告別“帶血”的煤炭 政府監(jiān)管需加速“助跑”國(guó)內(nèi)外煤炭安全生產(chǎn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的若干啟示與相關(guān)政策建議

● 煤礦可以成為本質(zhì)安全的生產(chǎn)場(chǎng)所。所謂本質(zhì)安全是指通過(guò)追求生產(chǎn)流程中人、物、系統(tǒng)、制度等諸要素的安全、可靠、和諧統(tǒng)一，使各種危害因素始終處于受控制狀態(tài)，進(jìn)而逐步趨近本質(zhì)型、恒久型安全目標(biāo)。

● 煤礦安全生產(chǎn)水平的提高是項(xiàng)長(zhǎng)期的、持續(xù)的系統(tǒng)工程，需要煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任鏈上各方的共同參與，需要從理念、立法、規(guī)制、技術(shù)、培訓(xùn)、機(jī)制與企業(yè)自律及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面多管齊下，并且需要持之以恒。

● 煤礦安全生產(chǎn)水平需要樹(shù)立“關(guān)愛(ài)生命，以人為本”的思想，在這種思想的指導(dǎo)下才可能建立有效的規(guī)章、采取相應(yīng)的措施。美國(guó)邦聯(lián)政府的礦山立法與執(zhí)法的核心都是保護(hù)“礦工的健康與安全”。

● 科技不是煤礦安全生產(chǎn)的決定性要素，但對(duì)提高煤礦安全生產(chǎn)水平有著至關(guān)重要的作用，“科技興安”是煤礦安全生產(chǎn)中必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本戰(zhàn)略。

編者按 我國(guó)是世界煤炭產(chǎn)量最大也是煤礦事故傷亡人數(shù)最多的國(guó)家，每年煤礦事故死亡人數(shù)約占世界煤礦事故死亡總?cè)藬?shù)的80%左右。不過(guò)，新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)煤炭產(chǎn)量逐年大幅增加，而煤炭生產(chǎn)百萬(wàn)噸死亡率卻大幅度下降。我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)水平的不斷提高，得益于我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任鏈的各層面都采取了若干有效措施，并積累了相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。煤炭問(wèn)題專(zhuān)家、來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部的錢(qián)平凡和企業(yè)研究所的周健奇在去年年底完成了相關(guān)的調(diào)研報(bào)告，這份報(bào)告受到國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。報(bào)告共分為世界產(chǎn)煤大國(guó)提高煤礦安全生產(chǎn)水平的方式與經(jīng)驗(yàn)、我國(guó)提高煤礦安全生產(chǎn)水平的措施和經(jīng)驗(yàn)、國(guó)內(nèi)外煤礦安全生產(chǎn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的若干啟示與相關(guān)政策建議三大部分。之前我們已經(jīng)刊登了前兩部分，本期將詳細(xì)闡述在告別“帶血”煤礦的路程中，如何通過(guò)加速政府監(jiān)管達(dá)到最好的效果。

國(guó)內(nèi)外煤礦安全管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，煤礦可以成為本質(zhì)安全的生產(chǎn)場(chǎng)所，而煤礦安全生產(chǎn)水平的提高需要安全生產(chǎn)責(zé)任鏈的各方集體行動(dòng)，并采取需要綜合治理方式。國(guó)家應(yīng)在建立煤礦安全責(zé)任執(zhí)行體系、考核與獎(jiǎng)罰體系、救援體系、監(jiān)察與監(jiān)管體系、安全質(zhì)量和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)罰機(jī)制，實(shí)施“一井一制”管理制度，授權(quán)安全評(píng)估、分類(lèi)與定期安全審計(jì)，建立瓦斯綜合治理與利用示范礦井、鼓勵(lì)企業(yè)加大安全投入等方面提供政策支持。

國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的啟示:以先進(jìn)的生產(chǎn)力保護(hù)生命

從國(guó)內(nèi)外煤礦安全生產(chǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以得出以下幾點(diǎn)啟示：

一是煤礦可以成為本質(zhì)安全的生產(chǎn)場(chǎng)所。所謂本質(zhì)安全是指通過(guò)追求生產(chǎn)流程中人、物、系統(tǒng)、制度等諸要素的安全、可靠、和諧統(tǒng)一，使各種危害因素始終處于受控制狀態(tài)，進(jìn)而逐步趨近本質(zhì)型、恒久型安全目標(biāo)。美國(guó)、澳大利亞與德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的采煤已是安全系數(shù)最高的行業(yè)之一；我國(guó)有近十家煤礦連續(xù)安全生產(chǎn)20年以上，有108家各類(lèi)型煤礦連續(xù)安全生產(chǎn)10年以上。這些事實(shí)表明，煤礦事故的發(fā)生沒(méi)有必然性，煤礦可以成為本質(zhì)安全的生產(chǎn)場(chǎng)所。

二是煤礦安全生產(chǎn)水平的提高需要綜合治理。煤礦安全生產(chǎn)水平的提高是項(xiàng)長(zhǎng)期的、持續(xù)的系統(tǒng)工程，需要煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任鏈上各方的共同參與，需要從理念、立法、規(guī)制、技術(shù)、培訓(xùn)、機(jī)制與企業(yè)自律及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面多管齊下，并且需要持之以恒。1907年，美國(guó)發(fā)生了一系列煤礦爆炸，奪去了600多名礦工的生命。此后，政府下決心要提高煤礦生產(chǎn)水平。通過(guò)綜合治理，美國(guó)于上世紀(jì)50年代實(shí)現(xiàn)了將煤炭生產(chǎn)百萬(wàn)噸死亡率降到1人以下的目標(biāo)。我國(guó)自2000年以來(lái)，通過(guò)相關(guān)各方采用多種措施共同治理，于2009年把煤炭生產(chǎn)百萬(wàn)噸死亡率降到了1人以下。這種綜合治理方式對(duì)于煤礦重大安全隱患如瓦斯和水害等的整治同樣有效，淮南礦業(yè)集團(tuán)公司就是通過(guò)綜合治理方式在高瓦斯礦區(qū)杜絕了瓦斯爆炸事故。

三是煤礦安全生產(chǎn)需要強(qiáng)化“以人為本”的思想和加大安全投入。提高煤礦安全生產(chǎn)水平需要樹(shù)立“關(guān)愛(ài)生命，以人為本”的思想，在這種思想的指導(dǎo)下才可能建立有效的規(guī)章、采取相應(yīng)的措施。美國(guó)邦聯(lián)政府的礦山立法與執(zhí)法的核心都是保護(hù)“礦工的健康與安全”。我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)趨穩(wěn)趨好的成就也是在黨中央“以人為本”的“科學(xué)發(fā)展觀”指導(dǎo)下取得的。此外，國(guó)內(nèi)外安全生產(chǎn)的煤礦基本上都推行“安全為本，生命至上”的企業(yè)文化理念。當(dāng)然，提高安全生產(chǎn)水平需要加大安全投入，不過(guò)這種投入含義廣泛，包括裝備水平提高與開(kāi)采方式轉(zhuǎn)變等。美國(guó)早期提高安全生產(chǎn)水平的重要措施就是增加安全投入，提高裝備水平，把煤礦由勞動(dòng)密集型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本與技術(shù)密集型場(chǎng)所?；茨系V業(yè)集團(tuán)治理瓦斯的基本經(jīng)驗(yàn)就是樹(shù)立“以先進(jìn)生產(chǎn)力保護(hù)生命”的新理念，并通過(guò)噸煤超過(guò)15元的高投入來(lái)實(shí)現(xiàn)。

四是煤礦安全生產(chǎn)需要強(qiáng)化煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的自律性和政府的嚴(yán)格監(jiān)管與監(jiān)察，以及建立政企互動(dòng)的安全發(fā)展機(jī)制。煤礦安全生產(chǎn)的責(zé)任主體是企業(yè)，而煤礦安全生產(chǎn)的外部性決定了政府規(guī)制的必要性。政府制定安全法規(guī)指導(dǎo)煤礦安全生產(chǎn)，并嚴(yán)格執(zhí)法強(qiáng)制煤礦安全生產(chǎn)，但煤礦安全生產(chǎn)水平的高低最終還是取決于企業(yè)的自律性。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明：政府制定煤礦安全法規(guī)必須細(xì)致，例如美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)的有關(guān)煤礦安全和保健的法規(guī)就有9章38節(jié)1500多條600多頁(yè)50多萬(wàn)字，內(nèi)容十分詳細(xì)具體；政府監(jiān)察與監(jiān)管要認(rèn)真而專(zhuān)業(yè)，切不可敷衍了事，走走形式；煤礦企業(yè)必須不折不扣地遵守安全生產(chǎn)規(guī)程，對(duì)待安全事務(wù)不可有任何投機(jī)取巧的行為。鄂莊煤礦的基本經(jīng)驗(yàn)就是重在落實(shí)，貴在執(zhí)行，責(zé)任到人。山東省煤礦安全生產(chǎn)水平冠居全國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是，煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的自律性強(qiáng)，地方政府監(jiān)管到位，國(guó)家監(jiān)察有力。安徽省煤礦安全生產(chǎn)水平的快速提高，除了企業(yè)自律和政府監(jiān)察有方外，政企互動(dòng)的安全發(fā)展機(jī)制也發(fā)揮了重要作用。

五是煤礦安全生產(chǎn)需要持續(xù)夯實(shí)煤礦安全基礎(chǔ)管理工作。企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，煤炭企業(yè)的安全基礎(chǔ)管理質(zhì)量直接影響了企業(yè)的煤礦安全生產(chǎn)水平。國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局近幾年所開(kāi)展的深化煤炭企業(yè)安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、創(chuàng)建本質(zhì)安全礦井、加強(qiáng)煤礦班組安全生產(chǎn)建設(shè)等工作，對(duì)于改善我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)發(fā)揮了重要的作用。開(kāi)灤集團(tuán)近幾年安全生產(chǎn)水平提高的重要經(jīng)驗(yàn)就是安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的建立與安全文化建設(shè)、規(guī)范操作、環(huán)境改善相結(jié)合的“四位一體”動(dòng)態(tài)考核驗(yàn)收常態(tài)機(jī)制，提升安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化的總體水平。鄂莊煤礦通過(guò)“安全閉環(huán)管理模式”創(chuàng)建了本質(zhì)安全礦井。白國(guó)周創(chuàng)立的班組安全管理法不僅讓其帶領(lǐng)的班組21年無(wú)事故，而且讓他培養(yǎng)出的13名優(yōu)秀班組長(zhǎng)所帶領(lǐng)的班組也沒(méi)有發(fā)生過(guò)工傷和安全事故。這些都說(shuō)明，企業(yè)的安全基礎(chǔ)管理對(duì)于煤礦安全生產(chǎn)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

六是煤礦安全生產(chǎn)需要強(qiáng)化安全科技研發(fā)與推廣以及職工的安全培訓(xùn)工作?？萍疾皇敲旱V安全生產(chǎn)的決定性要素，但對(duì)提高煤礦安全生產(chǎn)水平有著至關(guān)重要的作用，“科技興安”是煤礦安全生產(chǎn)中必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本戰(zhàn)略?！翱萍寂d安”戰(zhàn)略需要煤礦企業(yè)具體實(shí)施，但也需要政府強(qiáng)有力的推動(dòng)。美國(guó)通過(guò)立法的形式要求煤礦采用現(xiàn)代化的采掘和安全設(shè)備、應(yīng)用先進(jìn)的采掘和安全技術(shù)，確保煤礦的生產(chǎn)安全；并且在1910年成立礦山局之際就把煤礦安全技術(shù)研究與推廣作為重要工作內(nèi)容之一，還在1970年成立國(guó)家職業(yè)安全與健康學(xué)院NIOSH從事采礦安全技術(shù)研究開(kāi)發(fā)與推廣，促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)在煤礦生產(chǎn)中的應(yīng)用。國(guó)家煤礦監(jiān)察局科技裝備司時(shí)常組織的“安全生產(chǎn)先進(jìn)適用技術(shù)、工藝、裝備和材料等科技成果推廣工作”，對(duì)于提高我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)保障能力發(fā)揮了重要的作用。與科技相比，人的因素在煤礦事故發(fā)生中占據(jù)了八成以上的比重。提高煤礦從業(yè)人員的安全意識(shí)、知識(shí)和事故防范與應(yīng)急能力，不僅是煤礦企業(yè)的必修課，也是政府監(jiān)管與服務(wù)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。世界各產(chǎn)煤國(guó)對(duì)于礦工的安全培訓(xùn)都高度重視，不僅督促煤礦企業(yè)培訓(xùn)礦工，而且還資助礦工的安全培訓(xùn)。美國(guó)法律規(guī)定，所有礦工在上崗之前都要接受培訓(xùn)，上崗后每年還要接受再培訓(xùn)；而美國(guó)聯(lián)邦礦山監(jiān)察局每年都對(duì)48個(gè)州的指定機(jī)構(gòu)給予資金支持,以促進(jìn)礦工培訓(xùn)工作的開(kāi)展。事實(shí)上，美國(guó)礦山監(jiān)察局自豪地把執(zhí)法、培訓(xùn)與技術(shù)支持稱(chēng)之為美國(guó)煤礦實(shí)現(xiàn)“高產(chǎn)量、低傷亡”的“成功金三角”。

七是煤礦安全生產(chǎn)需要建立強(qiáng)有力的“責(zé)任到人”的獎(jiǎng)罰機(jī)制。無(wú)論是國(guó)外的“企業(yè)負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”，還是我國(guó)的“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全責(zé)任體系，構(gòu)建的都是“以企業(yè)為主體、以政府為輔助”的煤礦安全責(zé)任共擔(dān)體系。由于煤炭企業(yè)常有多個(gè)煤礦，而煤礦又常有多個(gè)工作面，煤炭企業(yè)內(nèi)部又形成多層主體與監(jiān)管的責(zé)任共擔(dān)體系，因此，從政府到煤礦工作面有4～5層安全責(zé)任環(huán)節(jié)，共同構(gòu)成煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任鏈。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任鏈生效的前提條件是建立強(qiáng)有力的責(zé)任到人的獎(jiǎng)罰機(jī)制，即涉及煤礦安全生產(chǎn)的每一件事都有人負(fù)責(zé)任，每一個(gè)人都有相應(yīng)的權(quán)力、資源與能力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，超額完成指定事務(wù)有獎(jiǎng)勵(lì)，而完不成指定事務(wù)則接受懲罰。美國(guó)煤礦在開(kāi)采前有政府人員負(fù)責(zé)審定安全方案，在煤礦開(kāi)采過(guò)程中有政府監(jiān)察員隨時(shí)檢查，對(duì)于安全先進(jìn)的煤礦政府有獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于出事的煤礦則有嚴(yán)厲的處罰。德國(guó)和南非煤礦的安全責(zé)任同樣分明。南非煤礦企業(yè)采用國(guó)際安全評(píng)審與安全管理系統(tǒng)，而國(guó)家職業(yè)安全協(xié)會(huì)定期對(duì)煤礦安全進(jìn)行評(píng)審并打分，要求煤礦企業(yè)對(duì)于死亡礦工給予高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。鄂莊煤礦“安全閉環(huán)管理模式”的核心就是責(zé)任到人?；茨系V業(yè)集團(tuán)公司瓦斯綜合治理的重要措施就是“重問(wèn)責(zé)”。山東煤礦安全生產(chǎn)先進(jìn)的重要原因在于國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管和絕大多數(shù)的煤炭企業(yè)、煤礦與工作面班組等各個(gè)層面的責(zé)任都到位。此外，國(guó)內(nèi)外煤礦安全管理的責(zé)任落實(shí)重心不僅在于事前預(yù)防與事中救援環(huán)節(jié)，事后問(wèn)責(zé)亦很?chē)?yán)厲。

八是煤礦安全生產(chǎn)需要優(yōu)化煤炭開(kāi)采模式與轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式。政府對(duì)于煤礦安全生產(chǎn)除了嚴(yán)格的監(jiān)察外，還可通過(guò)提高安全標(biāo)準(zhǔn)淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)煤礦的重組與關(guān)閉，擴(kuò)大煤礦規(guī)模并減少煤礦數(shù)量，提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，亦有利于煤礦安全生產(chǎn)水平的提高。美國(guó)煤礦數(shù)量從1907年的1.5萬(wàn)處減少到目前的1400處，而煤炭生產(chǎn)百萬(wàn)噸死亡率由6.75人下降到0.03人。山東省礦井?dāng)?shù)量由2000年的近千處減少到現(xiàn)在的220處，而礦井平均規(guī)模提高到年產(chǎn)量71.5萬(wàn)噸；煤炭生產(chǎn)百萬(wàn)噸死亡率則由1.53人下降到2010年的0.062人，而在2009年僅為0.04人。此外，引導(dǎo)煤炭企業(yè)采用更有效、更安全的開(kāi)采方式，即轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式也可提高煤礦安全生產(chǎn)水平。美國(guó)、澳大利亞和印度通過(guò)增大露天煤礦的開(kāi)采比重，在提高煤炭產(chǎn)量的同時(shí)減少傷亡。國(guó)內(nèi)外煤炭企業(yè)都在通過(guò)提高煤礦開(kāi)采機(jī)械化程度來(lái)實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)與減少事故，其中，澳大利亞與南非的煤礦開(kāi)采機(jī)械化程度都達(dá)到了100%。山東省煤礦采掘機(jī)械化程度也已達(dá)到80%以上，并形成了煤礦生產(chǎn)過(guò)程自動(dòng)化、管理流程信息化、系統(tǒng)監(jiān)控?cái)?shù)字化體系。

相關(guān)政策建議：一井一制助跑煤炭安全

一是倡導(dǎo)“安全為本，生命至上”的煤礦安全生產(chǎn)理念，建立更有效的煤礦安全責(zé)任執(zhí)行、考核與獎(jiǎng)罰體系，強(qiáng)化煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)各方的責(zé)任感，落實(shí)責(zé)任到人。

二是強(qiáng)化煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的自律性，落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任；推進(jìn)企業(yè)安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、創(chuàng)建本質(zhì)安全礦井、加強(qiáng)煤礦班組建設(shè)等工作，加強(qiáng)煤礦企業(yè)安全基礎(chǔ)管理，進(jìn)一步提升煤礦安全生產(chǎn)保障能力。

三是授權(quán)煤礦安全權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)具有重大安全隱患（如高瓦斯、高透水礦）的煤礦進(jìn)行安全評(píng)估、分類(lèi)與定期安全審計(jì)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，提高煤礦事故應(yīng)急管理能力。

四是健全煤礦應(yīng)急救援體系，在地面安裝電子跟蹤系統(tǒng)，提高事故發(fā)生時(shí)的救援效率，在煤礦井下設(shè)置救生艙、建設(shè)安全庇護(hù)所等救援設(shè)施，盡可能把事故發(fā)生時(shí)的人員傷亡降到最低。

五是提高煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后產(chǎn)能，減少中小煤礦數(shù)量，提高產(chǎn)業(yè)集中度；提高煤礦開(kāi)采的機(jī)械化程度，轉(zhuǎn)變煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式；深化煤礦安全生產(chǎn)先進(jìn)適用技術(shù)、工藝、裝備和材料等科技成果推廣工作，加大“科技興安”戰(zhàn)略力度。

六是實(shí)施“一井一制”的安全責(zé)任管理制度，明確礦井業(yè)主對(duì)煤礦負(fù)全部責(zé)任，避免在煤礦建設(shè)與開(kāi)采過(guò)程中出現(xiàn)因外包而產(chǎn)生的安全責(zé)任不清現(xiàn)象，強(qiáng)化煤礦業(yè)主的責(zé)任感。

七是參照國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室加強(qiáng)煤礦瓦斯治理工作體系示范工程建設(shè)的指示，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，典型示范、總體推進(jìn)”的工作思路，在全國(guó)的高瓦斯礦區(qū)建設(shè)一批瓦斯綜合治理與利用示范礦井，促進(jìn)全國(guó)煤礦瓦斯綜合治理與利用整體水平的提高。

八是鼓勵(lì)煤炭企業(yè)加大煤礦安全投入，允許并監(jiān)管煤炭企業(yè)提高煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用，根據(jù)各煤礦安全生產(chǎn)的實(shí)際需要，由目前的噸煤30元提高到40～50元，并規(guī)定企業(yè)安全投入的比例，提高煤礦企業(yè)的實(shí)際安全投入能力。

九是強(qiáng)化煤礦安全的獎(jiǎng)罰機(jī)制，建立煤礦安全獎(jiǎng)勵(lì)基金，可按噸煤2元收取，獎(jiǎng)勵(lì)年度煤炭安全先進(jìn)的煤礦及相關(guān)政府監(jiān)察與監(jiān)管部門(mén)，提高煤礦安全監(jiān)察員的工作積極性；同時(shí)，加大事故的處罰力度，提高遇難者的賠償金，可由目前的20萬(wàn)提高到50萬(wàn)或60萬(wàn)元。

十是優(yōu)化政府煤礦安生監(jiān)察與監(jiān)管體系，增加地方政府的煤礦安全監(jiān)管力量，真正落實(shí)地方政府的煤礦安全監(jiān)管責(zé)任；提高政府煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管部門(mén)的服務(wù)意識(shí)，加大煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法比重，并建立政企互動(dòng)的煤礦安全發(fā)展機(jī)制。

來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào) 作者：錢(qián)平凡 周健奇 　

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