告別“帶血”的煤炭 政府監(jiān)管需加速“助跑”國內(nèi)外煤炭安全生產(chǎn)先進經(jīng)驗的若干啟示與相關(guān)政策建議

● 煤礦可以成為本質(zhì)安全的生產(chǎn)場所。所謂本質(zhì)安全是指通過追求生產(chǎn)流程中人、物、系統(tǒng)、制度等諸要素的安全、可靠、和諧統(tǒng)一，使各種危害因素始終處于受控制狀態(tài)，進而逐步趨近本質(zhì)型、恒久型安全目標。

● 煤礦安全生產(chǎn)水平的提高是項長期的、持續(xù)的系統(tǒng)工程，需要煤礦安全生產(chǎn)責任鏈上各方的共同參與，需要從理念、立法、規(guī)制、技術(shù)、培訓、機制與企業(yè)自律及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面多管齊下，并且需要持之以恒。

● 煤礦安全生產(chǎn)水平需要樹立“關(guān)愛生命，以人為本”的思想，在這種思想的指導下才可能建立有效的規(guī)章、采取相應的措施。美國邦聯(lián)政府的礦山立法與執(zhí)法的核心都是保護“礦工的健康與安全”。

● 科技不是煤礦安全生產(chǎn)的決定性要素，但對提高煤礦安全生產(chǎn)水平有著至關(guān)重要的作用，“科技興安”是煤礦安全生產(chǎn)中必須長期堅持的基本戰(zhàn)略。

編者按 我國是世界煤炭產(chǎn)量最大也是煤礦事故傷亡人數(shù)最多的國家，每年煤礦事故死亡人數(shù)約占世界煤礦事故死亡總?cè)藬?shù)的80%左右。不過，新世紀以來，我國煤炭產(chǎn)量逐年大幅增加，而煤炭生產(chǎn)百萬噸死亡率卻大幅度下降。我國煤礦安全生產(chǎn)水平的不斷提高，得益于我國煤礦安全生產(chǎn)責任鏈的各層面都采取了若干有效措施，并積累了相應的經(jīng)驗。煤炭問題專家、來自國務院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部的錢平凡和企業(yè)研究所的周健奇在去年年底完成了相關(guān)的調(diào)研報告，這份報告受到國務院領(lǐng)導的高度關(guān)注。報告共分為世界產(chǎn)煤大國提高煤礦安全生產(chǎn)水平的方式與經(jīng)驗、我國提高煤礦安全生產(chǎn)水平的措施和經(jīng)驗、國內(nèi)外煤礦安全生產(chǎn)先進經(jīng)驗的若干啟示與相關(guān)政策建議三大部分。之前我們已經(jīng)刊登了前兩部分，本期將詳細闡述在告別“帶血”煤礦的路程中，如何通過加速政府監(jiān)管達到最好的效果。

國內(nèi)外煤礦安全管理的先進經(jīng)驗表明，煤礦可以成為本質(zhì)安全的生產(chǎn)場所，而煤礦安全生產(chǎn)水平的提高需要安全生產(chǎn)責任鏈的各方集體行動，并采取需要綜合治理方式。國家應在建立煤礦安全責任執(zhí)行體系、考核與獎罰體系、救援體系、監(jiān)察與監(jiān)管體系、安全質(zhì)量和生產(chǎn)標準、獎罰機制，實施“一井一制”管理制度，授權(quán)安全評估、分類與定期安全審計，建立瓦斯綜合治理與利用示范礦井、鼓勵企業(yè)加大安全投入等方面提供政策支持。

國內(nèi)外先進經(jīng)驗的啟示:以先進的生產(chǎn)力保護生命

從國內(nèi)外煤礦安全生產(chǎn)的先進經(jīng)驗可以得出以下幾點啟示：

一是煤礦可以成為本質(zhì)安全的生產(chǎn)場所。所謂本質(zhì)安全是指通過追求生產(chǎn)流程中人、物、系統(tǒng)、制度等諸要素的安全、可靠、和諧統(tǒng)一，使各種危害因素始終處于受控制狀態(tài)，進而逐步趨近本質(zhì)型、恒久型安全目標。美國、澳大利亞與德國等發(fā)達國家的采煤已是安全系數(shù)最高的行業(yè)之一；我國有近十家煤礦連續(xù)安全生產(chǎn)20年以上，有108家各類型煤礦連續(xù)安全生產(chǎn)10年以上。這些事實表明，煤礦事故的發(fā)生沒有必然性，煤礦可以成為本質(zhì)安全的生產(chǎn)場所。

二是煤礦安全生產(chǎn)水平的提高需要綜合治理。煤礦安全生產(chǎn)水平的提高是項長期的、持續(xù)的系統(tǒng)工程，需要煤礦安全生產(chǎn)責任鏈上各方的共同參與，需要從理念、立法、規(guī)制、技術(shù)、培訓、機制與企業(yè)自律及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面多管齊下，并且需要持之以恒。1907年，美國發(fā)生了一系列煤礦爆炸，奪去了600多名礦工的生命。此后，政府下決心要提高煤礦生產(chǎn)水平。通過綜合治理，美國于上世紀50年代實現(xiàn)了將煤炭生產(chǎn)百萬噸死亡率降到1人以下的目標。我國自2000年以來，通過相關(guān)各方采用多種措施共同治理，于2009年把煤炭生產(chǎn)百萬噸死亡率降到了1人以下。這種綜合治理方式對于煤礦重大安全隱患如瓦斯和水害等的整治同樣有效，淮南礦業(yè)集團公司就是通過綜合治理方式在高瓦斯礦區(qū)杜絕了瓦斯爆炸事故。

三是煤礦安全生產(chǎn)需要強化“以人為本”的思想和加大安全投入。提高煤礦安全生產(chǎn)水平需要樹立“關(guān)愛生命，以人為本”的思想，在這種思想的指導下才可能建立有效的規(guī)章、采取相應的措施。美國邦聯(lián)政府的礦山立法與執(zhí)法的核心都是保護“礦工的健康與安全”。我國煤礦安全生產(chǎn)形勢趨穩(wěn)趨好的成就也是在黨中央“以人為本”的“科學發(fā)展觀”指導下取得的。此外，國內(nèi)外安全生產(chǎn)的煤礦基本上都推行“安全為本，生命至上”的企業(yè)文化理念。當然，提高安全生產(chǎn)水平需要加大安全投入，不過這種投入含義廣泛，包括裝備水平提高與開采方式轉(zhuǎn)變等。美國早期提高安全生產(chǎn)水平的重要措施就是增加安全投入，提高裝備水平，把煤礦由勞動密集型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本與技術(shù)密集型場所?；茨系V業(yè)集團治理瓦斯的基本經(jīng)驗就是樹立“以先進生產(chǎn)力保護生命”的新理念，并通過噸煤超過15元的高投入來實現(xiàn)。

四是煤礦安全生產(chǎn)需要強化煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的自律性和政府的嚴格監(jiān)管與監(jiān)察，以及建立政企互動的安全發(fā)展機制。煤礦安全生產(chǎn)的責任主體是企業(yè)，而煤礦安全生產(chǎn)的外部性決定了政府規(guī)制的必要性。政府制定安全法規(guī)指導煤礦安全生產(chǎn)，并嚴格執(zhí)法強制煤礦安全生產(chǎn)，但煤礦安全生產(chǎn)水平的高低最終還是取決于企業(yè)的自律性。國內(nèi)外經(jīng)驗表明：政府制定煤礦安全法規(guī)必須細致，例如美國聯(lián)邦政府出臺的有關(guān)煤礦安全和保健的法規(guī)就有9章38節(jié)1500多條600多頁50多萬字，內(nèi)容十分詳細具體；政府監(jiān)察與監(jiān)管要認真而專業(yè)，切不可敷衍了事，走走形式；煤礦企業(yè)必須不折不扣地遵守安全生產(chǎn)規(guī)程，對待安全事務不可有任何投機取巧的行為。鄂莊煤礦的基本經(jīng)驗就是重在落實，貴在執(zhí)行，責任到人。山東省煤礦安全生產(chǎn)水平冠居全國的經(jīng)驗是，煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的自律性強，地方政府監(jiān)管到位，國家監(jiān)察有力。安徽省煤礦安全生產(chǎn)水平的快速提高，除了企業(yè)自律和政府監(jiān)察有方外，政企互動的安全發(fā)展機制也發(fā)揮了重要作用。

五是煤礦安全生產(chǎn)需要持續(xù)夯實煤礦安全基礎(chǔ)管理工作。企業(yè)是安全生產(chǎn)的責任主體，煤炭企業(yè)的安全基礎(chǔ)管理質(zhì)量直接影響了企業(yè)的煤礦安全生產(chǎn)水平。國家煤礦安全監(jiān)察局近幾年所開展的深化煤炭企業(yè)安全質(zhì)量標準化、創(chuàng)建本質(zhì)安全礦井、加強煤礦班組安全生產(chǎn)建設等工作，對于改善我國煤礦安全生產(chǎn)形勢發(fā)揮了重要的作用。開灤集團近幾年安全生產(chǎn)水平提高的重要經(jīng)驗就是安全質(zhì)量標準體系的建立與安全文化建設、規(guī)范操作、環(huán)境改善相結(jié)合的“四位一體”動態(tài)考核驗收常態(tài)機制，提升安全質(zhì)量標準化的總體水平。鄂莊煤礦通過“安全閉環(huán)管理模式”創(chuàng)建了本質(zhì)安全礦井。白國周創(chuàng)立的班組安全管理法不僅讓其帶領(lǐng)的班組21年無事故，而且讓他培養(yǎng)出的13名優(yōu)秀班組長所帶領(lǐng)的班組也沒有發(fā)生過工傷和安全事故。這些都說明，企業(yè)的安全基礎(chǔ)管理對于煤礦安全生產(chǎn)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

六是煤礦安全生產(chǎn)需要強化安全科技研發(fā)與推廣以及職工的安全培訓工作?？萍疾皇敲旱V安全生產(chǎn)的決定性要素，但對提高煤礦安全生產(chǎn)水平有著至關(guān)重要的作用，“科技興安”是煤礦安全生產(chǎn)中必須長期堅持的基本戰(zhàn)略。“科技興安”戰(zhàn)略需要煤礦企業(yè)具體實施，但也需要政府強有力的推動。美國通過立法的形式要求煤礦采用現(xiàn)代化的采掘和安全設備、應用先進的采掘和安全技術(shù)，確保煤礦的生產(chǎn)安全；并且在1910年成立礦山局之際就把煤礦安全技術(shù)研究與推廣作為重要工作內(nèi)容之一，還在1970年成立國家職業(yè)安全與健康學院NIOSH從事采礦安全技術(shù)研究開發(fā)與推廣，促進先進技術(shù)在煤礦生產(chǎn)中的應用。國家煤礦監(jiān)察局科技裝備司時常組織的“安全生產(chǎn)先進適用技術(shù)、工藝、裝備和材料等科技成果推廣工作”，對于提高我國煤礦安全生產(chǎn)保障能力發(fā)揮了重要的作用。與科技相比，人的因素在煤礦事故發(fā)生中占據(jù)了八成以上的比重。提高煤礦從業(yè)人員的安全意識、知識和事故防范與應急能力，不僅是煤礦企業(yè)的必修課，也是政府監(jiān)管與服務的重點內(nèi)容之一。世界各產(chǎn)煤國對于礦工的安全培訓都高度重視，不僅督促煤礦企業(yè)培訓礦工，而且還資助礦工的安全培訓。美國法律規(guī)定，所有礦工在上崗之前都要接受培訓，上崗后每年還要接受再培訓；而美國聯(lián)邦礦山監(jiān)察局每年都對48個州的指定機構(gòu)給予資金支持,以促進礦工培訓工作的開展。事實上，美國礦山監(jiān)察局自豪地把執(zhí)法、培訓與技術(shù)支持稱之為美國煤礦實現(xiàn)“高產(chǎn)量、低傷亡”的“成功金三角”。

七是煤礦安全生產(chǎn)需要建立強有力的“責任到人”的獎罰機制。無論是國外的“企業(yè)負責、政府監(jiān)管”，還是我國的“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全責任體系，構(gòu)建的都是“以企業(yè)為主體、以政府為輔助”的煤礦安全責任共擔體系。由于煤炭企業(yè)常有多個煤礦，而煤礦又常有多個工作面，煤炭企業(yè)內(nèi)部又形成多層主體與監(jiān)管的責任共擔體系，因此，從政府到煤礦工作面有4～5層安全責任環(huán)節(jié)，共同構(gòu)成煤礦安全生產(chǎn)責任鏈。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，煤礦安全生產(chǎn)責任鏈生效的前提條件是建立強有力的責任到人的獎罰機制，即涉及煤礦安全生產(chǎn)的每一件事都有人負責任，每一個人都有相應的權(quán)力、資源與能力并承擔相應的責任，超額完成指定事務有獎勵，而完不成指定事務則接受懲罰。美國煤礦在開采前有政府人員負責審定安全方案，在煤礦開采過程中有政府監(jiān)察員隨時檢查，對于安全先進的煤礦政府有獎勵，對于出事的煤礦則有嚴厲的處罰。德國和南非煤礦的安全責任同樣分明。南非煤礦企業(yè)采用國際安全評審與安全管理系統(tǒng)，而國家職業(yè)安全協(xié)會定期對煤礦安全進行評審并打分，要求煤礦企業(yè)對于死亡礦工給予高標準的補償。鄂莊煤礦“安全閉環(huán)管理模式”的核心就是責任到人。淮南礦業(yè)集團公司瓦斯綜合治理的重要措施就是“重問責”。山東煤礦安全生產(chǎn)先進的重要原因在于國家監(jiān)察、地方監(jiān)管和絕大多數(shù)的煤炭企業(yè)、煤礦與工作面班組等各個層面的責任都到位。此外，國內(nèi)外煤礦安全管理的責任落實重心不僅在于事前預防與事中救援環(huán)節(jié)，事后問責亦很嚴厲。

八是煤礦安全生產(chǎn)需要優(yōu)化煤炭開采模式與轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式。政府對于煤礦安全生產(chǎn)除了嚴格的監(jiān)察外，還可通過提高安全標準淘汰落后產(chǎn)能，促進煤礦的重組與關(guān)閉，擴大煤礦規(guī)模并減少煤礦數(shù)量，提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，亦有利于煤礦安全生產(chǎn)水平的提高。美國煤礦數(shù)量從1907年的1.5萬處減少到目前的1400處，而煤炭生產(chǎn)百萬噸死亡率由6.75人下降到0.03人。山東省礦井數(shù)量由2000年的近千處減少到現(xiàn)在的220處，而礦井平均規(guī)模提高到年產(chǎn)量71.5萬噸；煤炭生產(chǎn)百萬噸死亡率則由1.53人下降到2010年的0.062人，而在2009年僅為0.04人。此外，引導煤炭企業(yè)采用更有效、更安全的開采方式，即轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式也可提高煤礦安全生產(chǎn)水平。美國、澳大利亞和印度通過增大露天煤礦的開采比重，在提高煤炭產(chǎn)量的同時減少傷亡。國內(nèi)外煤炭企業(yè)都在通過提高煤礦開采機械化程度來實現(xiàn)增產(chǎn)與減少事故，其中，澳大利亞與南非的煤礦開采機械化程度都達到了100%。山東省煤礦采掘機械化程度也已達到80%以上，并形成了煤礦生產(chǎn)過程自動化、管理流程信息化、系統(tǒng)監(jiān)控數(shù)字化體系。

相關(guān)政策建議：一井一制助跑煤炭安全

一是倡導“安全為本，生命至上”的煤礦安全生產(chǎn)理念，建立更有效的煤礦安全責任執(zhí)行、考核與獎罰體系，強化煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)各方的責任感，落實責任到人。

二是強化煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的自律性，落實企業(yè)的主體責任；推進企業(yè)安全質(zhì)量標準化、創(chuàng)建本質(zhì)安全礦井、加強煤礦班組建設等工作，加強煤礦企業(yè)安全基礎(chǔ)管理，進一步提升煤礦安全生產(chǎn)保障能力。

三是授權(quán)煤礦安全權(quán)威機構(gòu)對具有重大安全隱患（如高瓦斯、高透水礦）的煤礦進行安全評估、分類與定期安全審計，加強風險防范，提高煤礦事故應急管理能力。

四是健全煤礦應急救援體系，在地面安裝電子跟蹤系統(tǒng)，提高事故發(fā)生時的救援效率，在煤礦井下設置救生艙、建設安全庇護所等救援設施，盡可能把事故發(fā)生時的人員傷亡降到最低。

五是提高煤礦安全生產(chǎn)標準，淘汰落后產(chǎn)能，減少中小煤礦數(shù)量，提高產(chǎn)業(yè)集中度；提高煤礦開采的機械化程度，轉(zhuǎn)變煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式；深化煤礦安全生產(chǎn)先進適用技術(shù)、工藝、裝備和材料等科技成果推廣工作，加大“科技興安”戰(zhàn)略力度。

六是實施“一井一制”的安全責任管理制度，明確礦井業(yè)主對煤礦負全部責任，避免在煤礦建設與開采過程中出現(xiàn)因外包而產(chǎn)生的安全責任不清現(xiàn)象，強化煤礦業(yè)主的責任感。

七是參照國務院安委會辦公室加強煤礦瓦斯治理工作體系示范工程建設的指示，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，典型示范、總體推進”的工作思路，在全國的高瓦斯礦區(qū)建設一批瓦斯綜合治理與利用示范礦井，促進全國煤礦瓦斯綜合治理與利用整體水平的提高。

八是鼓勵煤炭企業(yè)加大煤礦安全投入，允許并監(jiān)管煤炭企業(yè)提高煤炭生產(chǎn)安全費用，根據(jù)各煤礦安全生產(chǎn)的實際需要，由目前的噸煤30元提高到40～50元，并規(guī)定企業(yè)安全投入的比例，提高煤礦企業(yè)的實際安全投入能力。

九是強化煤礦安全的獎罰機制，建立煤礦安全獎勵基金，可按噸煤2元收取，獎勵年度煤炭安全先進的煤礦及相關(guān)政府監(jiān)察與監(jiān)管部門，提高煤礦安全監(jiān)察員的工作積極性；同時，加大事故的處罰力度，提高遇難者的賠償金，可由目前的20萬提高到50萬或60萬元。

十是優(yōu)化政府煤礦安生監(jiān)察與監(jiān)管體系，增加地方政府的煤礦安全監(jiān)管力量，真正落實地方政府的煤礦安全監(jiān)管責任；提高政府煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管部門的服務意識，加大煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管部門聯(lián)合執(zhí)法比重，并建立政企互動的煤礦安全發(fā)展機制。

來源：中國經(jīng)濟導報 作者：錢平凡 周健奇 　

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