電價(jià)改革新關(guān)口 業(yè)內(nèi)稱(chēng)煤電價(jià)格倒掛是電荒罪魁

歷史的細(xì)節(jié)，總是耐人尋味。 2011年9月，全國(guó)電價(jià)工作座談會(huì)在湖南省長(zhǎng)沙市萬(wàn)家麗路的一家賓館低調(diào)召開(kāi)。關(guān)于下一步電力體制改革的重要議題——輸配電價(jià)改革的方案，各方在這里展開(kāi)了激烈的討論。

就在會(huì)議召開(kāi)的幾個(gè)月前，萬(wàn)家麗路與長(zhǎng)沙大道交叉口的紅綠燈因限電而停用，這個(gè)長(zhǎng)沙最繁華的十字路口陷入了一片混亂，交警不得不調(diào)來(lái)柴油發(fā)電機(jī)應(yīng)急。

湖南是遭遇此輪“大電荒”的省份之一。煤電價(jià)格倒掛，電價(jià)機(jī)制扭曲，被諸多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是2011年多個(gè)省份“電荒”的罪魁。

多年來(lái)，電價(jià)改革這個(gè)電力體制改革的核心，在煤電聯(lián)動(dòng)等一次次小修小補(bǔ)中蹣跚前進(jìn)，諸多矛盾始終未得到徹底解決。

占中國(guó)發(fā)電裝機(jī)量70%的火電，被一些分析人士認(rèn)為已到崩潰邊緣。

始于2004年年底的煤電聯(lián)動(dòng)，實(shí)施數(shù)次后，基本歸于沉寂。2011年上半年，全國(guó)平均到廠(chǎng)標(biāo)煤價(jià)含稅880元/噸，比2008年上半年每噸上漲200元左右；而全國(guó)燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)從2008年8月20日以來(lái)上漲3分錢(qián)/度，只消化了90元/噸的煤炭漲價(jià)。

中科院院士盧強(qiáng)認(rèn)為，煤和電應(yīng)該形成一種“誰(shuí)也不敢先漲價(jià)、誰(shuí)先漲價(jià)誰(shuí)受損”的均衡；目前完全是一個(gè)不穩(wěn)定的系統(tǒng)，最終演化成輪番漲價(jià)。

“目前的‘電荒’是體制性‘電荒’，其會(huì)以1.5~2年為一個(gè)周期出現(xiàn)?！北R強(qiáng)在一個(gè)內(nèi)部論壇上稱(chēng),“這種均衡，最終還要訴諸電力體制改革”。

輸配電價(jià)難題

2002年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》，即“5號(hào)文件”，定下了“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的電改四大步驟。

廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)進(jìn)展很順利，五大發(fā)電集團(tuán)和兩大電網(wǎng)企業(yè)早已組建成功；2011年國(guó)慶長(zhǎng)假前，中國(guó)能建集團(tuán)和中國(guó)電建集團(tuán)兩大輔業(yè)集團(tuán)的掛牌，標(biāo)志著主輔分離工作也已基本結(jié)束；盡管業(yè)界對(duì)電網(wǎng)建設(shè)和設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)留在電網(wǎng)內(nèi)部頗有非議，但瑕不掩瑜，其改革之推進(jìn)還是獲得頗多贊譽(yù)。

而對(duì)下一步分割電網(wǎng)業(yè)務(wù)的“輸配分開(kāi)”，業(yè)界則一致表示撓頭。

關(guān)于輸配電，電力行業(yè)一位老專(zhuān)家打比方說(shuō)，“發(fā)電廠(chǎng)發(fā)出的電，通過(guò)輸電網(wǎng)送到目的地。輸電網(wǎng)就像高速公路；配電網(wǎng)再把輸電網(wǎng)的電分成小包裝，給各個(gè)用戶(hù)送去，配電網(wǎng)就像市內(nèi)的零擔(dān)運(yùn)輸；輸電網(wǎng)像樹(shù)干，配電網(wǎng)就像樹(shù)枝”。輸配電收入是兩大電網(wǎng)的主營(yíng)收入來(lái)源，輸配分開(kāi)則是電力體制改革打破電網(wǎng)壟斷的關(guān)鍵一環(huán)。

要使得電網(wǎng)分割輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)，首要任務(wù)是厘清輸配電價(jià)。 2010年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展輸配電價(jià)研究測(cè)算工作的通知》，要求各省成立輸配電價(jià)研究測(cè)算小組，自2010年6月起啟動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)輸配電價(jià)研究測(cè)算工作，2010年11月提交中期研究報(bào)告，2011年3月提交最終研究報(bào)告。

“各省都沒(méi)完成，沒(méi)有一個(gè)省提交報(bào)告。”2011年9月在長(zhǎng)沙召開(kāi)的全國(guó)電價(jià)工作座談會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司有關(guān)負(fù)責(zé)人只好要求各省口頭匯報(bào)；最后，全國(guó)各省（市區(qū)）發(fā)改委的物價(jià)部門(mén)和電網(wǎng)的省級(jí)分公司、子公司（簡(jiǎn)稱(chēng)網(wǎng)省公司）人員悉數(shù)到場(chǎng)，挨個(gè)發(fā)言。

各省匯報(bào)的輸配電價(jià)測(cè)算的結(jié)果大相徑庭，省和省之間差距巨大，有表示不到0.1元/度的，也有0.1元/度以上甚至超過(guò)0.2元/度的；有的省份，根本沒(méi)有完成測(cè)算；而有幾個(gè)省的物價(jià)局直接表示該項(xiàng)工作是電網(wǎng)企業(yè)代做，請(qǐng)網(wǎng)省公司人員代為匯報(bào)輸配電價(jià)測(cè)算結(jié)果。

《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》明確規(guī)定，“成本監(jiān)審具體工作，由各級(jí)人民政府價(jià)格主管部門(mén)的成本調(diào)查機(jī)構(gòu)組織實(shí)施”。

“這就好比讓狼自己決定要吃幾只羊，當(dāng)然結(jié)果是多多益善?！彪姳O(jiān)會(huì)一位官員說(shuō)。

“不改革壓力太大，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展也不利?！眹?guó)家發(fā)改委價(jià)格司一負(fù)責(zé)人在談?wù)撏七M(jìn)輸配電價(jià)改革時(shí)用了“堅(jiān)定不移”這個(gè)詞。他認(rèn)為，“這其實(shí)是認(rèn)識(shí)問(wèn)題。電網(wǎng)企業(yè)擔(dān)心在輸配電價(jià)測(cè)算中吃虧，也有其道理；但目前的首要任務(wù)，還是輸配電成本要透明”。

電網(wǎng)的算盤(pán)

輸配電成本如何透明，主要涉及諸多定價(jià)參數(shù)。

“最關(guān)鍵的是參數(shù)怎么測(cè)算，怎么定的問(wèn)題”。國(guó)家電網(wǎng)財(cái)務(wù)部主任李榮華說(shuō)，折舊、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、職工薪酬、資本回報(bào)等參數(shù)都十分重要。國(guó)家電網(wǎng)擁有2.2萬(wàn)億元資產(chǎn)，但目前主營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)每年才200億元左右，凈值收益率還不到2%。

李榮華認(rèn)為，現(xiàn)行的購(gòu)銷(xiāo)電價(jià)差不合理，輸配電價(jià)不到位；假如參數(shù)定得不合理，甚至要求一些網(wǎng)省公司降低輸配電價(jià)，會(huì)挫傷電網(wǎng)企業(yè)的改革積極性。

國(guó)家電網(wǎng)財(cái)務(wù)部?jī)r(jià)格處處長(zhǎng)譚真勇建議，根據(jù)各地不同情況，取值范圍應(yīng)給予比較大的區(qū)間選擇；另外，譚認(rèn)為應(yīng)先把平均的實(shí)際輸配電價(jià)搞出來(lái)，而分電壓等級(jí)、分用戶(hù)的輸配電價(jià)則沒(méi)有意義。

之所以不分電壓等級(jí)，是因?yàn)橛行┎缓梅郑懿荒芩愠鰜?lái)確實(shí)是問(wèn)題。國(guó)網(wǎng)能源研究院總經(jīng)濟(jì)師李英告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“職工薪酬和稅金難以分解到電壓等級(jí)，而且也沒(méi)有分解的必要；即使分解到電壓等級(jí)，也很難判斷其合理性”。

為了減少改革阻力，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司有關(guān)人士建議“老資產(chǎn)老成本，新資產(chǎn)新成本”，即改革初期把目標(biāo)設(shè)為有限目標(biāo)，存量和增量資產(chǎn)分開(kāi)，不動(dòng)或者少動(dòng)電網(wǎng)既得利益。

對(duì)此，國(guó)家電網(wǎng)財(cái)務(wù)部有關(guān)人士提出，可不可以鎖定2010年實(shí)際輸配電價(jià)水平，對(duì)于2011年及以后的新增資產(chǎn)核定合理的參數(shù)，以解決歷史和現(xiàn)實(shí)銜接問(wèn)題。

若此建議通過(guò)，即意味著2010年以前的成本完全合理化，不再參加監(jiān)審，只核定2011年之后新增資產(chǎn)的參數(shù)。

有分析人士指出，不改存量，只改增量，保持既得利益，主要目的是為了減少改革阻力。

折舊費(fèi)，是定價(jià)監(jiān)審中重點(diǎn)審核的費(fèi)用，也是此次爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。一些網(wǎng)省公司提出，折舊年限完全按照國(guó)家規(guī)定來(lái)不太合理，應(yīng)統(tǒng)籌考慮固定資產(chǎn)的性質(zhì)、實(shí)際使用情況和電網(wǎng)發(fā)展階段，理由是“中國(guó)的電網(wǎng)資產(chǎn)因?yàn)橄忍旌筇鞐l件、技術(shù)進(jìn)步、更新?lián)Q代等原因，經(jīng)濟(jì)使用壽命普遍低于國(guó)際水平，過(guò)低的管制折舊率政策，不符合電網(wǎng)發(fā)展實(shí)際”。

國(guó)家電網(wǎng)有關(guān)高管也表示，適當(dāng)提高折舊率，比提高利潤(rùn)水平，更可以有效規(guī)避企業(yè)所得稅對(duì)電價(jià)的影響，“每提高折舊率1個(gè)百分點(diǎn)，輸配電價(jià)可降低2厘左右”。

除了折舊費(fèi)之外，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)也是此次熱議的焦點(diǎn)。運(yùn)行維護(hù)費(fèi)包括材料費(fèi)、修理費(fèi)、職工薪酬等多種費(fèi)用，是成本的另一重要部分。

電網(wǎng)高薪高福利的說(shuō)法，在社會(huì)上流傳已久。對(duì)于職工薪酬，多家網(wǎng)省公司人員表示，電網(wǎng)的人工成本是雙軌制，實(shí)際從業(yè)的職工人數(shù)遠(yuǎn)多于定編職工，這些聘用人員工資以往都從勞務(wù)費(fèi)中體現(xiàn)，造成實(shí)際成本高于賬面成本，要求予以考慮。

在長(zhǎng)沙會(huì)議上，國(guó)家電網(wǎng)公開(kāi)稱(chēng)，電網(wǎng)企業(yè)技術(shù)、資本、人才密集，近年來(lái)勞動(dòng)強(qiáng)度、工作負(fù)荷持續(xù)增加，人員素質(zhì)改善，有必要適當(dāng)提高薪酬水平。“國(guó)家發(fā)改委提出的采用多行業(yè)‘社會(huì)平均工資’計(jì)算職工薪酬的辦法，使得企業(yè)員工收入增長(zhǎng)依賴(lài)其它行業(yè)收入增加，不利于激勵(lì)企業(yè)員工提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，也不利于鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)一步壓縮定員標(biāo)準(zhǔn)”。

另外，國(guó)家電網(wǎng)認(rèn)為各地條件不同，運(yùn)行維護(hù)水平存在較大差異，現(xiàn)階段不宜劃定統(tǒng)一的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，“根據(jù)國(guó)內(nèi)外對(duì)壟斷行業(yè)運(yùn)維費(fèi)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該按照實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)核定運(yùn)行維護(hù)費(fèi)水平，監(jiān)審和披露分開(kāi)”。另一個(gè)主要話(huà)題，是權(quán)益資本回報(bào)率。國(guó)家電網(wǎng)希望再提高目前的權(quán)益資本回報(bào)率，按長(zhǎng)期國(guó)債利率加3~5個(gè)百分點(diǎn)確定，“便于上市融資和國(guó)有資本保值增值”。

國(guó)網(wǎng)能源研究院電價(jià)專(zhuān)家李成仁對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，國(guó)債利率是4%~5%，這個(gè)回報(bào)率水平遠(yuǎn)低于國(guó)際上確定的電網(wǎng)企業(yè)合理回報(bào)率水平，“國(guó)際上多數(shù)情況下都是在10%以上”。

長(zhǎng)沙會(huì)議上，多家網(wǎng)省公司高管訴苦，稱(chēng)目前電價(jià)低、投資多、缺乏資金、微利甚至虧損……最后被國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)打斷：“輸配電價(jià)不能貫徹的話(huà)，考慮電網(wǎng)的問(wèn)題沒(méi)門(mén)！”

業(yè)界的擔(dān)憂(yōu)

數(shù)年前，國(guó)家發(fā)改委就在廣東進(jìn)行過(guò)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，結(jié)果不了了之。國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司有關(guān)人士總結(jié)試點(diǎn)失敗的原因，認(rèn)為主要是“當(dāng)時(shí)體制改革不到位；再加上電網(wǎng)那段時(shí)間頻繁在網(wǎng)省公司之間調(diào)撥資產(chǎn)；工作力度也不夠大”等造成的。

去年啟動(dòng)的輸配電價(jià)研究測(cè)算，也有諸多問(wèn)題沒(méi)有解決。國(guó)家電網(wǎng)認(rèn)為，現(xiàn)有規(guī)定“偏重于對(duì)輸配電成本進(jìn)行約束，從緊認(rèn)定有效資產(chǎn)范圍，從低核定輸配電成本標(biāo)準(zhǔn)，基本沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制，不利于鼓勵(lì)和引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)主動(dòng)加強(qiáng)成本控制”，“完備數(shù)據(jù)的獲取和科學(xué)合理的測(cè)算方法，是當(dāng)前面臨的主要困難，希望放寬輸配電價(jià)研究測(cè)算的時(shí)間要求”。

中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)相關(guān)人士表示，“輸配電價(jià)沒(méi)什么難的，就把有效資產(chǎn)核算一下，需要?jiǎng)冸x的剝離；再明確審計(jì)、監(jiān)管者和被監(jiān)管者的關(guān)系”。

對(duì)電網(wǎng)提出的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)核定方法，一發(fā)電企業(yè)資深人士表示非常擔(dān)心：“其它行業(yè)中，單個(gè)企業(yè)可能不透明，但行業(yè)整體情況可以從多方面了解到；但電網(wǎng)不一樣，都是一家買(mǎi)賣(mài)，它不給你運(yùn)行維護(hù)費(fèi)的各種數(shù)據(jù)，你就沒(méi)有第二個(gè)來(lái)源”，“如果據(jù)實(shí)核定，它可能會(huì)把各種費(fèi)用都塞進(jìn)來(lái)，到底是不是合理，誰(shuí)也不知道，信息來(lái)源只掌握在電網(wǎng)公司手中”。

也有業(yè)內(nèi)人士表示，電網(wǎng)企業(yè)的一些訴求確有其合理性，“比如分電壓等級(jí)核定，其實(shí)并不困難，是最簡(jiǎn)單的辦法；但各地電網(wǎng)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不一致，不能一刀切，要區(qū)別對(duì)待；有的地方輸電業(yè)務(wù)220KV以下的算配電網(wǎng)，有的地方不發(fā)達(dá)、用電量小，110KV以下就算配電網(wǎng)，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如果按照電壓等級(jí)一刀切，肯定不合適。”一位電力行業(yè)人士說(shuō)。

中電聯(lián)相關(guān)人士也表示，輸配分開(kāi)有很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題無(wú)法解決，比如部分地區(qū)農(nóng)網(wǎng)的配電本身很薄弱，存在嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼，“國(guó)家電網(wǎng)用富裕地區(qū)的收入來(lái)補(bǔ)貼落后地區(qū)，如果輸配分開(kāi)，落后地區(qū)的配電更沒(méi)有人管了”。

電監(jiān)會(huì)人士向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者指出，2011年是“十二五”開(kāi)局之年，明年將是電力體制改革啟動(dòng)十周年。經(jīng)歷了廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)后的快速發(fā)展，再經(jīng)歷了難產(chǎn)的主輔分離，目前又要面對(duì)更有挑戰(zhàn)性的輸配分開(kāi)，“但是，獨(dú)立的輸配電價(jià)是整體電價(jià)改革繞不過(guò)去的坎兒”。

“輸配電價(jià)不分開(kāi)，大用戶(hù)直購(gòu)電無(wú)法執(zhí)行。直購(gòu)電是通過(guò)輸電網(wǎng)，不經(jīng)過(guò)配電網(wǎng)。不分開(kāi)，大用戶(hù)直購(gòu)電還得付配電的價(jià)錢(qián)?！币晃话l(fā)電企業(yè)資深人士稱(chēng)，僅僅是個(gè)輸配電價(jià)測(cè)算，就遇到如此多的困難，“足見(jiàn)改革進(jìn)入了深水區(qū)”。

關(guān)于電力體制改革，發(fā)改委價(jià)格司相關(guān)人士講了一個(gè)段子：改革目標(biāo)就像雪山，大家都能遠(yuǎn)遠(yuǎn)望到；但去雪山的路卻云遮霧罩，不知如何才能到達(dá)。

電價(jià)改革大事記

2002年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委組成電價(jià)改革研究小組，在對(duì)國(guó)內(nèi)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研和對(duì)英國(guó)、北歐電力市場(chǎng)考察的基礎(chǔ)上，形成電價(jià)改革方案。2002年12月，提交國(guó)務(wù)院電力體制改革工作小組討論并獲通過(guò)。

2003年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《電價(jià)改革方案》，確定電價(jià)改革的目標(biāo)、原則及主要改革措施。

2004年3月，出臺(tái)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策，統(tǒng)一制定并頒布各省新投產(chǎn)機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)。

2004年12月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制措施，規(guī)定以不少于6個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期，若周期內(nèi)平均煤價(jià)較前一個(gè)周期變化幅度達(dá)到或超過(guò)5%，便將相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。

2005年3月28日，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定并頒發(fā)了《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》、《輸配電價(jià)管理暫行辦法》和《銷(xiāo)售電價(jià)管理暫行辦法》。

2005年5月，第一次煤電聯(lián)動(dòng)，電價(jià)每千瓦時(shí)上調(diào)0.0252元。

2006年6月，第二次煤電聯(lián)動(dòng)，火力電企電價(jià)調(diào)整，各區(qū)域上調(diào)幅度不同，在1.5%~5%之間。

2008年7月1日，全國(guó)平均銷(xiāo)售電價(jià)每千瓦時(shí)上調(diào)0.025元。

2008年8月20日，全國(guó)火力發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)平均每千瓦時(shí)提高0.02元，電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)電力用戶(hù)的銷(xiāo)售電價(jià)暫不作調(diào)整。

2009年3月，溫家寶總理《政府工作報(bào)告》指出，繼續(xù)深化電價(jià)改革。

2009年9月14日，電監(jiān)會(huì)發(fā)布《2008年度電價(jià)執(zhí)行情況監(jiān)管報(bào)告》，稱(chēng)我國(guó)電價(jià)政策執(zhí)行情況良好，但政策執(zhí)行中長(zhǎng)期積累的矛盾和問(wèn)題依然存在，比如“市場(chǎng)煤”“計(jì)劃電”導(dǎo)致價(jià)格矛盾突出，發(fā)電企業(yè)虧損嚴(yán)重，電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難加大等。

2009年10月，發(fā)改委和電監(jiān)會(huì)聯(lián)合制定《關(guān)于加快推進(jìn)電價(jià)改革的若干意見(jiàn)征求意見(jiàn)稿》，明確改革的必要性，確定改革目標(biāo)和原則，并提出電價(jià)改革的七個(gè)重點(diǎn)任務(wù)。

2009年10月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家電監(jiān)會(huì)和國(guó)家能源局聯(lián)合批復(fù)遼寧撫順?shù)X廠(chǎng)與華能伊敏電廠(chǎng)開(kāi)展直接交易試行方案，標(biāo)志著電力用戶(hù)與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)正式啟動(dòng)。

2009年10月，發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)、能源局三部門(mén)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范電能交易價(jià)格管理等有關(guān)問(wèn)題的通知》。

2009年11月20日，全國(guó)銷(xiāo)售電價(jià)每千瓦時(shí)平均提高0.028元；暫不調(diào)居民電價(jià)。

2010年10月發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)征求意見(jiàn)稿》。

2011年4月10日，上調(diào)部分虧損嚴(yán)重火電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)。全國(guó)有11個(gè)省份的上網(wǎng)電價(jià)上調(diào)在0.01元/千瓦時(shí)以上。

2011年6月1日，15個(gè)省市工商業(yè)、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格平均每千瓦時(shí)上調(diào)0.0167元，但居民用電價(jià)不變。

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