“新資源稅”難破分稅制之困

地方政府期盼已久的“新資源稅”，經(jīng)過一年多的試點終于落地—9月21日，國務(wù)院常務(wù)會議修改通過“新資源稅”，并正式向全國推行。

地方政府之所以對“新資源稅”望眼欲穿，原因有二：一是原有“以量征收”改為現(xiàn)在“以價征收”，并核定執(zhí)行稅率為5%；二是“新資源稅”明確歸地方政府所有。

“新資源稅”如此調(diào)整，對于飽受債務(wù)平臺受限、土地財政收縮雙重壓力的地方政府來說，可謂意義重大。雖然，征收范圍目前僅限于原油和天然氣，使得受益者目前主要為新疆、內(nèi)蒙古、甘肅等少數(shù)油氣大?。ㄗ灾螀^(qū)）。但5%的執(zhí)行稅率，所帶來的10倍于原有資源稅的增幅，仍對煤炭、稀土等其他礦產(chǎn)大省，對新資源稅未來征收范圍的擴(kuò)大，以及潛在巨大收益，將帶來無限想象。

而對于東部等自然資源相對欠豐富的?。ㄊ校┒?，新資源稅的出臺，雖然相對收益不大，但并非完全沒有意義。如果跳出新資源稅所帶來短暫利益的框框，我們會發(fā)現(xiàn)，新資源稅可能會引領(lǐng)房產(chǎn)稅等其他稅種逐漸回歸地方，從而緩解當(dāng)下地方政府日漸失衡的財政收支。

當(dāng)然，我們還可以對此寄予更多的期望—通過新資源稅的出臺，在引領(lǐng)房產(chǎn)稅等其他稅種回歸地方的基礎(chǔ)上，對1994年分稅制改革所形成的財權(quán)、事權(quán)失衡狀況，形成系統(tǒng)性的長期糾編機(jī)制，從而堵住地方政府因財政收支失衡而大肆賣地、大搞粗放式投資的借口，并為新一輪財稅體制改革打下基礎(chǔ)。除此之外，如果再樂觀一些，我們似乎還可以看到，在上述由新資源稅出臺所導(dǎo)致的變化之后，“地方政府在向服務(wù)型政府成功轉(zhuǎn)型，深層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在調(diào)整”。

但是，這些都僅僅是美好的期望，其未來能否如愿以償，更需要我們對未來財稅政策所作的前瞻性考量，以及在政策具體執(zhí)行過程中的堅強(qiáng)意志。

這并非是悲觀主義者的論調(diào)。實際上，如果回顧1994年分稅制改革后的歷程，我們會發(fā)現(xiàn)這正是時至今日，分稅制改革所造成的種種弊端之所在。

毫無疑問，1994年啟動的分稅制改革，在平衡中央財政赤字、減并稅種、抑制地方投資沖動、促進(jìn)生產(chǎn)要素流通等方面取得了一定成績，并為我國全面市場體制改革起到了標(biāo)志性的助推作用。但是，分稅制改革的推行，在取得上述成績的同時，其弊端亦日益彰顯。這種弊端主要體現(xiàn)在“財權(quán)上移、事權(quán)下移”：1994年分稅制后，關(guān)稅、個人所得稅等稅基廣、征收成本低的稅種劃歸中央，增值稅作為共享稅中央享有75%的收益，消費(fèi)稅則按隸屬關(guān)系分歸中央和地方所有。在分稅制改革實施至今的近20年，雖然地方財政收入僅低于中央財政收入年均增速近2個百分點。但是，同期地方財政支出卻占到國家財政總支出的70%，遠(yuǎn)超中央財政支出2倍多。

1994年分稅制后所形成的財權(quán)、事權(quán)的嚴(yán)重倒掛，不但致使各級政府通過壓力傳遞，將更多的財政壓力分解到縣、鄉(xiāng)、村，在導(dǎo)致基層建設(shè)空心化的同時，更使得社會底層因各種攤派而民怨沸騰。而對于原本期望通過分稅制改革，對地方政府盲目投資進(jìn)行抑制的初衷，在延至1999年的短暫收縮后，非但沒有實現(xiàn)，反而大力反彈如“出籠猛虎”—由應(yīng)對民生、教育、治安等達(dá)標(biāo)性考核的“無米為炊”，加之土地出讓金劃歸地方政府，以及中央政府應(yīng)對亞洲金融危機(jī)的階段性經(jīng)濟(jì)刺激等多重因素所導(dǎo)致。

而當(dāng)中央政府意識到，原本體諒分稅制后地方政府所形成的財政困難，而對其放開的“土地出讓金”，不但會持續(xù)引發(fā)地方政府低效率、粗放式的投資浪潮，而且會對通脹治理以及民生保障造成極大的負(fù)面作用，不得不于2007年緊急出臺《規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，試圖終結(jié)地方政府的土地財政依賴。

但是，在分稅制改革后所形成的財權(quán)事權(quán)倒掛，其結(jié)構(gòu)性調(diào)整得不到改變的前提下，上述通知注定不會讓地方政府的行為得到改善，只能讓地方政府采取“變態(tài)”方式以迎合中央精神—通過向上高報成本、向下截留資金的手段，進(jìn)一步加劇地方政府對土地財政所形成的依賴，并致使腐敗蔓延。

必須認(rèn)識到，原本寄予厚望的分稅制改革，之所以其后弊端重重，其根源除了政策出臺前缺乏“系統(tǒng)統(tǒng)籌”外，更與政策執(zhí)行中的變動不定緊密相關(guān)。

如果一如過往在新一輪財稅體制改革全面啟動前缺乏“系統(tǒng)統(tǒng)籌”，在政策的具體執(zhí)行中變動不定，那么“新資源稅”必然與我們的期望相違，根本難破分稅制之弊。

　　版權(quán)及免責(zé)聲明：凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章，不代表本網(wǎng)觀點和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀