币晃恢须娐?lián)資深專家說(shuō)，“水電作為清潔能源，從開發(fā)技術(shù)、大壩技術(shù)、設(shè)計(jì)技術(shù)來(lái)看，中國(guó)都是世界上一流的”。

對(duì)于環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的大幅提高和細(xì)化，大部分水電開發(fā)企業(yè)態(tài)度曖昧。

“我們一個(gè)公司開發(fā)一條江，一條江上中下游分段環(huán)評(píng)，單個(gè)項(xiàng)目也要做，層層做環(huán)評(píng)。我們和其他公司不一樣，要考慮整個(gè)流域，環(huán)評(píng)的要求更高一些?！必?fù)責(zé)雅礱江梯級(jí)水電建設(shè)管理的二灘水電公司一高管對(duì)記者表示，“我們平時(shí)也是按照這個(gè)做的”。

“大壩里都留了專門的魚道，建設(shè)了魚類放流站，植物也做了保護(hù)和回遷，壩區(qū)綠化也搞得很好，這在過(guò)去是不可能的。”華電集團(tuán)一位高管對(duì)記者說(shuō)，“環(huán)保投入比過(guò)去成倍增加，水電造價(jià)大幅度上升”。 “水電本身就是個(gè)環(huán)保工程。如果不建水電，要燒掉多少煤和油？”金沙江中游水電開發(fā)公司一位高管說(shuō)，“水電對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，通過(guò)不斷完善對(duì)環(huán)保的要求，會(huì)越來(lái)越少”。

有“水電斗士”之稱的張博庭對(duì)記者說(shuō)，“大環(huán)境還是受到一些極端環(huán)保人士的影響，把水電的負(fù)面因素過(guò)分夸大，甚至妖魔化”。

核準(zhǔn)之殤

“核準(zhǔn)比審批復(fù)雜?！币晃婚L(zhǎng)期負(fù)責(zé)項(xiàng)目核準(zhǔn)的水電開發(fā)企業(yè)高管對(duì)記者說(shuō)，“國(guó)家政策說(shuō)優(yōu)先發(fā)展水電，但從這幾年的情況來(lái)看，核準(zhǔn)比較難”。

2004年投資項(xiàng)目審批改革后，核準(zhǔn)制開始實(shí)施，凡是不使用政府投資的項(xiàng)目，一律不再審批，而是區(qū)別情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。

旨在簡(jiǎn)化審批流程的改革，在一些企業(yè)看來(lái)卻未取得應(yīng)有效果。

在核準(zhǔn)制下，水電開發(fā)企業(yè)上項(xiàng)目前，要先獲得發(fā)改委同意開展前期工作的文件，即“路條”；然后憑“路條”分別到國(guó)土、環(huán)境、工商等部門辦理行政許可，最后由發(fā)改委核準(zhǔn)通過(guò)。

而此前的審批制，只要發(fā)改委通過(guò)審批，項(xiàng)目就具備了合法性。

2009年6月被“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”叫停的魯?shù)乩婍?xiàng)目，從2006年開始建設(shè)，到2012年1月最終核準(zhǔn)，歷經(jīng)6年。

核準(zhǔn)周期為什么這么長(zhǎng)？上述長(zhǎng)期負(fù)責(zé)項(xiàng)目核準(zhǔn)的水電開發(fā)企業(yè)高管表示，“實(shí)行審批制時(shí)，有電力部作為主管部門，會(huì)牽頭做這些事?，F(xiàn)在沒有電力部。”

“審批制實(shí)施多年，是一套很成熟的程序，批的人知道怎么辦，被批的人也知道怎么辦。”該高管認(rèn)為，“改為核準(zhǔn)制后，國(guó)家各部委都不清楚權(quán)限到底在哪個(gè)范圍，什么該核準(zhǔn)，什么不該核準(zhǔn)；報(bào)批單位也弄不清楚該怎么辦，今天補(bǔ)一個(gè)文件，明天補(bǔ)一個(gè)材料，過(guò)程比較長(zhǎng)”。

中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)一名資深設(shè)計(jì)專家對(duì)記者表示，核準(zhǔn)制的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告里，有很多附件和配套的支撐材料，比如環(huán)評(píng)、土地等審查，“審查不是純技術(shù)的，是牽扯到方方面面利益、觀點(diǎn)、想法的協(xié)調(diào)，地方政府、林業(yè)部門、環(huán)保部門等都有自己的意見”。

“希望批的快一點(diǎn)，真正落實(shí)優(yōu)先發(fā)展原則，不要久拖不決?！比A能集團(tuán)一高管建議，“如果項(xiàng)目不符合國(guó)家政策，確實(shí)不能干，就徹底叫停，不要拖著，一些企業(yè)投了好幾十個(gè)億在里面，如果拖著就要不停投錢進(jìn)去，損失更大”。

張博庭告訴記者，2012年2月剛通過(guò)發(fā)改委核準(zhǔn)的魯?shù)乩娬?，其?shí)早就把環(huán)評(píng)報(bào)告交上去了，“但數(shù)年沒音信，最后是地方政府批準(zhǔn)了截流，結(jié)果在2009年環(huán)評(píng)風(fēng)暴中成了未批先建的違規(guī)工程”。

討論平臺(tái)

中國(guó)水電面臨的問(wèn)題，還有移民。

國(guó)家能源局一名干部“很慎重”地說(shuō)：“現(xiàn)在水電站移民涉及人數(shù)比較多，成本也非常高。如果不做好移民工作，水電發(fā)展很困難”。

“安置一個(gè)移民，現(xiàn)在大概需要20萬(wàn)元，這還不包括未來(lái)的長(zhǎng)效補(bǔ)償。”金沙江中游水電開發(fā)公司的一名高管說(shuō)。

“現(xiàn)在不少水電站的移民安置費(fèi)用，已經(jīng)超過(guò)工程建設(shè)費(fèi)用；移民費(fèi)用成倍超概算?！比A電集團(tuán)有關(guān)人士表示。

水電開發(fā)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和配套法律法規(guī)不夠健全，是水電發(fā)展面臨的問(wèn)題之一。華電集團(tuán)上述人士認(rèn)為，移民問(wèn)題最好能通過(guò)國(guó)家立法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，“現(xiàn)在各地標(biāo)準(zhǔn)不一。畢竟企業(yè)承受能力有限，如果成本大到?jīng)]有經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值了，還開發(fā)什么？”

據(jù)華電集團(tuán)人士介紹，“水電項(xiàng)目的造價(jià)，過(guò)去每千瓦大約六七千元，現(xiàn)在已經(jīng)漲到八九千元，甚至超過(guò)一萬(wàn)元”。

張博庭告訴記者，美國(guó)的3個(gè)水電開發(fā)機(jī)構(gòu)——工程師兵團(tuán)、墾務(wù)局和田納西流域管理局，都是聯(lián)邦政府部門，“各做各的，不在一個(gè)州里互相競(jìng)爭(zhēng)；中國(guó)目前是全流域競(jìng)爭(zhēng)，就出現(xiàn)了種種問(wèn)題?！?/p>

亦有人認(rèn)為，水電大發(fā)展的背后，有著強(qiáng)大的利潤(rùn)和利益集團(tuán)推動(dòng)。2011年，在來(lái)水普遍偏枯的情況下，五大發(fā)電集團(tuán)的水電板塊，除華電因貴州水電來(lái)水特枯虧損外，其余全部盈利；而2010年，五大發(fā)電集團(tuán)水電板塊均是十幾個(gè)億的盈利。

“還是應(yīng)該提供一個(gè)討論的平臺(tái)?！睂?duì)于諸多爭(zhēng)議，中電聯(lián)有關(guān)人士表示，“不要像過(guò)去那樣，不是西風(fēng)壓倒東風(fēng)，就是東風(fēng)壓倒西風(fēng)，而是要綜合考慮水電開發(fā)的問(wèn)題”。

來(lái)源：財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊 　　

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