淺析當(dāng)前食品安全問題成因及治理對策

　　食品安全是人類生存和發(fā)展的首要條件，是關(guān)乎人民群眾切身利益的重大民生問題。但近年來，我國“地溝油”、“毒奶粉”、“毒豆芽”等食品安全事件頻發(fā)，從成人食品到嬰幼兒奶粉，從食品原材料到食品加工環(huán)節(jié)，嚴(yán)重?fù)p害和威脅著大眾生命、健康安全。雖然相關(guān)部門采取措施予以打擊，但侵害公眾食品安全的案件仍屢禁不止，食品行業(yè)的失信行為和食品安全隱患依然存在，“吃什么才安全”儼然已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)生活中一個(gè)十分沉重的話題。

　　一、現(xiàn)階段食品安全存在問題的成因

　　筆者認(rèn)為，立法欠缺、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、賠償不易是食品安全事件頻發(fā)的主要原因。

　　（一）食品安全相關(guān)立法欠缺

　　2009年我國制定了食品安全法替代了過去的食品衛(wèi)生法。雖然食品安全法對食品安全監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)經(jīng)營、法律責(zé)任等問題作出了規(guī)定，但該法在一些制度設(shè)計(jì)上較為原則，可操作性較差。如食品安全法對食品以及食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者以及監(jiān)管者規(guī)定了相關(guān)的義務(wù)，但在責(zé)任追究方面卻將食品安全行政責(zé)任與刑事責(zé)任放在同一條款中，往往只是原則性地規(guī)定“構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任”，這就需要刑法必須有與之相配套的規(guī)范才能有效實(shí)施，但是我國目前的刑法體系中卻嚴(yán)重缺乏此類規(guī)范。如刑法所規(guī)制的對象僅限于食品，刑事責(zé)任承擔(dān)者也僅限于生產(chǎn)、銷售者，而且食品安全法沒有對瀆職官員的刑責(zé)加以規(guī)定。 同時(shí)，作為打擊食品安全犯罪、保障食品安全的最后一道屏障——刑法關(guān)于食品安全的立法上有些規(guī)定不夠詳盡，造成實(shí)踐中操作性不強(qiáng)。比如，刑法第四百零八條新增的食品安全監(jiān)管瀆職罪客觀后果的認(rèn)定并不明確。食品安全法中雖有“食品安全事故”的定義，但也未對食品安全事故的具體認(rèn)定、分級作出規(guī)定，更何況行政機(jī)關(guān)的定性還不能完全等同于刑法上的定性。因此，對于食品安全監(jiān)管瀆職罪的后果沒有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。并且，食品安全犯罪的危害結(jié)果很少會(huì)在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)出來。這種危害性在于其對人體健康和生命的損害是潛在的、隱性的，只有傷害累積到一定程度才會(huì)出現(xiàn)危害結(jié)果。這導(dǎo)致食品安全犯罪中有一定數(shù)量的案件沒有受到應(yīng)有的刑事處罰。

　　（二）食品安全執(zhí)法不嚴(yán)

　　責(zé)權(quán)不明導(dǎo)致食品安全監(jiān)管方面存在漏洞 。一是目前我國食品安全監(jiān)管體制實(shí)行的是分段監(jiān)管，監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)之間管理、分工并不嚴(yán)格。法律授權(quán)的有農(nóng)牧、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、出入境檢驗(yàn)檢疫局等眾多部門。諸多部門都有監(jiān)管權(quán)，卻都未能充分履行監(jiān)管職責(zé)，存在著“六七個(gè)部門管不好一頭豬，十幾個(gè)部門管不好一桌菜”、“一個(gè)部門管不了、多個(gè)部門管不好”的現(xiàn)象。二是食品安全法授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整。遺憾的是,目前食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、地區(qū)之間仍存在監(jiān)管縫隙和監(jiān)管漏洞，一些地方政府對于本地的問題食品企業(yè)公然推行“睜一只眼、閉一只眼”的懈怠監(jiān)管態(tài)度和地方保護(hù)主義。

　　（三）食品安全違法不究

　　行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢導(dǎo)致對食品安全違法追究力度不夠。雖然在刑法分則第三章“破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪”中，有不少條文是專門針對食品安全犯罪予以設(shè)定的。刑法第一百四十三條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，第一百四十四條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪。而且為了加強(qiáng)對食品安全監(jiān)管部門的督促規(guī)制，《刑法修正案（八）》還專門在刑法分則“瀆職罪”一章中，增加了“食品安全監(jiān)管瀆職罪”這項(xiàng)新罪名，使得在食品安全監(jiān)管這一特殊領(lǐng)域，濫用職權(quán)和玩忽職守的行為也有了更為具體明確的規(guī)制依據(jù)。但實(shí)踐中，個(gè)別地方在查處食品安全事故時(shí)，一是僅以行政處罰解決食品安全問題，對于違法行為達(dá)到一定程度構(gòu)成犯罪的，不將案件移交司法部門，造成本來應(yīng)該刑事立案的案件沒有進(jìn)入刑事司法程序。二是對于政府官員，有一些行為沒有上升到刑事層面，在行政執(zhí)法中已經(jīng)處罰，大都止于免職或調(diào)離崗位之類的行政處分，瀆職的國家機(jī)關(guān)工作人員沒有受到刑罰制裁。

　　（四）食品安全民事賠償不易

　　食品安全民事侵權(quán)賠償制度不完善。在科技水平不斷提高的今天，食品安全事件頻發(fā)的另一個(gè)重要原因是商家的失信收益高于失信成本,消費(fèi)者的維權(quán)成本高于維權(quán)收益。因此,對違法者既要追究行政責(zé)任與刑事責(zé)任，也要追究民事責(zé)任。食品安全法第96條規(guī)定了懲罰性賠償制度，立法原意在于鼓勵(lì)消費(fèi)者運(yùn)用訴訟手段保護(hù)自己，同時(shí)也能提高不法企業(yè)的違法成本。然而，實(shí)踐中很少有消費(fèi)者提起懲罰性賠償訴訟。究其原因在于對消費(fèi)者個(gè)人來說，由于損失不大，或者較難舉證，再加上走司法程序費(fèi)時(shí)費(fèi)力，很難真正付諸于行動(dòng)。

　　二、食品安全問題治理對策

　　筆者認(rèn)為，對食品安全問題進(jìn)行治理，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)立法完善、明確監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)懲瀆職犯罪，開展公益訴訟這四個(gè)角度入手。而檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在打擊食品安全犯罪行為方面除了立足辦理危害食品安全犯罪案件，更好地利用公訴等手段打擊食品安全犯罪以外，應(yīng)更加積極地查辦食品安全領(lǐng)域?yàn)^職侵權(quán)犯罪，以及采用公益訴訟等方式介入食品安全問題。

　　（一）加強(qiáng)食品安全法及相關(guān)刑法的立法完善

　　一是食品安全法中對食品安全領(lǐng)域的犯罪，從生產(chǎn)到銷售、流通的各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)重侵害百姓身體健康的行為都應(yīng)當(dāng)有所規(guī)定，以促進(jìn)其與刑法等其他部門法的銜接，使得處罰有法可依。二是應(yīng)當(dāng)適時(shí)修訂相關(guān)司法解釋，對相關(guān)的犯罪構(gòu)成要件加以明確化，如對刑法第四百零八條新增的食品監(jiān)管瀆職罪“重大食品安全事故和其他嚴(yán)重后果”加以量化。三是食品安全犯罪這一類罪名中存在罪名較少的問題，在未來的立法修改中，刑法應(yīng)逐步按照食品安全法的要求，增設(shè)相關(guān)罪名，將食品安全法中規(guī)定的有刑事責(zé)任的條款落到實(shí)處。此外，為了反映食品安全問題潛伏期長、擴(kuò)散性廣的特點(diǎn)，部分罪名可以設(shè)定為行為犯，以預(yù)防危害后果的發(fā)生。

　　（二）明確職責(zé)、調(diào)整監(jiān)管手段，加大對食品安全違法行為的行政處罰力度及違法犯罪行為刑事打擊

　　明確職責(zé)、調(diào)整監(jiān)管手段是解決食品安全問題的第一步。一是在實(shí)踐中進(jìn)一步明確監(jiān)管部門的權(quán)力和職責(zé)，明晰行政相對人的權(quán)利和義務(wù)，最終形成完備的食品安全監(jiān)管體系和誠信守法、監(jiān)督有力的良好局面。二是監(jiān)管部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)食品安全法的主要內(nèi)容，提高實(shí)際監(jiān)管能力。食品安全法所確立的監(jiān)管制度是對現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度的重大改革，將對增強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的規(guī)范性、科學(xué)性及有效性產(chǎn)生重大影響，同時(shí)也對食品安全監(jiān)管部門及其執(zhí)法人員依法行政提出了新的更高的要求。監(jiān)管部門必須熟悉掌握食品安全法的基本內(nèi)容，明確食品安全監(jiān)管的法定職責(zé)。要加強(qiáng)食品安全監(jiān)管人員的法律知識、食品監(jiān)管知識的學(xué)習(xí)和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高各級監(jiān)管人員的依法行政能力和執(zhí)法水平。三是加大對食品安全違法行為的處罰力度及違法犯罪行為刑事打擊。在當(dāng)前法律體系中，行政違法行為與犯罪的界限主要體現(xiàn)在定量要素的不同，即行為的社會(huì)危害性的程度不同。因此，促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接關(guān)鍵在于及時(shí)溝通，發(fā)現(xiàn)問題，并對情節(jié)和后果達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的行為及時(shí)移交刑事司法機(jī)關(guān)處理，及時(shí)立案偵查。各級行政執(zhí)法部門都要樹立強(qiáng)烈的責(zé)任感，對于犯罪行為毫不姑息，及時(shí)將相關(guān)證據(jù)材料固定封存，移交司法機(jī)關(guān)?？h一級組織均應(yīng)建立起食品安全協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)各種力量執(zhí)法，嚴(yán)禁以罰代刑、有案不移。

　　（三）嚴(yán)懲瀆職犯罪，加大對食品安全事件中政府官員瀆職行為的追責(zé)力度

　　刑事制裁是食品監(jiān)管的最后一道防線。應(yīng)當(dāng)注重行政問責(zé)與刑事制裁之間的銜接。一是針對政府及相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管不力。首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政問責(zé)機(jī)制，明確職責(zé)范圍、追責(zé)主體、追責(zé)程序，落實(shí)食品安全法第95條的規(guī)定；其次，可以考慮將食品安全監(jiān)管與政府官員政績考核掛鉤，以提高官員對食品安全的重視程度，同時(shí)也便于社會(huì)公眾以及新聞媒體對政府官員的監(jiān)督。二是各級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步加大力度，依法嚴(yán)懲危害食品安全的違法犯罪，應(yīng)該樹立正確的認(rèn)識，對可構(gòu)成食品安全監(jiān)管瀆職罪及觸犯了其他罪名的犯罪時(shí)刻保持高度的警惕；對于發(fā)現(xiàn)的舉報(bào)線索認(rèn)真查實(shí)，各部門加強(qiáng)配合協(xié)調(diào)，及時(shí)通報(bào)相關(guān)情況；特別要關(guān)注行政機(jī)關(guān)查辦的各類案件，關(guān)注其是否可能已涉及犯罪。在重大食品安全事故發(fā)生后，檢察機(jī)關(guān)在做好配合工作的同時(shí)，要及時(shí)追責(zé)，調(diào)查事故原因，對事故中涉及的國家工作人員瀆職案件，要及時(shí)作為刑事案件處理。

　　（四）鼓勵(lì)展開公益訴訟，進(jìn)一步加大懲罰性賠償力度

　　加大懲罰賠償力度并不是解決食品安全問題的最佳途徑，但懲罰性賠償制度具有嚴(yán)厲制裁失信者、充分補(bǔ)償受害者、慷慨獎(jiǎng)勵(lì)維權(quán)者、有效教育社會(huì)公眾的四大功能,是懲惡揚(yáng)善、鼓勵(lì)誠信、制裁失信的有效制度。為大幅提升經(jīng)營者的失信成本和消費(fèi)者的維權(quán)收益,應(yīng)加大懲罰性賠償力度,擴(kuò)大懲罰性賠償?shù)倪m用范圍。新修改的民事訴訟法，已經(jīng)明確規(guī)定了公益訴訟制度，針對環(huán)境污染案件、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為可以由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起公益訴訟。食品安全問題一旦發(fā)生就會(huì)造成不特定多數(shù)的消費(fèi)者利益的損害，從節(jié)約訴訟成本，以及全面保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的方面看，公益訴訟是解決此類問題的重要途徑。 但是新修改民事訴訟法對于公益訴訟制度的具體內(nèi)容還沒有規(guī)定，進(jìn)一步將公益訴訟制度引入食品安全領(lǐng)域還要解決兩個(gè)重要問題。一是原告主體資格的認(rèn)定問題。新修改民事訴訟法使得食品安全公益訴訟原告主體范圍初步得以確認(rèn)，可授權(quán)消費(fèi)者協(xié)會(huì)等對大規(guī)模食品侵權(quán)商家提起公益訴訟。而檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由其提起公益訴訟不僅能夠凝聚力量，全方位獲取證據(jù)，還具有較強(qiáng)公正性和超脫性，能夠切實(shí)維護(hù)國家、社會(huì)利益。就目前來看，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的法律依據(jù)和配套措施還不完善，但部分地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)開始了較成功的嘗試，值得借鑒和研究。隨著相關(guān)措施、規(guī)程的建立，這種公益訴訟能夠推廣開來，對食品安全問題的防控也會(huì)更有效率。 二是舉證責(zé)任問題。針對消費(fèi)者與商家間的信息占有不對稱,消費(fèi)者維權(quán)時(shí)經(jīng)常面臨舉證難、鑒定難的問題,為適度減輕消費(fèi)者舉證負(fù)擔(dān)，避免其由于舉證不能而遭受不利后果,建議對食品經(jīng)營者采取舉證責(zé)任倒置的政策。倘若占有信息多的商家都無力證明自己的食品沒有安全缺陷，占有信息少的消費(fèi)者更無力證明自己購買的食品存在缺陷。由于消費(fèi)者維權(quán)難的核心是舉證難，舉證責(zé)任倒置有助于降低消費(fèi)者維權(quán)成本,提高維權(quán)的成功概率，實(shí)現(xiàn)商家與消費(fèi)者之間的實(shí)質(zhì)平等。

來源：人民網(wǎng)

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