我國新能源補(bǔ)貼機(jī)制可借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)

　　歐洲大部分國家能源短缺，油氣資源高度依賴海外市場，為保障本國能源安全和實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，自上世紀(jì)末以來，歐洲各國逐步建立起較為完備的新能源補(bǔ)貼機(jī)制，通過巨額財(cái)政補(bǔ)貼扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使得歐洲成為全球新能源應(yīng)用規(guī)模最大、比重最高的地區(qū)。然而，巨額財(cái)政補(bǔ)貼不僅催生了行業(yè)發(fā)展過熱、產(chǎn)能過剩等負(fù)面效應(yīng)，而且對歐洲各國財(cái)政造成了巨大壓力，歐債危機(jī)爆發(fā)更使財(cái)政雪上加霜。與此同時(shí)，新能源發(fā)電成本不斷下降客觀上也為削減財(cái)政補(bǔ)貼創(chuàng)造了條件。為此，從2011年開始，歐洲多個(gè)國家對新能源補(bǔ)貼機(jī)制作了調(diào)整，陸續(xù)推出一系列削減或停止新能源上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的政策。

　　歐洲新能源補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整對產(chǎn)業(yè)影響立竿見影，市場迅速由熱轉(zhuǎn)冷，行業(yè)明顯降溫，從過去的高速增長期進(jìn)入目前的平穩(wěn)發(fā)展期。從歐洲新能源發(fā)展歷程看，政府扶持對于行業(yè)發(fā)展還是十分必要的，但隨著規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)進(jìn)步帶來的新能源成本下降，財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該逐漸減少直至取消。對我國來說，應(yīng)借鑒歐洲國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立新能源補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制，合理確定補(bǔ)貼規(guī)模，完善補(bǔ)貼政策，保持政策的相對穩(wěn)定性和可持續(xù)性，為加速新能源技術(shù)進(jìn)步、擴(kuò)大市場、提高競爭力營造良好的政策環(huán)境。

　　一、歐洲多個(gè)國家對新能源補(bǔ)貼機(jī)制作了調(diào)整

　　歐洲大部分國家能源資源短缺，油氣資源高度依賴海外市場，為保障本國能源安全和實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，自上世紀(jì)末以來，歐洲各國出臺了大量刺激和扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，包括立法扶持、制定規(guī)劃、政府補(bǔ)貼等。受巨額財(cái)政補(bǔ)貼的吸引，全球投資者競相進(jìn)入歐洲市場，促使其新能源產(chǎn)業(yè)快速成長并蓬勃發(fā)展起來。歐洲因而成為目前世界上新能源應(yīng)用規(guī)模最大、比重最高的地區(qū)，擁有全球太陽能光伏裝機(jī)總量的四分之三。

　　然而，政府的長期巨額補(bǔ)貼存在諸多負(fù)面效應(yīng)，注定是不可持續(xù)的。一方面，巨額補(bǔ)貼催生了行業(yè)發(fā)展過熱、過度投資、產(chǎn)能過剩等一系列負(fù)面效應(yīng)，特別是光伏發(fā)電項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本地區(qū)實(shí)際需求。2011年，歐盟27國新增太陽能發(fā)電裝機(jī)約2100萬千瓦，占全球太陽能發(fā)電新增裝機(jī)的75%，其中意大利新增900萬千瓦，居世界第一，意大利工業(yè)部長CorradoPassera表示，可再生能源公共資金激勵措施已經(jīng)導(dǎo)致太陽能發(fā)電和風(fēng)電領(lǐng)域的“過度”投資，引發(fā)價(jià)格扭曲。2011年德國太陽能光伏累計(jì)裝機(jī)量達(dá)到2500萬千瓦，幾乎占當(dāng)時(shí)全球太陽能總裝機(jī)量的一半。西班牙許多可再生能源發(fā)電裝置被空置，給可再生能源企業(yè)帶來較大的資金壓力。

　　另一方面，巨額補(bǔ)貼對歐洲各國財(cái)政造成了巨大壓力。歐債危機(jī)爆發(fā)后，歐洲多國經(jīng)濟(jì)陷入困境、政府財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，沉重的新能源補(bǔ)貼壓力使得本已捉襟見肘的財(cái)政更是雪上加霜。如西班牙由于電網(wǎng)監(jiān)管費(fèi)用、對煤礦的支持以及可再生能源電站補(bǔ)貼的增長，過去五年配電成本不斷膨脹，截至2011年年底，西班牙電費(fèi)和發(fā)電成本之間的差額，即“電費(fèi)赤字”達(dá)到了240億歐元，政府將控制“電費(fèi)赤字”納入降低財(cái)政開支的重要措施。

　　在此情況下，為了給發(fā)展過熱的新能源行業(yè)降溫、應(yīng)對債務(wù)危機(jī)、削減財(cái)政赤字，許多歐洲國家被迫調(diào)整新能源補(bǔ)貼機(jī)制，削減新能源補(bǔ)貼。從2011年開始，包括德國、意大利和西班牙等在內(nèi)的歐洲新能源裝機(jī)大國紛紛采取將上網(wǎng)電價(jià)與安裝量掛鉤、設(shè)置補(bǔ)貼上限等方式抑制新能源發(fā)電，陸續(xù)推出一系列削減或停止光伏上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的政策。補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整對產(chǎn)業(yè)影響立竿見影，市場迅速由熱轉(zhuǎn)冷，行業(yè)明顯降溫，從過去的高速增長期進(jìn)入了平穩(wěn)發(fā)展期。

　　二、歐洲新能源補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整的成因

　　此次歐洲多國調(diào)整新能源補(bǔ)貼機(jī)制，除了給發(fā)展過熱的新能源行業(yè)降溫、緩解行業(yè)過剩困境、應(yīng)對債務(wù)危機(jī)之外，還有其它一些原因，包括平息輿論壓力、促進(jìn)公平競爭、保護(hù)國內(nèi)企業(yè)等。

　　1、平息輿論壓力

　　為發(fā)展新能源，歐洲各國普遍采用“上網(wǎng)電價(jià)”的激勵政策，即電力公司以高于常規(guī)的價(jià)格收購新能源電能，國家對此部分給予補(bǔ)償，而最終補(bǔ)償金由普通用戶分擔(dān)，隨著新能源利用規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政和普通民眾的負(fù)擔(dān)越來越重，社會各界對此怨聲載道，此次削減新能源補(bǔ)貼可以緩解輿論壓力。如德國政府對新能源的年度補(bǔ)貼額2013年達(dá)180億歐元，為此，2013年平均每戶家庭的全年電費(fèi)提高100歐元，國民不滿情緒立馬上漲，產(chǎn)業(yè)界也一片反對之聲，很多人擔(dān)心成本的提高會打擊企業(yè)的經(jīng)營。德國環(huán)境部也承認(rèn)了固定價(jià)格收購制度的缺點(diǎn)，并表示要從根本上重新討論可再生能源政策。

　　2、促進(jìn)公平競爭

　　由于技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模生產(chǎn)，新能源電力成本不斷下降，市場競爭力大幅提高，在此情況下繼續(xù)維持高額財(cái)政補(bǔ)貼已不具合理性，既加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不利于市場公平競爭。2008年以來，全球太陽能光伏晶硅電池組件的價(jià)格下降了80%，其中僅2012年就下降了20%。2008年以來風(fēng)機(jī)價(jià)格下降了29%，利用最好的風(fēng)電機(jī)組，在風(fēng)資源和上網(wǎng)條件較好的地區(qū)，風(fēng)電的上網(wǎng)電價(jià)已經(jīng)可與新建煤電競爭，如澳大利亞風(fēng)電在沒有補(bǔ)貼的情況下也已經(jīng)可以和新建煤電廠在度電成本上競爭。歐洲五大主要電力市場德國、意大利、法國 、西班牙和英國 ，可望自2014年起陸續(xù)實(shí)現(xiàn)大型地面光伏電站的平價(jià)上網(wǎng)。

　　3、保護(hù)國內(nèi)企業(yè)

　　歐洲國家調(diào)整新能源補(bǔ)貼機(jī)制，某種程度上可視作一種貿(mào)易保護(hù)措施，可起到打壓外國產(chǎn)品、保護(hù)本國企業(yè)的作用，避免本國補(bǔ)貼被外國企業(yè)享受。經(jīng)過數(shù)年高速發(fā)展，我國已成為新能源設(shè)備生產(chǎn)大國，如我國太陽能電池產(chǎn)量占全球的近50%，其中90%以上用于出口。而歐洲作為全球最大的光伏裝機(jī)地區(qū)，自然成為我國光伏產(chǎn)品最重要的出口市場。目前中國光伏產(chǎn)品占有歐盟約60%的市場份額。在這種情況下，對光伏發(fā)電的高額補(bǔ)貼實(shí)際上有很大一部分流到了中國企業(yè)手中，本國企業(yè)并沒有享受多少補(bǔ)貼。此次歐洲國家調(diào)整新能源補(bǔ)貼機(jī)制，除了削減新能源補(bǔ)貼外，許多國家新出臺的政策中還帶有不同程度的貿(mào)易保護(hù)主義色彩，如意大利新政策中明確指出采購的光伏產(chǎn)品若有60%產(chǎn)自歐盟國家，則補(bǔ)助額外增加10%，這些政策無疑將減少對國外產(chǎn)品的需求，擴(kuò)大對本國產(chǎn)品的需求，客觀上起到保護(hù)本國企業(yè)的作用。

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