能源局發(fā)布煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃

前 言

煤炭是我國的主體能源，在一次能源結(jié)構(gòu)中占70%左右。在未來相當(dāng)長時期內(nèi)，煤炭作為主體能源的地位不會改變。煤炭工業(yè)是關(guān)系國家經(jīng)濟命脈和能源安全的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃，根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》編制，在總結(jié)分析發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題和面臨形勢的基礎(chǔ)上，提出了“十二五”時期煤炭工業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標、主要任務(wù)和政策措施，是指導(dǎo)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

一、規(guī)劃基礎(chǔ)和背景

（一）發(fā)展基礎(chǔ)

“十一五”時期，煤炭工業(yè)全面貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》和《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》等政策措施，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重要進展，整體水平顯著提高。

1．資源保障程度提高。中央、地方和企業(yè)加大地質(zhì)勘查投入，煤炭資源儲量增加，保障程度增強。截至2010年底，全國煤炭保有查明資源儲量13412億噸，比2005年增加約3000億噸，其中西部地區(qū)占全國增量的90%以上，為煤炭開發(fā)戰(zhàn)略西移奠定了基礎(chǔ)。

2．生產(chǎn)技術(shù)水平大幅提升。生產(chǎn)煤礦技術(shù)改造和大中型煤礦建設(shè)加快，形成一批現(xiàn)代化煤礦。2010年，全國煤炭產(chǎn)量32.4億噸，比2005年增加8.9億噸；裝備現(xiàn)代化、管理信息化、年產(chǎn)120萬噸及以上的大型煤礦661處，產(chǎn)量18.8億噸，占全國的58%；建成安全高效煤礦359處，產(chǎn)量10.2億噸；千萬噸級煤礦40處，產(chǎn)量5.6億噸；采煤機械化程度65%左右。原煤入選能力17.5億噸/年，入選原煤16.5億噸。

3．大型煤炭基地建設(shè)穩(wěn)步推進。統(tǒng)籌大型煤炭基地開發(fā)建設(shè)，加強礦區(qū)總體規(guī)劃管理，規(guī)范煤炭資源開發(fā)秩序，一批大型礦區(qū)已成為綜合能源基地的主體。2010年，14個大型煤炭基地產(chǎn)量28億噸，占全國的87%；10個基地煤炭產(chǎn)量超過億噸，其中神東5.6億噸，晉北和蒙東超過3億噸，云貴、晉東和河南超過2億噸。

4．大型煤炭企業(yè)集團快速發(fā)展。相繼組建了一批區(qū)域性大型煤炭企業(yè)集團，形成了煤電、煤化等上下游產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展格局。山西、河南等省兼并重組中小煤礦取得重大進展。2010年，千萬噸級以上企業(yè)47家，產(chǎn)量占全國63%。其中，億噸級特大型企業(yè)5家，產(chǎn)量占25%，比2005年增加4家、產(chǎn)量比重提高19個百分點；5000萬噸級大型企業(yè)10家，產(chǎn)量占19%，比2005年增加7家、產(chǎn)量比重提高11個百分點。

5．淘汰落后產(chǎn)能成效顯著。按照“整合為主、新建為輔”的方針，加快推進整頓關(guān)閉和資源整合，小煤礦數(shù)量和產(chǎn)量大幅度減少。全國累計關(guān)閉小煤礦9616處，淘汰落后產(chǎn)能5.4億噸。2010年，年產(chǎn)能30萬噸以下小煤礦減少到1萬處以內(nèi)，產(chǎn)量比重由2005年的45%下降到22%。

6．安全生產(chǎn)形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)。煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系基本形成，經(jīng)濟政策逐步完善，安全管理基礎(chǔ)工作進一步加強，安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。2010年，煤礦事故死亡2433人，比2005年下降59%，百萬噸死亡率由2.81下降到0.749。其中，煤礦瓦斯事故死亡623人，比2005年下降71%。

7．科技創(chuàng)新能力進一步增強。建成了一批國家工程中心、工程實驗室和重點實驗室，煤炭地質(zhì)綜合勘查關(guān)鍵技術(shù)取得新突破，特厚沖積層建井技術(shù)國際領(lǐng)先，年產(chǎn)600萬噸綜采成套技術(shù)裝備實現(xiàn)國產(chǎn)化，煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用技術(shù)取得突破，煤制油、煤制烯烴等現(xiàn)代煤化工示范項目建成投產(chǎn)。

8．資源綜合利用取得新進展。11家煤炭企業(yè)列入國家循環(huán)經(jīng)濟試點，形成了各具特色的礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟典型模式。2010年，全國煤層氣（煤礦瓦斯）抽采量90億立方米，利用量35億立方米；洗矸、煤泥和中煤綜合利用發(fā)電裝機容量2600萬千瓦，利用低熱值資源1.3億噸，相當(dāng)于回收4200萬噸標準煤，少占壓土地300公頃；礦井水利用率59%；土地復(fù)墾率40%。

9．改革開放不斷深化。煤炭產(chǎn)運需銜接制度改革取得進展，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用得到進一步發(fā)揮。大型煤炭企業(yè)公司制、股份制改革不斷深化，非公有制經(jīng)濟發(fā)展較快并不斷壯大，多元投融資機制基本形成，投融資能力明顯增強。到2010年底，在境內(nèi)外上市企業(yè)35家，直接融資1690億元。煤炭企業(yè)投資境外煤礦邁出實質(zhì)性步伐。2010年凈進口煤炭1.46億噸。

10．職工生產(chǎn)生活條件改善。井下作業(yè)環(huán)境明顯改善，部分企業(yè)井下工作制度由“三八制”改為“四六制”。2010年，規(guī)模以上煤礦企業(yè)職工年均收入4.2萬元，比2005年增加1.9萬元；礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理成效明顯，采煤沉陷區(qū)治理和棚戶區(qū)改造取得較大進展，職工住房條件和生活環(huán)境得到改善。

（二）突出問題

煤炭工業(yè)雖然取得了長足進步，但發(fā)展過程中不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)問題依然突出。

一是資源支撐難以為繼。我國煤炭人均可采儲量少，僅為世界的三分之二；開發(fā)規(guī)模大，儲采比不足世界平均水平的三分之一；資源回采率低，部分大礦采肥丟瘦、小礦亂采濫挖，資源破壞浪費嚴重；消費量大，約占世界的48%。資源開發(fā)和利用方式難以支撐經(jīng)濟社會長遠發(fā)展。

二是生產(chǎn)與消費布局矛盾加劇。東部煤炭資源日漸枯竭，產(chǎn)量萎縮；中部受資源與環(huán)境約束的矛盾加劇，煤炭凈調(diào)入省增加；資源開發(fā)加速向生態(tài)環(huán)境脆弱的西部轉(zhuǎn)移，不得不過早動用戰(zhàn)略后備資源。北煤南運、西煤東調(diào)的壓力增大，煤炭生產(chǎn)和運輸成本上升。

三是整體生產(chǎn)力水平較低。采煤技術(shù)裝備自動化、信息化、可靠性程度低，采煤機械化程度與先進產(chǎn)煤國家仍有較大差距。裝備水平差、管理能力弱、職工素質(zhì)低、作業(yè)環(huán)境差的小煤礦數(shù)量仍占全國的80%。生產(chǎn)效率遠低于先進產(chǎn)煤國家水平。

四是安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻。煤礦地質(zhì)條件復(fù)雜，瓦斯含量高，水害嚴重，開采難度大，開采深度超過1000米的礦井39對。占三分之一產(chǎn)能的煤礦亟需生產(chǎn)安全技術(shù)改造，占三分之一產(chǎn)能的煤礦需要逐步淘汰。重特大事故尚未得到有效遏制，煤礦安全生產(chǎn)問題突出。

五是煤炭開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境影響大。煤炭開采引發(fā)的水資源破壞、瓦斯排放、煤矸石堆存、地表沉陷等，對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，恢復(fù)治理滯后。煤炭利用排放大量二氧化碳等有害氣體，應(yīng)對氣候變化壓力大。

六是行業(yè)管理不到位。行業(yè)管理職能分散、交叉重疊，行政效率低。資源開發(fā)秩序亂，大型整裝煤田被不合理分割，不少企業(yè)炒賣礦業(yè)權(quán)，部分地區(qū)片面強調(diào)以轉(zhuǎn)化項目為條件配置資源，一些大型煤炭企業(yè)資源接續(xù)困難。準入門檻低，一些不具備技術(shù)和管理實力的企業(yè)投資辦礦，存在安全保障程度低等問題。

（三）發(fā)展形勢

從國際看，世界煤炭需求總量增加，發(fā)達經(jīng)濟體煤炭需求平穩(wěn)，新興經(jīng)濟體煤炭需求增長。2010年世界煤炭產(chǎn)量53.3億噸標準煤，比2005年增加9.5億噸標準煤，其中我國占增量的74.7%；2010年世界煤炭消費量50.8億噸標準煤，比2005年增加7.8億噸標準煤，其中我國占增量的91%。但受世界經(jīng)濟發(fā)展不確定性影響，以及應(yīng)對氣候變化減少溫室氣體排放的要求，煤炭需求增速放緩。主要煤炭資源大國為促進經(jīng)濟發(fā)展，將進一步擴大國際合作，為我國煤炭工業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略，利用“兩種資源、兩個市場”創(chuàng)造了條件。煤炭開發(fā)利用領(lǐng)域廣泛采用高新技術(shù)，世界煤炭工業(yè)向集團化、集約化、多元化、潔凈化方向發(fā)展。

從國內(nèi)看，國民經(jīng)濟繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快，煤炭消費量還將持續(xù)增加?？紤]到調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、保護環(huán)境、控制PM2.5污染等因素的影響，煤炭在一次能源結(jié)構(gòu)中的比重將明顯下降。合理控制煤炭消費總量，限制粗放型經(jīng)濟對煤炭的不合理需求，降低煤炭消費增速，也是煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要，2015年消費總量宜控制在39億噸左右。瓦斯、水害、地溫、地壓等自然災(zāi)害日趨嚴重，煤礦安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護要求更加嚴格，生產(chǎn)成本不斷增加。東中部煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)和資源型城市轉(zhuǎn)型難度大，西部生態(tài)環(huán)境脆弱，實現(xiàn)安全發(fā)展、節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展任務(wù)艱巨。

二、指導(dǎo)方針和目標

（一）指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照科學(xué)布局、集約開發(fā)、安全生產(chǎn)、高效利用、保護環(huán)境的發(fā)展方針，以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，以改革開放為動力，以科技進步為支撐，建設(shè)大型煤炭企業(yè)集團，建設(shè)大型煤炭基地，建設(shè)大型現(xiàn)代化煤礦，保障煤炭穩(wěn)定供應(yīng)；提高資源綜合利用水平，提高礦區(qū)環(huán)境質(zhì)量，提高礦工生活水平，促進煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則

堅持煤炭工業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、體制機制創(chuàng)新相結(jié)合，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；堅持生產(chǎn)建設(shè)與控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，保障煤炭供應(yīng)安全；堅持發(fā)展先進生產(chǎn)力與淘汰落后生產(chǎn)能力相結(jié)合，促進煤炭產(chǎn)業(yè)升級；堅持開發(fā)轉(zhuǎn)化與水資源、環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)，推進高效清潔利用；堅持企業(yè)發(fā)展、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，建設(shè)和諧礦區(qū)；堅持國內(nèi)發(fā)展與國際合作相銜接，實現(xiàn)互利共贏。

（三）發(fā)展目標

到2015年，煤炭調(diào)整布局和規(guī)范開發(fā)秩序取得明顯成效，生產(chǎn)進一步向大基地、大集團集中，現(xiàn)代化煤礦建設(shè)取得新進展，安全生產(chǎn)狀況顯著好轉(zhuǎn)，資源回采率明顯提高，循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)建設(shè)取得重大進展，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境得到改善，企業(yè)“走出去”取得新成效，礦工生活水平明顯提高，基本建成資源利用率高、安全有保障、經(jīng)濟效益好、環(huán)境污染少和可持續(xù)發(fā)展的新型煤炭工業(yè)體系。

煤炭生產(chǎn)：生產(chǎn)能力41億噸/年。其中：大型煤礦26億噸/年，占總能力的63%；年產(chǎn)能30萬噸及以上中小型煤礦9億噸/年，占總能力的22%；年產(chǎn)能30萬噸以下小煤礦控制在6億噸/年以內(nèi)，占總能力的15%。煤炭產(chǎn)量控制在39億噸左右。原煤入選率65%以上。

煤礦建設(shè)：“十一五”結(jié)轉(zhuǎn)建設(shè)規(guī)模3.6億噸/年，“十二五”新開工建設(shè)規(guī)模7.4億噸/年，建成投產(chǎn)規(guī)模7.5億噸/年，結(jié)轉(zhuǎn)“十三五”建設(shè)規(guī)模3.5億噸/年。

企業(yè)發(fā)展：形成10個億噸級、10個5000萬噸級大型煤炭企業(yè)，煤炭產(chǎn)量占全國的60%以上。

技術(shù)進步：全國煤礦采煤機械化程度達到75%以上。其中：大型煤礦達到95%以上；30萬噸及以上中小型煤礦達到70%以上；30萬噸以下小煤礦達到55%以上。千萬噸級礦井（露天）達到60處，生產(chǎn)能力8億噸/年。安全高效煤礦達到800處，產(chǎn)量25億噸。

安全生產(chǎn)：煤礦安全生產(chǎn)形勢顯著好轉(zhuǎn)，重特大事故大幅度下降，職業(yè)危害防治明顯改善，職業(yè)培訓(xùn)落實到位。煤礦事故死亡人數(shù)、重特大事故起數(shù)比2010年分別下降12.5%和15%以上，百萬噸死亡率下降28%以上。

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