“新資源稅”難破分稅制之困

地方政府期盼已久的“新資源稅”，經(jīng)過(guò)一年多的試點(diǎn)終于落地—9月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議修改通過(guò)“新資源稅”，并正式向全國(guó)推行。

地方政府之所以對(duì)“新資源稅”望眼欲穿，原因有二：一是原有“以量征收”改為現(xiàn)在“以價(jià)征收”，并核定執(zhí)行稅率為5%；二是“新資源稅”明確歸地方政府所有。

“新資源稅”如此調(diào)整，對(duì)于飽受債務(wù)平臺(tái)受限、土地財(cái)政收縮雙重壓力的地方政府來(lái)說(shuō)，可謂意義重大。雖然，征收范圍目前僅限于原油和天然氣，使得受益者目前主要為新疆、內(nèi)蒙古、甘肅等少數(shù)油氣大?。ㄗ灾螀^(qū)）。但5%的執(zhí)行稅率，所帶來(lái)的10倍于原有資源稅的增幅，仍對(duì)煤炭、稀土等其他礦產(chǎn)大省，對(duì)新資源稅未來(lái)征收范圍的擴(kuò)大，以及潛在巨大收益，將帶來(lái)無(wú)限想象。

而對(duì)于東部等自然資源相對(duì)欠豐富的省（市）而言，新資源稅的出臺(tái)，雖然相對(duì)收益不大，但并非完全沒(méi)有意義。如果跳出新資源稅所帶來(lái)短暫利益的框框，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，新資源稅可能會(huì)引領(lǐng)房產(chǎn)稅等其他稅種逐漸回歸地方，從而緩解當(dāng)下地方政府日漸失衡的財(cái)政收支。

當(dāng)然，我們還可以對(duì)此寄予更多的期望—通過(guò)新資源稅的出臺(tái)，在引領(lǐng)房產(chǎn)稅等其他稅種回歸地方的基礎(chǔ)上，對(duì)1994年分稅制改革所形成的財(cái)權(quán)、事權(quán)失衡狀況，形成系統(tǒng)性的長(zhǎng)期糾編機(jī)制，從而堵住地方政府因財(cái)政收支失衡而大肆賣地、大搞粗放式投資的借口，并為新一輪財(cái)稅體制改革打下基礎(chǔ)。除此之外，如果再樂(lè)觀一些，我們似乎還可以看到，在上述由新資源稅出臺(tái)所導(dǎo)致的變化之后，“地方政府在向服務(wù)型政府成功轉(zhuǎn)型，深層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在調(diào)整”。

但是，這些都僅僅是美好的期望，其未來(lái)能否如愿以償，更需要我們對(duì)未來(lái)財(cái)稅政策所作的前瞻性考量，以及在政策具體執(zhí)行過(guò)程中的堅(jiān)強(qiáng)意志。

這并非是悲觀主義者的論調(diào)。實(shí)際上，如果回顧1994年分稅制改革后的歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這正是時(shí)至今日，分稅制改革所造成的種種弊端之所在。

毫無(wú)疑問(wèn)，1994年啟動(dòng)的分稅制改革，在平衡中央財(cái)政赤字、減并稅種、抑制地方投資沖動(dòng)、促進(jìn)生產(chǎn)要素流通等方面取得了一定成績(jī)，并為我國(guó)全面市場(chǎng)體制改革起到了標(biāo)志性的助推作用。但是，分稅制改革的推行，在取得上述成績(jī)的同時(shí)，其弊端亦日益彰顯。這種弊端主要體現(xiàn)在“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”：1994年分稅制后，關(guān)稅、個(gè)人所得稅等稅基廣、征收成本低的稅種劃歸中央，增值稅作為共享稅中央享有75%的收益，消費(fèi)稅則按隸屬關(guān)系分歸中央和地方所有。在分稅制改革實(shí)施至今的近20年，雖然地方財(cái)政收入僅低于中央財(cái)政收入年均增速近2個(gè)百分點(diǎn)。但是，同期地方財(cái)政支出卻占到國(guó)家財(cái)政總支出的70%，遠(yuǎn)超中央財(cái)政支出2倍多。

1994年分稅制后所形成的財(cái)權(quán)、事權(quán)的嚴(yán)重倒掛，不但致使各級(jí)政府通過(guò)壓力傳遞，將更多的財(cái)政壓力分解到縣、鄉(xiāng)、村，在導(dǎo)致基層建設(shè)空心化的同時(shí)，更使得社會(huì)底層因各種攤派而民怨沸騰。而對(duì)于原本期望通過(guò)分稅制改革，對(duì)地方政府盲目投資進(jìn)行抑制的初衷，在延至1999年的短暫收縮后，非但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，反而大力反彈如“出籠猛虎”—由應(yīng)對(duì)民生、教育、治安等達(dá)標(biāo)性考核的“無(wú)米為炊”，加之土地出讓金劃歸地方政府，以及中央政府應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的階段性經(jīng)濟(jì)刺激等多重因素所導(dǎo)致。

而當(dāng)中央政府意識(shí)到，原本體諒分稅制后地方政府所形成的財(cái)政困難，而對(duì)其放開(kāi)的“土地出讓金”，不但會(huì)持續(xù)引發(fā)地方政府低效率、粗放式的投資浪潮，而且會(huì)對(duì)通脹治理以及民生保障造成極大的負(fù)面作用，不得不于2007年緊急出臺(tái)《規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，試圖終結(jié)地方政府的土地財(cái)政依賴。

但是，在分稅制改革后所形成的財(cái)權(quán)事權(quán)倒掛，其結(jié)構(gòu)性調(diào)整得不到改變的前提下，上述通知注定不會(huì)讓地方政府的行為得到改善，只能讓地方政府采取“變態(tài)”方式以迎合中央精神—通過(guò)向上高報(bào)成本、向下截留資金的手段，進(jìn)一步加劇地方政府對(duì)土地財(cái)政所形成的依賴，并致使腐敗蔓延。

必須認(rèn)識(shí)到，原本寄予厚望的分稅制改革，之所以其后弊端重重，其根源除了政策出臺(tái)前缺乏“系統(tǒng)統(tǒng)籌”外，更與政策執(zhí)行中的變動(dòng)不定緊密相關(guān)。

如果一如過(guò)往在新一輪財(cái)稅體制改革全面啟動(dòng)前缺乏“系統(tǒng)統(tǒng)籌”，在政策的具體執(zhí)行中變動(dòng)不定，那么“新資源稅”必然與我們的期望相違，根本難破分稅制之弊。

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