能源改革不進(jìn)孰能作為

作為隨胡錦濤主席訪美代表團(tuán)的主要成員，張國寶和科技部長萬鋼等先期抵美，就新能源議題和美方官員、專家交流，為中美元首在此議題的合作進(jìn)行了安排。這是張國寶卸任國家發(fā)改委副主任兼國家能源局局長之后，也是2008年3月“兩會”后他出任國家能源局首任局長以來最重要的一次出訪。

張國寶出任國家能源局局長之前的2007年，中國消耗能源18.644億噸標(biāo)準(zhǔn)油當(dāng)量，排放64.68億噸二氧化碳，均居世界第二；而同期執(zhí)牛耳的美國消耗了23.615億噸標(biāo)準(zhǔn)油，排放65.653億噸二氧化碳。但是，三年之后的今天，中國無論是能源消耗，還是溫室氣體排放都已大大超越了美國，雄踞世界之冠。在此期間，中國的GDP經(jīng)濟(jì)總量相繼超越德國和日本，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國也超越德國成為全球最大商品出口國。中國的能源不僅保證著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、高速、絕無僅有的發(fā)展，也供應(yīng)了全世界70億人口數(shù)量巨大的高檔與低檔、優(yōu)質(zhì)與劣質(zhì)的商品。

從國家能源局成立伊始，張國寶就感言：“緊急的能源事務(wù)如雪花般天天都來，煤炭問題，電力問題等等，我感到很大壓力?！逼Ｓ趹?yīng)付地解決中國如饑似渴的能源需求，極度牽扯著他們心神，如同醫(yī)院重癥監(jiān)護(hù)室里的一群大夫護(hù)士，似乎根本無暇顧及機(jī)構(gòu)自身的改革。

平心而論，國家能源局和它的局長在中國似乎不是一個能夠獨立行權(quán)或靠量化評價其執(zhí)政業(yè)績的機(jī)構(gòu)或職務(wù)，因為我們?yōu)檫@一機(jī)構(gòu)和職務(wù)賦予的權(quán)力太小，而對其寄予的希望太大。

2008年以前，中國被油荒、氣荒、煤荒、運(yùn)荒等問題搞得焦頭爛額；今天，沒有一個“荒”能被化解，反而新添了“堵得慌”和“溫室氣體”等新壓力。國際社會對于中國“走自己的路，讓別人無路可走”的發(fā)展模式批評之聲越發(fā)高漲，從此起彼伏的小合唱，變?yōu)樗拿姘朔降拇簖R唱。越來越多的中國人也開始反躬自問，我們這種發(fā)展模式是否已經(jīng)走到了盡頭？我們是否應(yīng)該重新選擇發(fā)展的模式？以至中央一而再，再而三地要求大家轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2011年1月7日在全國能源工作會議上，即將卸任的張國寶局長面對600多與會者感慨地說：“我很快就要退出一線領(lǐng)導(dǎo)崗位，我非常珍惜和同志們共同為能源奮斗的歲月，也感謝同志們對我的支持、理解和幫助。能源領(lǐng)域留下的難題和待解決的問題不少，我有許多事情來不及做或是沒有做好，對于各地上項目的愿望也未能全部予以滿足。在這里，我向大家表示歉意，希望大家諒解。”

2008年4月6日在張國寶上任伊始，我曾寫過一篇題為《中國能源直面硬派新掌門——張國寶》的文章，曾經(jīng)分析國家能源局長將面臨的一系列復(fù)雜的問題，并期望他能夠通過推動改革來破解中國能源資源環(huán)境面臨的種種難題。今天，當(dāng)我們回顧這幾年的歷程，我們似乎更清楚了一個問題——中國的能源資源環(huán)境問題根本不是某一個人或某一個機(jī)構(gòu)所能夠解決的。

國家能源局的構(gòu)架能不能承擔(dān)起統(tǒng)管中國能源的重任，疏解長期積累的錯綜矛盾？現(xiàn)在看來，這個構(gòu)架因為賦予的權(quán)利不足，很難象其他國家的能源部那樣承擔(dān)起相應(yīng)的職能和義務(wù)。由于中國的歷史、治理文化、地緣特點和政治體制所限，國家發(fā)改委作為宏觀調(diào)控的執(zhí)行部門很難在短期內(nèi)消失。只要國家發(fā)改委還存在，項目審批、能源價格調(diào)控等主要行政手段就不可能移交給國家能源局。而這些機(jī)制是解決中國能源問題的一串“鑰匙”，也是挾制地方藩王和央企的“尚方寶劍”。沒有“鑰匙”，也沒有“尚方寶劍”的國家能源局是無法獨自打開阻隔能源改革之門的。

雖然無力啟動改革之門，應(yīng)該說國家能源局還是比較好地處理了與發(fā)改委之間的關(guān)系，能源局將工作重點更加偏重于能源戰(zhàn)略的研究和制定，為下一步漸進(jìn)推進(jìn)體制改革和制度設(shè)計進(jìn)行了藍(lán)圖勾畫，避免在項目審批等問題上與發(fā)改委發(fā)生利益之爭。也正是國家能源局將工作重點偏重能源戰(zhàn)略，使其以一個副部級單位的瘦弱身軀較好地在諸多正部級能源資源環(huán)境相關(guān)的強(qiáng)勢行政主管部委九龍治水的管理模式下發(fā)揮了自己獨特的作用。

張國寶在能源局的這幾年，中國水電發(fā)展經(jīng)歷了多次波折。2010年12月22日環(huán)境保護(hù)部污染防治司副司長凌江在“中國水污染控制戰(zhàn)略與政策創(chuàng)新研討會”上表示：“水電在某種程度上可能比火電造成的污染更嚴(yán)重?！边@顯然是一種片面而過激的看法，但環(huán)保部對于能源項目有一票否決的生殺大權(quán)，他的看法不僅僅代表了他個人。

這種言論與激進(jìn)環(huán)保主義者和“反壩”人士的觀點同出一轍，這對即將提交全國人大通過的國家“十二五”能源規(guī)劃構(gòu)成很大壓力。

國家能源局從中國能源環(huán)境的戰(zhàn)略層面堅持了原則，積極糾正了這種不盡科學(xué)的認(rèn)識，張國寶說，我國已向國際社會承諾，到2020年非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到15%左右。

為此，到“十二五”末，我國非化石能源在一次能源消費中的比重要爭取達(dá)到11.4%。未來5年，我國將在保護(hù)生態(tài)和做好移民工作的前提下積極發(fā)展水電，在確保安全的基礎(chǔ)上高效發(fā)展核電，積極發(fā)展風(fēng)電，穩(wěn)定發(fā)展太陽能，開發(fā)利用生物質(zhì)能和地?zé)崮堋?/p>

國家能源局在推進(jìn)風(fēng)力發(fā)電、支持熱電聯(lián)產(chǎn)，合理規(guī)劃核電、發(fā)展天然氣及分布式能源等方面，以及堅持市場化改革、促進(jìn)市場開發(fā)、鼓勵多元競爭和支持民營企業(yè)等方面，堅持從國家能源戰(zhàn)略利益出發(fā)，積極作為，不畏利益集團(tuán)壓力，據(jù)理力爭，難能可貴。

“十一五”期間和制定“十二五”能源規(guī)劃中，一些地方政府追求“超常規(guī)、超高速”的GDP翻番增長；一些央企盲目“做大做強(qiáng)”，他們不顧國家的能源資源制約和環(huán)境容量限制，不顧資源條件配置的客觀格局，也不顧國家面臨著巨大的外部壓力，爭奪項目、爭奪發(fā)展空間。國家能源局在與一個個權(quán)高位重的地方“諸侯”和“長子”們的博弈中，嚴(yán)卡項目“路條”，壞了不少人的“好事”，承受了很大的政治壓力。

張國寶曾表示，中國不能有水快流，有了煤炭都要規(guī)劃成礦井，都要開發(fā)出來。煤炭產(chǎn)量不能再無節(jié)制地增長下去，要有一個“天花板”。國家能源局就此制定“十二五”煤炭發(fā)展規(guī)劃中，對上報的38億噸、40億噸、42億噸三個不同數(shù)據(jù)進(jìn)行評判，最終選擇了最低的38億噸。實行煤炭總量限制，煤炭從目前的占一次能源消費比重70%，下降至63%。這對于靠廉價煤炭“做大做強(qiáng)”的企業(yè)，把環(huán)境搞得烏煙瘴氣來實現(xiàn)GDP翻番的地方政府無疑就是釜底抽薪。

張國寶在全國能源工作會議上作了《轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式增強(qiáng)供應(yīng)保障能力構(gòu)建安全穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系》的報告，可謂是他卸任前的總結(jié)報告。他為“十二五”能源工作提出的要求是：“大力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)是我國轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式的主攻方向。要始終堅持把轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式貫穿于能源工作的各個方面，把大力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)作為轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式的主攻方向，把合理控制能源消費總量作為轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式的重要著力點?！?/p>

為此，國家能源局已將這一共識通過“新興能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”和“十二五能源規(guī)劃”進(jìn)行了具體部署。其中天然氣將從目前占一次能源的3.9%大幅度提升到2015年的8.3%，從900億立方米能用量，提升到2600萬立方米，相當(dāng)于3.12億噸標(biāo)準(zhǔn)煤當(dāng)量；水電裝機(jī)從目前的2億千瓦，提升到2.5-2.85億千瓦；核電裝機(jī)將達(dá)到3900萬千瓦。水電和核電在一次能源消費中的比重將提高1.5個百分點；風(fēng)電、太陽能等可再生能源利用規(guī)模將達(dá)到1.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占一次能源消費的比重提高1.8個百分。

但是，達(dá)到上述目標(biāo)對于中國將是一次艱苦的轉(zhuǎn)軌。消納如此巨量高價值的清潔能源，對于已經(jīng)占據(jù)壟斷地位的央企將是極大的挑戰(zhàn)。我們只有通過一系列改革，創(chuàng)新構(gòu)筑利益格局，將地方政府和國有企業(yè)綁在國家能源環(huán)境戰(zhàn)略的大局上，讓他們從“發(fā)展才是硬道理”、與時俱進(jìn)到“科學(xué)、清潔、可持續(xù)發(fā)展才是硬道理”的新紀(jì)元。而一切的一切，唯有堅持市場化的新一輪“改革開放”。

來源：能源 作者：韓曉平

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