國外政策可鑒 新能源產(chǎn)業(yè)須破阻前行

“借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，德國所有太陽能發(fā)電項(xiàng)目要求進(jìn)行強(qiáng)制性并網(wǎng)，并要求除非電網(wǎng)公司提出具體的不穩(wěn)定因素且得到認(rèn)可后才能拒絕并網(wǎng)。因此建議國家相關(guān)負(fù)責(zé)單位，盡快制定和出臺(tái)強(qiáng)制性太陽能電站并網(wǎng)的技術(shù)要求細(xì)則、驗(yàn)收規(guī)范及審批流程。同時(shí)建議盡快推進(jìn)上網(wǎng)電價(jià)政策的出臺(tái)，并明確電費(fèi)支付方式，確保投資回收有效性，提高市場投資積極性?！苯魈┖兰瘓F(tuán)董事長黃代放表示，2010年國內(nèi)太陽能產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入爆發(fā)成長期，這種爆發(fā)式增長集中體現(xiàn)在上游產(chǎn)業(yè)鏈中的制造產(chǎn)業(yè)，而在下游光伏電站建設(shè)和應(yīng)用方面仍有諸多問題：太陽能發(fā)電項(xiàng)目并網(wǎng)實(shí)施細(xì)則不完善，太陽能發(fā)電項(xiàng)目存在并網(wǎng)難問題，導(dǎo)致上網(wǎng)電價(jià)遲遲未能推出。從目前國內(nèi)太陽能發(fā)電應(yīng)用項(xiàng)目的整體情況看，項(xiàng)目建成后并網(wǎng)難已經(jīng)成為普遍的問題，嚴(yán)重阻礙了太陽能發(fā)電項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程和發(fā)展。

在當(dāng)前能源短缺的背景下，新能源產(chǎn)業(yè)被看作是把握未來脈搏的新興產(chǎn)業(yè)，世界各國都加大力度發(fā)展新能源。新能源產(chǎn)業(yè)作為一種新興產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也作為一種戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展過程僅靠一個(gè)部門的產(chǎn)業(yè)政策是無法實(shí)現(xiàn)的，必須依靠技術(shù)、市場和制度多種力量的協(xié)同。

中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所程郁指出，新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新與推廣應(yīng)用，不僅要考慮技術(shù)開發(fā)階段的支持技術(shù)的政策推動(dòng)，也要注意在技術(shù)形成后的擴(kuò)散階段中的市場需求拉動(dòng)，而最為重要的是，如何在技術(shù)推動(dòng)政策和市場拉動(dòng)政策之間建立完善的組織制度，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。他認(rèn)為，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是由技術(shù)、市場和制度多方面協(xié)同演進(jìn)形成的。

國外成熟政策體系可借鑒

中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所呂佳玲在分析國外風(fēng)能和太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，提煉出外國政府促進(jìn)新能源發(fā)展的政策體系，包括國家宏觀戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、針對(duì)基礎(chǔ)研究及產(chǎn)業(yè)化的政策、保護(hù)與培育市場的政策和創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境與文化引導(dǎo)的政策。

國家宏觀戰(zhàn)略設(shè)計(jì)主要涉及的是國家對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位與通盤政策設(shè)計(jì)，包含技術(shù)推動(dòng)政策、市場拉動(dòng)政策、促進(jìn)多種主體參與的宏觀政策，體現(xiàn)的是技術(shù)、市場、政策和社會(huì)多維度的協(xié)同發(fā)展，如德國的《可再生能源法》，丹麥的能源81計(jì)劃等都是針對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的整體框架性的政策體系。

德國的《可再生能源法》于2000年4月實(shí)施，目標(biāo)在2010年達(dá)到由可再生能源供應(yīng)德國10%的電力?？稍偕茉捶ǖ牧⒎ㄓ山?jīng)濟(jì)、環(huán)境和農(nóng)業(yè)部基于技術(shù)先進(jìn)性和市場發(fā)展，進(jìn)行每兩年一次的再評(píng)估，為各個(gè)技術(shù)稅務(wù)花費(fèi)制定稅則。自1976年起，丹麥在能源規(guī)劃方面規(guī)定能源部每年必須向國會(huì)提交能源部門發(fā)展的年度總結(jié)，并由能源處監(jiān)督能源的生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)、研究與開發(fā)等活動(dòng)。1976年、1981年、1990年和1996年，政府先后公布了四次能源計(jì)劃。這四個(gè)能源戰(zhàn)略中都包含了風(fēng)能發(fā)展和實(shí)施計(jì)劃。

針對(duì)基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)化的政策主要體現(xiàn)為：促進(jìn)基礎(chǔ)研究的資金支持途徑、力度和持續(xù)性；促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的相關(guān)政策等。其中，支持技術(shù)和市場的多樣化發(fā)展是研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化政策的關(guān)鍵。呂佳玲認(rèn)為，國外在這一政策的實(shí)踐中既有寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也有值得我們注意的教訓(xùn)。

德國和丹麥的研發(fā)支持政策有意識(shí)地避免影響研究者和企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新方向，從而獲得了多樣性的技術(shù)創(chuàng)新。

“借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，德國所有太陽能發(fā)電項(xiàng)目要求進(jìn)行強(qiáng)制性并網(wǎng)，并要求除非電網(wǎng)公司提出具體的不穩(wěn)定因素且得到認(rèn)可后才能拒絕并網(wǎng)。因此建議國家相關(guān)負(fù)責(zé)單位，盡快制定和出臺(tái)強(qiáng)制性太陽能電站并網(wǎng)的技術(shù)要求細(xì)則、驗(yàn)收規(guī)范及審批流程。同時(shí)建議盡快推進(jìn)上網(wǎng)電價(jià)政策的出臺(tái)，并明確電費(fèi)支付方式，確保投資回收有效性，提高市場投資積極性?！苯魈┖兰瘓F(tuán)董事長黃代放表示，2010年國內(nèi)太陽能產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入爆發(fā)成長期，這種爆發(fā)式增長集中體現(xiàn)在上游產(chǎn)業(yè)鏈中的制造產(chǎn)業(yè)，而在下游光伏電站建設(shè)和應(yīng)用方面仍有諸多問題：太陽能發(fā)電項(xiàng)目并網(wǎng)實(shí)施細(xì)則不完善，太陽能發(fā)電項(xiàng)目存在并網(wǎng)難問題，導(dǎo)致上網(wǎng)電價(jià)遲遲未能推出。從目前國內(nèi)太陽能發(fā)電應(yīng)用項(xiàng)目的整體情況看，項(xiàng)目建成后并網(wǎng)難已經(jīng)成為普遍的問題，嚴(yán)重阻礙了太陽能發(fā)電項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程和發(fā)展。

在當(dāng)前能源短缺的背景下，新能源產(chǎn)業(yè)被看作是把握未來脈搏的新興產(chǎn)業(yè)，世界各國都加大力度發(fā)展新能源。新能源產(chǎn)業(yè)作為一種新興產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也作為一種戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展過程僅靠一個(gè)部門的產(chǎn)業(yè)政策是無法實(shí)現(xiàn)的，必須依靠技術(shù)、市場和制度多種力量的協(xié)同。

中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所程郁指出，新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新與推廣應(yīng)用，不僅要考慮技術(shù)開發(fā)階段的支持技術(shù)的政策推動(dòng)，也要注意在技術(shù)形成后的擴(kuò)散階段中的市場需求拉動(dòng)，而最為重要的是，如何在技術(shù)推動(dòng)政策和市場拉動(dòng)政策之間建立完善的組織制度，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。他認(rèn)為，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是由技術(shù)、市場和制度多方面協(xié)同演進(jìn)形成的。

國外成熟政策體系可借鑒

中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所呂佳玲在分析國外風(fēng)能和太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，提煉出外國政府促進(jìn)新能源發(fā)展的政策體系，包括國家宏觀戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、針對(duì)基礎(chǔ)研究及產(chǎn)業(yè)化的政策、保護(hù)與培育市場的政策和創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境與文化引導(dǎo)的政策。

國家宏觀戰(zhàn)略設(shè)計(jì)主要涉及的是國家對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位與通盤政策設(shè)計(jì)，包含技術(shù)推動(dòng)政策、市場拉動(dòng)政策、促進(jìn)多種主體參與的宏觀政策，體現(xiàn)的是技術(shù)、市場、政策和社會(huì)多維度的協(xié)同發(fā)展，如德國的《可再生能源法》，丹麥的能源81計(jì)劃等都是針對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的整體框架性的政策體系。

德國的《可再生能源法》于2000年4月實(shí)施，目標(biāo)在2010年達(dá)到由可再生能源供應(yīng)德國10%的電力?？稍偕茉捶ǖ牧⒎ㄓ山?jīng)濟(jì)、環(huán)境和農(nóng)業(yè)部基于技術(shù)先進(jìn)性和市場發(fā)展，進(jìn)行每兩年一次的再評(píng)估，為各個(gè)技術(shù)稅務(wù)花費(fèi)制定稅則。自1976年起，丹麥在能源規(guī)劃方面規(guī)定能源部每年必須向國會(huì)提交能源部門發(fā)展的年度總結(jié)，并由能源處監(jiān)督能源的生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)、研究與開發(fā)等活動(dòng)。1976年、1981年、1990年和1996年，政府先后公布了四次能源計(jì)劃。這四個(gè)能源戰(zhàn)略中都包含了風(fēng)能發(fā)展和實(shí)施計(jì)劃。

針對(duì)基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)化的政策主要體現(xiàn)為：促進(jìn)基礎(chǔ)研究的資金支持途徑、力度和持續(xù)性；促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的相關(guān)政策等。其中，支持技術(shù)和市場的多樣化發(fā)展是研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化政策的關(guān)鍵。呂佳玲認(rèn)為，國外在這一政策的實(shí)踐中既有寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也有值得我們注意的教訓(xùn)。

德國和丹麥的研發(fā)支持政策有意識(shí)地避免影響研究者和企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新方向，從而獲得了多樣性的技術(shù)創(chuàng)新。

德國的研發(fā)資助幾乎支持所有的項(xiàng)目，并具有充分的彈性。德國最早自主的以航空知識(shí)為基礎(chǔ)的大風(fēng)機(jī)項(xiàng)目被認(rèn)為是失敗的，但后期運(yùn)用工程學(xué)和造船知識(shí)開發(fā)的小型風(fēng)機(jī)則因?yàn)楸３至思夹g(shù)的多樣性，而更為成功。丹麥在1974~2003年的研發(fā)投入是同期美國投入量的七分之一，但卻通過開放性的支持政策、互動(dòng)式創(chuàng)新和漸進(jìn)式風(fēng)電技術(shù)的改進(jìn)，而獲得了多樣性的實(shí)用創(chuàng)新成果。丹麥早期的研發(fā)項(xiàng)目是立足于滿足農(nóng)業(yè)小風(fēng)機(jī)的需求，風(fēng)機(jī)制造商在使用者、研究機(jī)構(gòu)和配套企業(yè)的長期互動(dòng)中通過“試錯(cuò)”學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)了技術(shù)和能力的積累。美國和英國的研發(fā)政策扼殺了技術(shù)創(chuàng)新的多樣性。美國的技術(shù)創(chuàng)新支持體系具有鮮明的任務(wù)導(dǎo)向，主要支持大型風(fēng)機(jī)領(lǐng)域的突破性創(chuàng)新技術(shù)。正是由于“大科學(xué)”的政策導(dǎo)向，美國目前仍是風(fēng)電核心技術(shù)的控制者，擁有全球73項(xiàng)風(fēng)電高引用率專利中的69項(xiàng)。但這樣的資助卻導(dǎo)致了美國風(fēng)電技術(shù)的單一化，并存在產(chǎn)業(yè)脫節(jié)的問題；同時(shí)封閉的科研體制使得企業(yè)未能進(jìn)行有效的技術(shù)擴(kuò)散，美國的第一臺(tái)風(fēng)機(jī)認(rèn)證比丹麥晚了近20年。英國也是偏向性地支持大風(fēng)機(jī)的基礎(chǔ)研究，并沒有實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)需求的風(fēng)機(jī)技術(shù)的結(jié)合，而且在1992~1993年和1997~1998年對(duì)可再生能源的研發(fā)資助削減了50%以上，因此，英國也沒有有效形成與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用相適應(yīng)的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢。 呂佳玲認(rèn)為，支持技術(shù)和市場的多樣化發(fā)展，并關(guān)注基礎(chǔ)研究與產(chǎn)業(yè)的合作，形成開放性、互動(dòng)性和漸進(jìn)性的創(chuàng)新氛圍，保持政策的連續(xù)性是非常重要的。

保護(hù)和培育市場的政策包括產(chǎn)品價(jià)格的制定機(jī)制、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定的建立、規(guī)范性法律的完善等。在太陽能和風(fēng)能領(lǐng)域，定價(jià)機(jī)制起著重要的作用?？v觀其他國家的經(jīng)驗(yàn)，大體上可以分為固定電價(jià)制度和固定電量制度兩種機(jī)制。固定電價(jià)制度是由政府制定可再生能源的收購價(jià)格，包括：以德國、丹麥和西班牙為代表的固定收購價(jià)格；固定補(bǔ)貼價(jià)格；以丹麥、德國及西班牙在風(fēng)力發(fā)電初期采用的設(shè)備補(bǔ)助方式；以美國為代表的稅收抵減政策等。固定電量制度又稱為可再生能源配比系統(tǒng)，是由政府規(guī)定可再生能源的發(fā)電量，而由市場決定其價(jià)格，包括：以英國、愛爾蘭和法國為代表的競比系統(tǒng)；以英國、瑞典、比利時(shí)、意大利及日本為代表的可再生綠色憑證系統(tǒng)。

新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要獲得社會(huì)的認(rèn)可，并幫助人們形成良好的預(yù)期，即在社會(huì)技術(shù)遠(yuǎn)景層面對(duì)現(xiàn)有的體制和范式形成壓力，從而滿足新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。這類政策與措施包括新能源產(chǎn)業(yè)配套技術(shù)設(shè)施的完善、公民意識(shí)的倡導(dǎo)、持續(xù)能力的建設(shè)，以及不同利益團(tuán)體訴求表達(dá)機(jī)制的建立等方面。

以德國和丹麥的社會(huì)保障制度及社會(huì)支持形式為例。一是丹麥和德國都有著支持風(fēng)電發(fā)展的政治聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，這是確立產(chǎn)業(yè)合法性和穩(wěn)定性政策的重要政治基礎(chǔ)。丹麥議會(huì)資助促進(jìn)技術(shù)示范項(xiàng)目發(fā)展的政治游說群體，德國也成立了包括風(fēng)電設(shè)備供應(yīng)商和風(fēng)機(jī)所有者聯(lián)合組成的風(fēng)能協(xié)會(huì)。二是引導(dǎo)公眾消費(fèi)。丹麥的風(fēng)電發(fā)展本身具有很好的群眾基礎(chǔ)，早期的風(fēng)電站建設(shè)很多是出于個(gè)人的興趣和愛好，政府也積極的支持風(fēng)電資源數(shù)據(jù)的收集并開展公共教育。德國一方面對(duì)可再生能源的消費(fèi)給予補(bǔ)貼，另一方面在中小學(xué)教育、社區(qū)宣傳以及NGO活動(dòng)中樹立環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)的綠色消費(fèi)偏好。三是以地方或社區(qū)為主的組織方式。丹麥的風(fēng)電建設(shè)與大多數(shù)國家不同，風(fēng)機(jī)不是有大型電廠所有，80%~90%的風(fēng)機(jī)歸私人所有，正是由于地方和社區(qū)居民的廣泛參與，才使得風(fēng)電項(xiàng)目的有效運(yùn)行，不僅有利于擴(kuò)大裝機(jī)容量，而且草根群體形成了強(qiáng)大的利益集團(tuán)，通過政治游說增強(qiáng)了對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的政策保護(hù)力度。

相反的，英國、荷蘭的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，都面臨著地方政府和社區(qū)居民不支持的問題，從而限制了風(fēng)電行業(yè)的有效發(fā)展。 德國太陽能和風(fēng)能產(chǎn)業(yè)的成功主要?dú)w功于其政策體系，其中最著名的《可再生能源法》已經(jīng)被世界20多個(gè)國家效仿。其政策體系體現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：建立宏觀的政策框架體系，多次修改的《可再生能源法》為新能源的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；需求拉動(dòng)的政策力度很強(qiáng)，先后頒布了《千戶太陽能發(fā)電計(jì)劃》，《百萬屋頂計(jì)劃》等，帶動(dòng)了強(qiáng)大的市場需求；政策的連續(xù)性和累積性，德國的政策使新能源產(chǎn)業(yè)從幼稚期成功過渡到了發(fā)展期，而與此對(duì)應(yīng)的荷蘭卻在過渡期沒有連貫的支持政策，使得風(fēng)機(jī)王國走上了衰落之路。

新能源產(chǎn)業(yè)須破體制羈絆

國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員張永偉表示，在中央政府的引導(dǎo)和推動(dòng)下，全國出現(xiàn)了新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展熱潮。諸如光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電裝機(jī)及設(shè)備制造業(yè)、電池及儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)等，在歐美都還沒有形成規(guī)?；顿Y的情況下，在我國卻成為各地政府重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，投資規(guī)模越來越大?！翱焐洗笊稀钡慕Y(jié)果很容易迅速導(dǎo)致國內(nèi)甚至全球的產(chǎn)能過剩。而面對(duì)產(chǎn)能過剩的巨大壓力，很多企業(yè)又偏好于采取以規(guī)?；@取低成本和超低價(jià)格的競爭戰(zhàn)略，競爭很充分，但也很慘烈，新產(chǎn)業(yè)很快被做“濫”了。

目前，我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的苗頭，如不及時(shí)進(jìn)行政策引導(dǎo)和調(diào)整，其也難逃“暴生暴濫”的命運(yùn)。風(fēng)電領(lǐng)域也是這種情況，2003年以來，國家通過連續(xù)組織風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目、制定并頒布《可再生能源法》等政策措施，國內(nèi)風(fēng)電市場迅速啟動(dòng)并進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展階段。2003~2008年，中國風(fēng)電裝機(jī)容量增長了22.3倍。為搶占突然啟動(dòng)和快速增長的風(fēng)電市場，國內(nèi)風(fēng)電制造企業(yè)在缺乏技術(shù)積累的情況下，紛紛采用引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)、與國外公司聯(lián)合設(shè)計(jì)等方式快速形成規(guī)?；恼麢C(jī)和零部件制造能力。這種嫁接國外技術(shù)在本土生產(chǎn)的“快餐模式”確實(shí)來得最快、短期成本也最低，但也同時(shí)產(chǎn)生了嚴(yán)重后果。

體制陳規(guī)阻礙發(fā)展

張永偉的研究結(jié)果表明，目前，我國新能源產(chǎn)業(yè)問題的癥結(jié)既出在企業(yè)身上，也與現(xiàn)有體制和某些政府行為有關(guān)。如果不進(jìn)行體制創(chuàng)新，僅靠政策是補(bǔ)不上的。在新能源領(lǐng)域，一些落后的體制陳規(guī)成為阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的羈絆。

在發(fā)展規(guī)劃上，我國新能源產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)推進(jìn)機(jī)制，部門間缺乏協(xié)調(diào)。以風(fēng)電為例，2007年頒布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》提出到2010年風(fēng)電總裝機(jī)500萬千瓦，而2007年當(dāng)年就達(dá)591萬千瓦；2008年頒布的《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》將2010年風(fēng)電總裝機(jī)提高到1000萬千瓦，而2008年當(dāng)年達(dá)1227萬千瓦。同時(shí)，風(fēng)電裝機(jī)規(guī)劃與電網(wǎng)建設(shè)、資源探查、科技發(fā)展、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)等其他相關(guān)部分的發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

在定價(jià)機(jī)制上，兩種電價(jià)機(jī)制并存，造成新能源上網(wǎng)電價(jià)混亂。自上世紀(jì)80年代我國并網(wǎng)風(fēng)電起步開始，我國風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)的形成主要經(jīng)歷了兩種方式，一種是我國自2003年開始推行的風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)確定的風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)，另一種是自2006年開始國家發(fā)改委通過核準(zhǔn)一大批風(fēng)電項(xiàng)目，從而形成一地一價(jià)的固定風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)。

目前，我國對(duì)大型風(fēng)電基地采用特許權(quán)招標(biāo)，而5萬千瓦及以下風(fēng)電項(xiàng)目由省級(jí)審批。國家特許權(quán)項(xiàng)目核定的電價(jià)一般較低，而省內(nèi)審批的價(jià)格一般較高，上網(wǎng)價(jià)格不協(xié)調(diào)，影響風(fēng)電價(jià)格的管理。 在監(jiān)管問題上，一些地方政府和環(huán)保部門為了上項(xiàng)目保發(fā)展而有意放松監(jiān)管，嚴(yán)重影響了中國光伏產(chǎn)品的形象和國際競爭力。有關(guān)部門沒有及時(shí)出臺(tái)或更新有關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)的環(huán)保和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，而企業(yè)為壓低成本有意減少必需的污染控制投入，其結(jié)果是在國外沒有產(chǎn)生污染的光伏產(chǎn)業(yè)，在國內(nèi)卻成為一些地方的重要污染源。同時(shí)，由于一些生產(chǎn)規(guī)模小、技術(shù)水平低的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證，導(dǎo)致進(jìn)入國際市場的中國產(chǎn)光伏產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，退貨等質(zhì)量糾紛事件不斷增加。

在準(zhǔn)入制度上，新能源產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了新一輪的地方保護(hù)，嚴(yán)重阻礙了公平競爭。在風(fēng)電領(lǐng)域，地方政府既熱衷于風(fēng)電資源開發(fā)，又苦于風(fēng)場項(xiàng)目帶來的稅收少，近來轉(zhuǎn)而熱衷于“以風(fēng)場換工業(yè)項(xiàng)目”。對(duì)新開工的風(fēng)場項(xiàng)目，地方政府往往要求開發(fā)商引進(jìn)一家設(shè)備制造業(yè)在當(dāng)?shù)亟◤S，或者采購本地風(fēng)機(jī)產(chǎn)品。結(jié)果在很多雖有豐富風(fēng)電資源但比較偏僻的地方建了一些小風(fēng)機(jī)廠，這些廠子由于規(guī)模小、技術(shù)水平低很難生產(chǎn)出高質(zhì)量的產(chǎn)品。從長遠(yuǎn)看，對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提升地方產(chǎn)業(yè)競爭力也不會(huì)有太大益處。

在技術(shù)路線的選擇上，新能源產(chǎn)業(yè)分散多元的市場參與者較難得到政府的支持，并且可能受到既得利益集團(tuán)的壓制。技術(shù)創(chuàng)新和市場競爭的不確定性使政府以及技術(shù)專家在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期都很難確定某種技術(shù)路線就是應(yīng)該發(fā)展的，因此，政府在資源投入有限、需要選擇以確定重點(diǎn)支持方向的情況下，也要注意為其他技術(shù)路線提供機(jī)會(huì)。以新能源為例，該產(chǎn)業(yè)的參與者規(guī)模較小，集中度較低，分布更分散，更為多元化，例如除了傳統(tǒng)能源企業(yè)外，市場主體還包括農(nóng)業(yè)企業(yè)、信息技術(shù)企業(yè)以及電信供應(yīng)商等。新進(jìn)入者容易受到既得利益集團(tuán)的打壓，這些利益集團(tuán)控制著大多數(shù)對(duì)于新能源企業(yè)而言同樣急需的基礎(chǔ)設(shè)施，并且已經(jīng)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了特權(quán)關(guān)系。

產(chǎn)業(yè)政策待“跟進(jìn)”

張永偉認(rèn)為，在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起點(diǎn)，各國的技術(shù)差距是顯性的，而決定未來競爭地位的則是各國政府的政策設(shè)計(jì)和推進(jìn)機(jī)制。從張永偉調(diào)研的幾個(gè)新興產(chǎn)業(yè)來看，他認(rèn)為，我們在設(shè)計(jì)支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策上還明顯缺乏經(jīng)驗(yàn)，表明我們還不具備抓住重大產(chǎn)業(yè)機(jī)遇的系統(tǒng)性能力。

激勵(lì)性政策。目前，我國在實(shí)施激勵(lì)性政策時(shí)的政策難點(diǎn)在于，實(shí)施對(duì)象應(yīng)為供給方還是需求方？實(shí)施環(huán)節(jié)應(yīng)在研發(fā)環(huán)節(jié)還是產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)？目前，我國以各種方式對(duì)新能源發(fā)電進(jìn)行了大量隱性補(bǔ)貼，而電網(wǎng)企業(yè)不享受新能源發(fā)電企業(yè)所享有的稅收政策優(yōu)惠，國家對(duì)電網(wǎng)公司的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也顯著偏低，這就造成電網(wǎng)企業(yè)積極性不高。另一方面，我國對(duì)基礎(chǔ)研究投入不足，技術(shù)瓶頸日益突出，受制于人的窘境在新能源產(chǎn)業(yè)再次上演。由于我們對(duì)基礎(chǔ)研發(fā)投入欠賬太多，當(dāng)我們形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化之后，發(fā)現(xiàn)技術(shù)及裝備的制約越來越突出。

約束性政策。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證體系等需要政府有作為的公共性領(lǐng)域，由于政府有關(guān)部門不作為或政策滯后，使得新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展從一開始由于缺乏必要的外部性規(guī)制而無章可循。在新能源發(fā)電領(lǐng)域，之所以出現(xiàn)風(fēng)電上網(wǎng)難等問題，一個(gè)重要原因也是政府有關(guān)部門沒有及時(shí)出臺(tái)上網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)，由于無標(biāo)準(zhǔn)可參照，才出現(xiàn)電網(wǎng)公司與發(fā)電商雙方相互扯皮的現(xiàn)象。

市場上風(fēng)電產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊的重要原因是政府對(duì)試驗(yàn)風(fēng)電場、風(fēng)電機(jī)組測試和檢測中心等公共性試驗(yàn)平臺(tái)的建設(shè)投入不足，使得一些中小型風(fēng)電制造企業(yè)需要對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行測試或檢測的時(shí)候卻無處可測，自身在初期又沒有能力去建設(shè)這些平臺(tái)，于是在研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化中一個(gè)非常關(guān)鍵的“中試”和“檢測”環(huán)節(jié)被省掉了，很多企業(yè)把本應(yīng)在出廠前解決的問題拿到市場上去驗(yàn)證和解決，在市場上造成了很多不該有的問題，影響了產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品形象。

保障性政策。政府資金要著眼于支持基礎(chǔ)研究和解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重大、共性問題，如擴(kuò)大前沿知識(shí)基礎(chǔ)、培養(yǎng)高端人才、建立研發(fā)平臺(tái)、支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等。對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)一些重大領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)和“關(guān)鍵的薄弱環(huán)節(jié)”，政府要有大手筆的研發(fā)投入，創(chuàng)造有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，以培育新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)保障能力。

張永偉認(rèn)為，新能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期呈現(xiàn)出的極大不確定性使得政府甚至產(chǎn)業(yè)界在技術(shù)路線選擇上面臨極大的困難，解決這個(gè)難題最好的辦法是減少政府干預(yù)和主觀性認(rèn)定，要依靠市場去選擇。政府要盡量避免選擇性支持任何特定技術(shù)或企業(yè)，但這并不否定政府在新能源產(chǎn)業(yè)選擇方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展較理想的路徑是，基于某種特定的、局部的市場先實(shí)現(xiàn)新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，進(jìn)而市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，技術(shù)再不斷升級(jí)，這樣一個(gè)循序漸進(jìn)的過程比較符合新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。

來源：中國工業(yè)報(bào) 　

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