我國(guó)天然氣管網(wǎng)改革往哪走？

　　管道獨(dú)立、多家經(jīng)營(yíng)、公平接入的管網(wǎng)模式可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上通過(guò)增量改革得以實(shí)現(xiàn)

　　加快天然氣發(fā)展，是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、治理大氣污染的關(guān)鍵措施。改革是加快天然氣發(fā)展的根本動(dòng)力，管網(wǎng)體制改革則是天然氣產(chǎn)業(yè)改革的重點(diǎn)，應(yīng)明確改革的目標(biāo)模式和主要措施。

　　三種模式利弊分析

　　目前，國(guó)際上流行的天然氣管網(wǎng)組織管理模式主要有以下三種。

　　一是上下游一體化、獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)模式。該模式以改革前的法國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)組織模式最為典型。法國(guó)燃?xì)饧瘓F(tuán)基本壟斷了法國(guó)天然氣的生產(chǎn)、輸氣、配氣和銷售，市場(chǎng)份額超過(guò)90%。該模式的優(yōu)點(diǎn)是便于上下游協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，弱點(diǎn)是生產(chǎn)、輸氣、配氣和銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)效率低下，成本居高不下。法國(guó)工業(yè)和民用天然氣價(jià)格是美國(guó)的2倍左右。與美國(guó)近年來(lái)天然氣價(jià)格持續(xù)下降不同，法國(guó)的天然氣價(jià)格卻不斷上升，導(dǎo)致政府和民眾形成尖銳對(duì)抗。近些年來(lái)，迫于現(xiàn)實(shí)壓力和歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的要求，法國(guó)對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了改革。法國(guó)燃?xì)饧瘓F(tuán)改為母公司，輸氣公司、配氣公司、儲(chǔ)氣公司、LNG接收公司成為獨(dú)立法人，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。通過(guò)改革，法國(guó)天然氣競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)初步形成，行業(yè)效率得到提升。

　　二是管道獨(dú)立、管網(wǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)模式。該模式以英國(guó)最為典型。英國(guó)輸氣公司負(fù)責(zé)全國(guó)天然氣干線管道的管理和運(yùn)營(yíng)，配氣管網(wǎng)則分別由5家公司各自管理和運(yùn)營(yíng)，儲(chǔ)氣庫(kù)由其他公司來(lái)管理運(yùn)營(yíng)。該模式的優(yōu)勢(shì)是，將天然氣輸送與生產(chǎn)和銷售分開(kāi)，鼓勵(lì)了生產(chǎn)商之間、零售商之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，提高了運(yùn)行效率。該模式的缺點(diǎn)是，由于管網(wǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，存在明顯的信息不對(duì)稱，公平準(zhǔn)入執(zhí)行難度大，成本難以監(jiān)督。

　　三是管道獨(dú)立、多家經(jīng)營(yíng)、公平接入的競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)模式。該模式以美國(guó)最為典型。管道業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、配氣、銷售業(yè)務(wù)分開(kāi)，并向第三方公平提供輸送和儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)。同時(shí)，管道輸送也形成了多家經(jīng)營(yíng)、相互競(jìng)爭(zhēng)的局面。2011年，美國(guó)6300家天然氣生產(chǎn)商，通過(guò)160家管道公司為1200多家配氣公司供應(yīng)天然氣。該模式的優(yōu)點(diǎn)是：上下游企業(yè)可以選擇不同的管道運(yùn)營(yíng)商，有利于實(shí)現(xiàn)公平接入；不同區(qū)域天然氣價(jià)差驅(qū)動(dòng)私有企業(yè)進(jìn)行大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，有利于加快管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分美國(guó)長(zhǎng)輸管道投資是在市場(chǎng)開(kāi)放情況下完成；競(jìng)爭(zhēng)的引入顯示了真實(shí)運(yùn)營(yíng)成本，降低了信息不對(duì)稱的程度和成本監(jiān)管的難度。

　　對(duì)于該模式的疑慮是，重復(fù)建設(shè)、難以互聯(lián)互通以及如何保障供氣安全。對(duì)于重復(fù)建設(shè)，競(jìng)爭(zhēng)性運(yùn)營(yíng)商在建設(shè)管道時(shí)必然會(huì)考慮成本和收益，只有當(dāng)收益大于成本時(shí)，該管道才會(huì)被建造出來(lái)。短期來(lái)看，可能存在一定的過(guò)剩，但從長(zhǎng)期和動(dòng)態(tài)角度來(lái)看是有效率的。美國(guó)的天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)是非常便捷和高效的。另外，政府部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以通過(guò)管網(wǎng)規(guī)劃引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入更有效率的管道建設(shè)中，從而減少重復(fù)建設(shè)和過(guò)度投資。對(duì)于互聯(lián)互通，可以通過(guò)監(jiān)管并將聯(lián)絡(luò)線建設(shè)費(fèi)用攤?cè)胩烊粴夤茌攦r(jià)格得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于供氣安全，與電力系統(tǒng)需要瞬時(shí)平衡不同，天然氣可以大規(guī)模存儲(chǔ)，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)和價(jià)格調(diào)節(jié)，美國(guó)建設(shè)了超過(guò)1200億立方米的儲(chǔ)氣設(shè)施，占美國(guó)天然氣消費(fèi)量的18%，為多家經(jīng)營(yíng)下的管網(wǎng)可靠運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)保障。

　　更為可行的目標(biāo)模式

　　筆者認(rèn)為，管道獨(dú)立、多家經(jīng)營(yíng)、公平接入的競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)應(yīng)成為中國(guó)天然氣管網(wǎng)體制改革的目標(biāo)模式。

　　從天然氣管網(wǎng)現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)形成多家企業(yè)擁有長(zhǎng)輸管道的局面，大拆大并難度很大。目前，中石油、中石化、中海油都擁有自己的管線，且上下游一體化經(jīng)營(yíng)。要將各家管網(wǎng)剝離出來(lái)整合成一張網(wǎng)是非常困難的，特別考慮到這些管網(wǎng)多是海外上市公司的資產(chǎn)，資產(chǎn)剝離難度巨大且代價(jià)不菲。

　　從發(fā)展看，中國(guó)天然氣需求量巨大且快速增長(zhǎng)，天然氣管輸業(yè)務(wù)是可以引入競(jìng)爭(zhēng)的。從產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上看，天然氣生產(chǎn)和銷售是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，配氣業(yè)務(wù)特別是城市配氣在區(qū)域上是壟斷的。天然氣管輸業(yè)務(wù)是否屬于壟斷業(yè)務(wù)取決于市場(chǎng)規(guī)模。對(duì)于英國(guó)和法國(guó)而言，人口、用氣量和中國(guó)的一個(gè)發(fā)達(dá)省份相當(dāng)，市場(chǎng)規(guī)模有限。天然氣輸氣網(wǎng)具有自然壟斷的特征，一張網(wǎng)的獨(dú)家壟斷模式是合理的，但在中國(guó)并不是最優(yōu)的模式。中國(guó)天然氣需求量巨大且快速增長(zhǎng)。2012年，中國(guó)天然氣消費(fèi)量達(dá)到1471億立方米，預(yù)計(jì)2020年增長(zhǎng)到4000億立方米，2030年達(dá)到6000億立方米。西氣東輸將從目前的2條管線發(fā)展到6條管線，陜京線要發(fā)展到4條，沿海多個(gè)LNG接收站，完全能夠引入平行線競(jìng)爭(zhēng)乃至多網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

　　
　　從政府監(jiān)管上看，多家經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)更容易監(jiān)管。中國(guó)目前沒(méi)有專門的天然氣管網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)也滯后。進(jìn)一步講，即使法律政策明確，考慮到中國(guó)的實(shí)際情況，在法律政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，各方的博弈能力也是政策法規(guī)能否執(zhí)行到位的關(guān)鍵因素。監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對(duì)多家管網(wǎng)企業(yè)與面對(duì)獨(dú)家管網(wǎng)企業(yè)相比，有更強(qiáng)的博弈能力和信息獲取能力，更容易將監(jiān)管措施落到實(shí)處。電力領(lǐng)域中一家獨(dú)大、難于監(jiān)管的局面，不要在天然氣產(chǎn)業(yè)重演。

　　綜上所述，管道獨(dú)立、多家經(jīng)營(yíng)、公平接入的競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)模式適合中國(guó)的國(guó)情和發(fā)展需要，應(yīng)成為改革的目標(biāo)模式。同時(shí)，這種模式可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上通過(guò)增量改革得以實(shí)現(xiàn)，不需要大拆大并。

　　改革措施建議

　　目前，中國(guó)天然氣長(zhǎng)輸管線主要由三大石油公司擁有，中石油占比為85%，中石化為8%，中海油為5%，其他公司占比為2%。管輸業(yè)務(wù)和生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)在三大公司內(nèi)部實(shí)行一體化經(jīng)營(yíng)，極少對(duì)其他公司開(kāi)放。這一模式存在發(fā)展滯后、效率較低、阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)以下改革措施實(shí)現(xiàn)管道獨(dú)立、開(kāi)放接入和公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　第一，進(jìn)一步加快和擴(kuò)大天然氣上下游業(yè)務(wù)開(kāi)放。在上游，進(jìn)一步開(kāi)放頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)、煤制氣和天然氣進(jìn)口業(yè)務(wù)，以引入更多市場(chǎng)主體參與。在下游，在理清天然氣管網(wǎng)體制之前，建議限制三大石油公司進(jìn)入城市燃?xì)忸I(lǐng)域，以避免上下游一體化的壟斷格局進(jìn)一步強(qiáng)化。

　　第二，改革管網(wǎng)投融資體制，實(shí)現(xiàn)管道產(chǎn)權(quán)獨(dú)立。對(duì)于已建管線可仍由三大石油公司持有，但要從分公司改制為子公司，形成法律意義上獨(dú)立的管道公司。對(duì)于新建管線，在西氣東輸、陜氣進(jìn)京、川氣東送、海氣登陸等戰(zhàn)略通道的建設(shè)上，可仍由三大公司牽頭，但要引入多個(gè)投資主體，可鼓勵(lì)三大石油公司聯(lián)合上下游企業(yè)特別是從事天然氣業(yè)務(wù)的民營(yíng)企業(yè)組成聯(lián)合體進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在明確牽頭主體時(shí)，要給予后進(jìn)入者更多機(jī)會(huì)，以逐步改變當(dāng)前管網(wǎng)一家獨(dú)大的局面。對(duì)于一般性天然氣管線，只要符合環(huán)保和安全標(biāo)準(zhǔn)，所有企業(yè)均可投資建設(shè)。爭(zhēng)取通過(guò)5到10年的改革、發(fā)展和建設(shè)，我國(guó)逐步形成競(jìng)爭(zhēng)性管網(wǎng)的格局。

　　第三，加強(qiáng)天然氣管輸價(jià)格、公平接入和安全運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。制定獨(dú)立的管輸價(jià)格并加強(qiáng)監(jiān)管，特別是要將綜合性天然氣公司的不同業(yè)務(wù)分別記賬，以避免交叉補(bǔ)貼而造成對(duì)其他用戶價(jià)格歧視的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。加強(qiáng)城市天然氣配網(wǎng)的成本監(jiān)審，降低城市管網(wǎng)服務(wù)成本和價(jià)格。為加強(qiáng)互聯(lián)互通，應(yīng)將聯(lián)絡(luò)線建設(shè)費(fèi)用攤?cè)胩烊粴廨斉鋬r(jià)格。建立管道接入的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)商程序，監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管并快速處理爭(zhēng)議，將公平接入落到實(shí)處。另外，要明確運(yùn)營(yíng)主體的安全供應(yīng)責(zé)任，對(duì)于新建線路，要求營(yíng)運(yùn)主體同步規(guī)劃建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施。

來(lái)源：中國(guó)石油石化 　 王金照

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