2014年電信行業(yè)改革回顧與展望

　　2014年初以來，國內(nèi)電信市場不斷釋放出政策調(diào)整的信號。從放開虛擬運營市場、引進民資進入該相對市場、成立鐵塔公司做類似橫向切割、直至最近的放開價格管制，這些事件都在不同程度上體現(xiàn)了放松政策管制在意識形態(tài)上已經(jīng)逐漸占據(jù)主導地位。在此指導思想下，競爭格局調(diào)整、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、電信政策改革等方面多種舉措都在不同程度的推進。放松政策管制只是手段，在這些舉措或是舉措計劃后面，如果不考慮政治因素，最終的目標還是消除壟斷、提升行業(yè)效率，實現(xiàn)社會福利的最大化。與此同時，中國電信市場的政策改革路徑雖然經(jīng)歷了政企分開、引入競爭者、縱向切分、橫向切分等階段，但距發(fā)達國家的行業(yè)效率相比仍有較大差距。總體而言，中國電信行業(yè)改革到目前為止呈現(xiàn)出如下特點：自然壟斷觀念逐漸淡化，電信市場結(jié)構(gòu)仍有待改善，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)較為單一，監(jiān)管機構(gòu)效用仍需提升。在這一背景下,解讀分析近期放松政策管制對行業(yè)產(chǎn)生的影響，預測行業(yè)下一步發(fā)展走向很有現(xiàn)實意義。

　　從追求社會稀缺資源的最佳配置方式的經(jīng)濟學角度看，政府干預的經(jīng)濟合理性是建立在效率的標準上的。政府干預的必要性在于它是否能夠補償市場失敗所產(chǎn)生的效率損失。如果在效率與平等之間存在一種替代的關(guān)系，也就是說，如果公共部門的增長要以犧牲經(jīng)濟增長作為代價，從而使得公共部門的增長最終導致生活水平增長緩慢，那么政府干預就失去了其合理性。這一意識形態(tài)的出發(fā)點是當前電信行業(yè)領(lǐng)域放松政策管制的理論基石。當前的放松政策管制有些類似于70年代西方石油危機后經(jīng)濟理論由凱恩斯主義（政府應該對社會經(jīng)濟活動采取合理干預）轉(zhuǎn)向新自由主義（應該取消以需求管理政策為基礎(chǔ)的國家全面干預經(jīng)濟的政策）的情況。然而，簡單的把這一改革的動力歸結(jié)為經(jīng)濟因素或是其他外部環(huán)境因素是不正確的，其過程受到更多綜合性因素的影響。在社會實踐中，盡管很多國家都經(jīng)歷了自由主義-〉凱恩斯主義-〉新自由主義的發(fā)展歷程，但因為對效率和公平平衡點選擇的不同（受到意識形態(tài)的影響），各個國家的電信管理政策改革呈現(xiàn)出各種不同的形態(tài)。例如美國社會以個人主義為中心的自由主義意識形態(tài)決定了其對政府干預社會事務的難以接受，最終的結(jié)果是國家對公共管理事務采取更多的松綁的態(tài)度；而在德國，社會主義市場經(jīng)濟的意識形態(tài)決定了其更多會關(guān)注到社會公平的問題，因此在德國的電信政策呈現(xiàn)出市場力量和政府管理力量均發(fā)揮出重要作用的態(tài)勢。在實際操作過程中，一方面，由于放松政策管制步調(diào)或程度未能合理把握而造成市場失靈，影響行業(yè)健康成長的案例仍有出現(xiàn)（例如法國歷時長久的價格戰(zhàn)，隨后爆出網(wǎng)絡無法承載業(yè)務癱網(wǎng)、業(yè)務數(shù)據(jù)泄露等體現(xiàn)服務質(zhì)量下降的狀況）。另一方面，政府干預帶來存在價格扭曲，出現(xiàn)價格偏離成本。在市場競爭壓力的作用下，市場參與者的利潤動機在占領(lǐng)市場出現(xiàn)了一些非市場化的手段，影響到整體社會的效率。電信這一公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革一直充滿爭議。

　　我們可以從電信市場的自然壟斷性、電信市場的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及管制政策等方面，對這一系列放松政策管制舉措可能帶來的變化情況作分析和評價，并結(jié)合實例進行比較說明。

　　1．電信業(yè)務市場的自然壟斷性問題；

　　傳統(tǒng)支持電信領(lǐng)域管制的觀點認為電信行業(yè)具有自然壟斷性，也就是說由于大規(guī)模的投資沉沒成本和規(guī)模經(jīng)濟，行業(yè)中存在適度的壟斷才是有效率的。然而，在電信行業(yè)與其它信息行業(yè)發(fā)展融合日益深入的同時，這一基礎(chǔ)發(fā)生動搖：首先是多種技術(shù)的并存，每一種技術(shù)實現(xiàn)都存在其比較優(yōu)勢，多家企業(yè)提供生產(chǎn)手段和產(chǎn)品呈現(xiàn)更多的異質(zhì)化，壟斷不能帶來成本效率；其次網(wǎng)絡建設(shè)和互聯(lián)的成本隨著技術(shù)的發(fā)展大大降低；再次也是最為重要的一點，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電信服務的替代服務更為豐富，這導致的結(jié)果是需求曲線更為平坦而有彈性，這樣市場的自然壟斷性在需求角度受到了削弱。

　　在價格領(lǐng)域支持放松管制的觀點認為：價格管制在復雜的電信業(yè)務市場效果并不樂觀，基礎(chǔ)電信業(yè)務領(lǐng)域各種方式的降價和變相降價屢有發(fā)生，資費管制的失效已成為常態(tài)。因此長遠來看需要放松電信資費管制，讓市場發(fā)揮力量，形成滿足運營商激勵相容條件的資費。

　　我們可以舉一個例子，說明市場監(jiān)管者對“壟斷”不同解讀可能會采取的舉措。2011年，美國第二大運營商at&t公司計劃對第四大運營商T-Mobile采取收購政策。當時，擁有9550萬無線用戶，T-Mobile擁有337萬無線用戶，兩者合計將達到約1.29億用戶，因此，兩家公司合并后將產(chǎn)生一個美國規(guī)模最大的運營商。從用戶規(guī)模角度來看，美國電信市場的壟斷程度可能加劇。但作為監(jiān)管部門的FCC仍然對這次并購行動進行了深入的調(diào)查研究。原因是面對當前新形勢下的電信市場，如果監(jiān)管部門只考慮市場壟斷的因素，此次交易顯然是不合理的。但對FCC而言，它需要把這次交易放在整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境中，對其綜合影響進行審查。2010年3月，F(xiàn)CC公布國家寬帶計劃細則，目標是在此后十年內(nèi)，達成為90%的美國家庭提供100Mbit/s的寬帶網(wǎng)絡的目標。2011年美國國情咨文中也提到：“在接下來的5年之內(nèi)，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國98%的范圍內(nèi)部署4G網(wǎng)絡’成為可能。這不僅關(guān)系到一個更快的網(wǎng)速和更少的掉線情況，而且還關(guān)系到更好地將美國每個地方與數(shù)字時代相聯(lián)系起來?！币簿褪钦f，F(xiàn)CC當前需要考慮的一個重要問題是如何更好地協(xié)調(diào)，使at&t成為美國移動寬帶戰(zhàn)略的具體落實者，進而構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，實現(xiàn)國家寬帶戰(zhàn)略。因此是否需要給它賦予一定的“資源壟斷”地位，F(xiàn)CC并不簡單教條地做了深入的分析。

　　目前的電信市場的自然壟斷性隨著技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、競爭對手的發(fā)展呈現(xiàn)出逐漸弱化的趨勢。因此放松政策管制具備良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)，然而對“壟斷”的理解還需更多角度。

　　2．電信市場結(jié)構(gòu)是否合理；

　　HHI（HHI指數(shù)，（Herfindahl-HirschmanIndex）是度量產(chǎn)業(yè)部門的市場集中度的指數(shù)。其計算方法是把某一部門的每一家企業(yè)在市場上的份額平方后求和，其計算公式為HHI=∑Si2，其中Si系第i家企業(yè)在某一部門中的份額，HHI介于0和10000之間，數(shù)字越小說明集中度越低，反之則說明集中度越高，當HHI指數(shù)為10000時，說明市場中只有一家廠商。）

　　觀察中國電信市場的HHI值可以看出壟斷情況的變化。1998年的縱向拆分使得HHI從接近10000降低到7000左右，市場形態(tài)也從一個完全的壟斷市場變成了部分競爭市場。然而此后，在2000年-2006年間經(jīng)歷了橫向拆分，HHI的變化并未如預期明顯。2000年HHI值為4442。2002年的橫向拆分帶來HHI急劇下降到2865，這說明當年的重組拆分對市場的壟斷集中度還是有所改善。隨后到2005年，HHI基本維持未發(fā)生大的變化。2006年，HHI升高到3034，重組效應已經(jīng)基本讓位給市場競爭效應。因為移固替代的市場趨勢明顯、中國移動手握移動牌照而在縱向市場中相對的壟斷地位造成HHI反而提升。電信市場壟斷度并未如預期得到有效的下降。目前的市場結(jié)構(gòu)仍然很難說是有效競爭的。

　　對市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整一般有三種方式：一是引入民營競爭主體，與壟斷運營商形成競爭——類似目前引入虛擬運營商的動作，但效果還有待觀察；二是引入國外電信運營商與壟斷運營商進行競爭，目前該種形式在國內(nèi)甚少使用；三就是通過橫向或是縱向拆分的方式形成運營商合理的競爭格局。

　　在市場格局調(diào)整方面，我們可以參考以下日本的經(jīng)驗：1997年，日本NTT被拆分為四個公司：1個控股公司，2個本地公司和1個長途/國際公司。到1998年6月，日本形成了5個主要的本國公司集團（NTT、DDI、TTnet、日本電信集團、KDD/toyota）和3個外國公司。外資也在放松管制后（1998年日本取消外資進入電信運營的禁令）進入日本電信市場，例如WorldCom、BT和GlobalOne等。目前日本已經(jīng)逐漸形成NTT、KDDI和軟銀三強鼎立，eMobile、IPMobile隨后，以及眾多中小運營商為外圍形成的“寡頭壟斷，大中小共生”的市場格局。競爭環(huán)境的營造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理使得日本成為了全球最早提供3G技術(shù)的國家，也是目前全球應用通信技術(shù)最為成熟的國家。

　　3．產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的合理性；

　　我國電信部門并沒有形成多種所有制形式的電信企業(yè)公平競爭的市場格局。雖然采取了海外資本市場上市的形式，形成了多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但國有股份占有控制地位的情況基本沒有發(fā)生變化，尤其是民營資本難以進入基礎(chǔ)電信市場競爭。

　　國際上電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革基本采取兩種模式：一種是對在位的壟斷運營商實施完全民營化，也就是說通過產(chǎn)權(quán)改革后，企業(yè)的控制權(quán)交給民營經(jīng)濟；另一種是對運營商進行部分民營化，即國有運營商的國有股份減少，但是控制權(quán)依然屬于國家。

　　我們可以觀察一下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整比較徹底的英國電信市場的情況。1984年，在撒切爾夫人公共設(shè)施私有化改革的大背景下，英國通過《電信法》，廢除了英國電信在電信產(chǎn)業(yè)的獨家壟斷經(jīng)營權(quán)，允許私有化。同年，國營的英國電信公司改為英國電信股份公司（BT），并出售了該公司51%的股份；接著1991年英國政府又出售了48%的BT股份，使得英國最大電信公司全部民營化。隨后英國電信市場全部開放，并取消電信業(yè)務許可證制度，改為備案制度。

　　目前國內(nèi)基礎(chǔ)電信運營商中國有股權(quán)占據(jù)絕對控制地位，且一股獨大現(xiàn)象較為嚴重。在這樣的情況下現(xiàn)代企業(yè)制度難以建立，結(jié)果就是國有企業(yè)之間的惡性競爭和支配地位的濫用時有發(fā)生。在這樣的情況下，引入多元化的投資主體，建立產(chǎn)權(quán)多元化的格局勢在必行。

　　4．管制機構(gòu)及管制政策的有效性

　　縱觀國際，很多國家對電信行業(yè)的監(jiān)管都經(jīng)歷了政府直接運作公共事業(yè)、政府管制企業(yè)、成立獨立監(jiān)管部門等階段。在這一系列的改革過程中，政府對管制松緊程度的理解、政府與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、政府與被管制對象的關(guān)系都有不同程度的變化。

　　以英國電信改革情況為例，2003年7月17日，英國議會批準通信法草案，將原有5家監(jiān)管機構(gòu)融合為一家——OFCOM，以應對產(chǎn)業(yè)融合的趨勢，提供統(tǒng)一的監(jiān)管。在3G發(fā)展的初級階段，OFCOM擔當?shù)氖钱a(chǎn)業(yè)監(jiān)管者和市場秩序維護者的角色；在3G發(fā)展到一定的階段后，OFCOM的角色又轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭\營商拓展用戶市場，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角色。當時英國電信（BT）在英國固話市場占據(jù)了壟斷性的市場份額（73%）。為了限制其壟斷地位并減輕的監(jiān)管負擔，OFCOM出臺了一系列限制BT在寬帶市場上壟斷的政策，并于2014年提出分拆B(yǎng)T的建議，即將其網(wǎng)絡部門BTWholesale與BTRetail分拆。BT當時提出了幾點反對意見：阻礙技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展動力，影響英國21世紀網(wǎng)絡計劃（類似國家寬帶計劃），同時通過主動開放網(wǎng)絡給競爭對手（即提供公平接入）同樣可以實現(xiàn)削弱壟斷而無需分拆等等。OFCOM最終接受了BT的建議而沒有實施拆分，但這一舉措提升了BT所面臨競爭的劇烈程度，使得政府對壟斷者的管制更為嚴格——這在實現(xiàn)更有效率電信市場的同時，提升了BT的活力和實力。

　　而在美國，20世紀30年代出現(xiàn)了空前的經(jīng)濟危機，在這種惡劣的經(jīng)濟環(huán)境下，為了保障新興的電信業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，根據(jù)1934年《電信法》，美國成立了聯(lián)邦通信委員會（FCC）。美國的政治體制特征直接制約和影響著FCC的性質(zhì)和運作。2001年9月13日，為應對三網(wǎng)融合的要求，F(xiàn)CC將內(nèi)設(shè)的公共電信的監(jiān)管機構(gòu)與有線電視的監(jiān)管機構(gòu)合并，統(tǒng)一設(shè)立了一個“競爭監(jiān)管局”，融合后的新機構(gòu)將電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一監(jiān)管。至此，F(xiàn)CC在監(jiān)管定位和監(jiān)管政策方面有了顯著的變化。

　　以歐盟為例，各個成員國設(shè)立的管制機構(gòu)不僅獨立于企業(yè)，也獨立相關(guān)的政府部門，管制權(quán)力來源于立法，向國會等立法機構(gòu)負責，經(jīng)費來源于頻率、碼號等管制收費或是財政撥款。

　　上述例子都可以看到，獨立管制機構(gòu)的設(shè)立和相應立法工作的完成，是各國認為有效管制的重要基礎(chǔ)。然而中國在電信管制機構(gòu)設(shè)置方面，一直由政監(jiān)合一的政府組成部門實施電信管制，職能具有多重性而缺乏獨立性。另一方面，中國的電信管理政策最多體現(xiàn)在法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中，電信監(jiān)管運營沒有完全納入法制化的軌道。而從其它國家放松政策管制來看，如果缺乏科學合理的配套管制政策，在競爭和產(chǎn)權(quán)改革方面的政策推進，可能難以達到理想的效果。[5]

　　基于上述討論,我們可以對近期出現(xiàn)的幾個放松政策管制事件進行解讀和分析:

　　放開虛擬運營市場、引進民資進入

　　虛擬運營商的出現(xiàn)，將會給傳統(tǒng)單純的運營商電信市場的用戶數(shù)、ARPU及離網(wǎng)率等幾項指標發(fā)生巨大的變化。不同國家因為市場環(huán)境、競爭態(tài)勢和政策監(jiān)管思路不相同，移動虛擬運營商的發(fā)展狀況有著巨大的差別。

　　從目前對歐洲和北美市場的觀察情況來看，大部分的移動虛擬運營商采用的商業(yè)模式還是針對低端的預付費話音或者短信市場。這種簡單的商業(yè)模式雖然能夠幫助運營商以批發(fā)的方式銷售話務量從而更好地形成規(guī)模效應，降低邊際成本；但卻同時可能形成對主運營商的競爭壓力從而帶來如上提到幾項關(guān)鍵業(yè)務指標如ARPU及離網(wǎng)率的變化。所以這種運營商對這種商業(yè)模式是持非常審慎的態(tài)度的。然而如果運營商和虛擬運營商（尤其是那些在某特定領(lǐng)域內(nèi)具有非常強的品牌效應和深入的服務的虛擬運營商）如果能夠?qū)⒀酃鈴膬r格上挪開，而更多的去關(guān)注增值業(yè)務的話，虛擬運營業(yè)務將有可能成為運營商一個低投入高回報的市場。我們可以簡單看幾個例子：BoostMobile在2005年將其關(guān)注點放在年輕人市場，在一個季度內(nèi)就實現(xiàn)了30萬用戶的最快客戶增長率，與此同時，因為對push-to-talk業(yè)務的捆綁，它還成功地實現(xiàn)了預付費業(yè)務的高ARPU。法國市場上的移動虛擬運營商VirginMobile將其主要用戶目標群體確定為27歲至31歲的年輕人。這一群體盡管打電話的開支低于用戶平均水平，但他們發(fā)送短信的條數(shù)卻是平均水平的5倍，他們平均每月發(fā)送的短信數(shù)高達243條。

　　英國電信運營商Orange2011年目標是新增達到20家移動虛擬運營商。Orange期望通過這一舉措在垂直方向上深入其移動通信市場。其中的例子有作為固定運營商的Unicom希望針對其現(xiàn)存的8萬B2B客戶提供移動業(yè)務；Catalyst希望提供給特定客戶群如學生、少數(shù)族裔和中小企業(yè)提工移動話音業(yè)務；AxisTelecom則為1萬4千名居民和商業(yè)客戶提供移動話音業(yè)務。Orange批發(fā)業(yè)務、商業(yè)拓展和合作伙伴部門負責人MarcOverton評論道：“我們在成為虛擬運營商網(wǎng)絡合作伙伴方面具有很大的決心，近期完成的交易顯示了我們在這一戰(zhàn)略指導思想上的成功”。

　　虛擬運營可能會是一種變通的非常好的有序競爭方式。也就是說，在網(wǎng)絡層面，一些相對稀缺的資源例如網(wǎng)絡、號碼資源、頻段資源等保證一定的壟斷性以確保不因為重復建設(shè)造成的低效率；在業(yè)務和服務層面，放開充分的競爭以確保市場參與者必須具備足夠的效率才能生存，這種效率的提高給客戶提供的就是實實在在低廉的價格和優(yōu)質(zhì)的服務。

　　尤其是在3G/4G時代，隨著業(yè)務的復雜性、參與業(yè)務各方專業(yè)程度不斷的加深以及商業(yè)模式的不斷創(chuàng)新，運營商“包打一切”的傳統(tǒng)模式似乎面臨著越來越大的挑戰(zhàn)。與此同時，更為豐富的網(wǎng)絡拓展能力、更低的數(shù)據(jù)業(yè)務成本及種類更為繁多的業(yè)務類型為更多組織成為虛擬運營商成為了可能。與原先２Ｇ時代虛擬運營商主要做的是通過折扣價實現(xiàn)渠道的拓展不同，３Ｇ時代虛擬運營商可以做更多的事情。類似廣播媒體、音樂公司、固定業(yè)務運營商（尤其是那些希望應對移動替換固定趨勢的運營商）和商業(yè)客戶解決方案提供商都成為了移動虛擬運營的候選者。在這一市場上的先導有比如法國廣播公司ＮＲＪ（計劃投入音樂下載服務）、運動類的內(nèi)容提供商ＥＳＰＮ（計劃在美國提供多媒體運動信息）等。我們可以看到，由于移動虛擬運營商都擁有知名的品牌、強大的分銷渠道以及富有經(jīng)驗的營銷力量，而且他們當中的一些企業(yè)自身還經(jīng)營著一些較有特色的服務或業(yè)務，這些特色服務可以幫助虛擬運營商們將通信服務與運營商的傳統(tǒng)服務捆綁，提供給客戶更大的價值。

　　目前虛擬運營市場上可能將會出現(xiàn)的情況基本上是這樣：作為市場領(lǐng)導者的運營商通常會采用這個戰(zhàn)略來實現(xiàn)對特定市場的滲透（例如特定年齡段客戶群），或者實現(xiàn)對多媒體業(yè)務的推動。作為市場跟隨者的運營商通常會采用廣泛拓展虛擬運營商的方式來蠶食市場份額。

　　作為政策監(jiān)管部門，特別需要改變虛擬運營商就是關(guān)注于低端市場，采用低價策略獲取市場份額的認識。研究專業(yè)的媒體公司、內(nèi)容服務商等業(yè)務開展中實際上價值鏈中“應該”的主導環(huán)節(jié)作為虛擬運營商的可行性和優(yōu)劣。當然，如果政策監(jiān)管部門對移動虛擬運營商的進入進行管制的話，必然需要制定一系列的標準和規(guī)范，比如確定接入費、接入條件、服務質(zhì)量保證標準等，而這些又都必須充分考慮到頻譜資源利用的有效性、入網(wǎng)許可以及移動虛擬運營商的投資，其相關(guān)管制難度是很大的。

　　一般認為，引入虛擬運營商政策，可能會對運營商提出更多挑戰(zhàn)。其實，對行業(yè)管理者而言，該政策所提出的挑戰(zhàn)也非常高。他們需要考慮的重要問題是，一方面如何很好協(xié)調(diào)好作為國家信息戰(zhàn)略的具體落實者的運營商，構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，投入足夠的資源來實現(xiàn)國信息戰(zhàn)略；另一方面如何通過虛擬運營商帶來行業(yè)活力，實現(xiàn)效率助推器的作用。這兩方面的考量，缺一不可。如果偏重于保證運營商利益而放松政策管制不夠，可能會造成引入虛擬運營商政策的無功而返；如果引導和監(jiān)管不足造成行業(yè)惡性競爭，有可能會導致出現(xiàn)短期內(nèi)的市場價值急劇下滑而導致行業(yè)發(fā)展的倒退。

　　成立鐵塔公司做類似橫向切割引起的網(wǎng)業(yè)分離探討

　　國家鐵塔公司成立消息傳出，引出了改革電信運營體制改革更為深入的討論。2013年8月國務院發(fā)布了《關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》，從產(chǎn)業(yè)供給、國內(nèi)需求及市場環(huán)境等方面提出若干切實可行的政策建議，將信息消費提高到國家戰(zhàn)略層面。信息行業(yè)發(fā)展時至今日，許多問題的出現(xiàn)已經(jīng)超出了業(yè)務發(fā)展領(lǐng)域。更多時候社會面臨的是一個行業(yè)革新、如何在新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展外部環(huán)境下，充分考慮產(chǎn)業(yè)特點和發(fā)展階段，尋找到能夠最為充分利用社會資源的途徑。

　　支持網(wǎng)業(yè)分離的觀點認為：基礎(chǔ)網(wǎng)絡架構(gòu)尊重自然壟斷的行業(yè)特性，而之上的服務和業(yè)務則放開競爭。[6]這種觀點的一方面是為了最為充分的利用社會資源，做到對重復投資重復建設(shè)的杜絕；另一方面是為了避免從業(yè)者“既當裁判員又當運動員”的狀況，通過打破壟斷，實現(xiàn)管道中立，開放服務業(yè)務競爭來打造新的產(chǎn)業(yè)。這里頭可以分離的實際上還不僅僅是移動通信網(wǎng)絡中的基站，還有例如基礎(chǔ)網(wǎng)絡支撐服務、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)技術(shù)支撐服務產(chǎn)業(yè)、內(nèi)容服務產(chǎn)業(yè)等。據(jù)筆者觀察，這種管理思路在國際上有不少電信產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家所采用。比如美國，基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡的建設(shè)所有者和其上的業(yè)務服務提供者兩種角色是分開的比較清晰的；即使是在基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡和服務提供者均屬于同一公司DeutscheTelekom的德國，也需要根據(jù)網(wǎng)絡中立的原則給競爭對手提供基礎(chǔ)網(wǎng)絡接入。

　　美國非常重視構(gòu)建自由開放的市場競爭體制，因此在美國管制政策的設(shè)計對行業(yè)壟斷的打擊作用是明顯的——也就是非價格性的行業(yè)壁壘基本上都會第一時間采取“拆除”的思路。1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施行動計劃”，鼓勵私營部門投資，為所有信息提供者和使用者提供開放的網(wǎng)絡通道以及保障普遍服務。1996年進而提出“新一代互聯(lián)網(wǎng)計劃”，積極扶植對新一代互聯(lián)網(wǎng)及應用技術(shù)的開發(fā)，以此保持美國在互聯(lián)網(wǎng)方面的優(yōu)勢。布什總統(tǒng)時期，美國采取了一系列的措施，其中“為新的內(nèi)容和在線服務提供免稅政策”體現(xiàn)出其鼓勵民營企業(yè)參與信息服務提供的指導思想。[7]另一方面，美國電信市場和世界上大多數(shù)電信市場一樣，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、媒體企業(yè)這些非傳統(tǒng)的市場勢力都紛紛進入電信行業(yè)的競爭行列中。電信運營商一方面需要面對這些實力強大的新入者帶來的內(nèi)容運營、全業(yè)務捆綁等的競爭，另一方面又要投入大量的力量保住自己在傳統(tǒng)市場升級方面的優(yōu)勢，無形之中運營商需要更多的密集資源保障。國家需要通過高速網(wǎng)絡建設(shè)保證對經(jīng)濟的帶動作用，但又不能夠?qū)\營商做類似于計劃經(jīng)濟的安排。美國國情咨文中提到：“在接下來的5年之內(nèi)，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國98%的范圍內(nèi)部署下一代高速無線網(wǎng)絡—4G網(wǎng)絡’成為可能。這不僅關(guān)系到一個更快的互聯(lián)網(wǎng)和掉線情況更少，而且還關(guān)系到將美國每個地方與數(shù)字時代相聯(lián)系起來。”[8]這種情況下，如若不是采取網(wǎng)業(yè)分離的思路，運營商的角色就會比較尷尬——這和我國傳統(tǒng)運營商的定位情況有所不同。在目前的情況下，我國運營商同時承擔了國家通信服務基本服務提供（政府機構(gòu)特性表現(xiàn)得較為明顯）和與市場上豐富的應用競爭，為客戶提供豐富的通信信息服務（企業(yè)特性表現(xiàn)得較為明顯）。這與經(jīng)歷了私有化和放松政策管制后的歐洲國家采取網(wǎng)業(yè)分離的背景情況是很不相同的。

　　我觀察到針對此消息存在一種觀點：這是一種變相的“壟斷”。也就是擔心國家基站公司會濫用其對網(wǎng)絡資源的壟斷地位，可能會阻礙包括電信運營商在內(nèi)的所有提供網(wǎng)絡信息服務的行業(yè)參與者。這一點的關(guān)鍵，我認為是在國家對基站公司的定位是否準確、監(jiān)管邊界是否劃分準確、管制是否到位等問題。

　　網(wǎng)業(yè)分離在技術(shù)上還需要回答一個“網(wǎng)絡中立”的問題。這個概念近年來由于互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡資源的大量消耗，同時建設(shè)網(wǎng)絡資源的基礎(chǔ)網(wǎng)絡架構(gòu)服務商沒有獲得相對應的利益而成為一個熱門的討論問題。然而其引申前的本意是“法律規(guī)定任何電話公司不得阻礙接通非本公司用戶的電話。”也就是說，在網(wǎng)業(yè)分離這個模式中，無論基礎(chǔ)網(wǎng)絡是誰建設(shè)的，都需要保證給所有游戲的參與者提供一定標準的服務接入而不得設(shè)置阻礙。

　　哥倫比亞大學法學院教授、“WhoControltheInternet”的作者Tim Wu稱：我們最終所面臨的問題是亞當斯密曾經(jīng)面臨的，即在那些所謂“載體”或者說是基礎(chǔ)建設(shè)--道路、溝渠、電纜、鐵路和互聯(lián)網(wǎng)--中，應該有著特殊的運行原則嗎？自從17世紀以來，我們就強烈的認同一個觀點，即基本的交通和通訊網(wǎng)絡應該屬于公眾利益范圍內(nèi)，而不得對個體有所差別，因為有太多的東西依靠與此，它催化整個產(chǎn)業(yè)。只要你還是認為互聯(lián)網(wǎng)更像是一個高速公路而不是快餐店，它就應該在它所負載的東西上保持中立。實際環(huán)境中，迫于利益追求不同，并不是所有的人都具備Tim Wu這樣開放性的意識——又或者說像他那樣站在第三方中立立場上更具有可能的不帶有預設(shè)立場的認識，其實并不太容易。如果這一條判斷成立的話，作為行業(yè)管理者，需要費些心思對這四個字進行研究，從標準到實施中的細節(jié)，都需要有仔細的考量。

　　電信行業(yè)放開價格管制

　　放開價格管制有利于充分發(fā)揮市場機制對價格的自動調(diào)節(jié)作用，但其中的要點是需要界定好自然壟斷特性業(yè)務領(lǐng)域和競爭性業(yè)務領(lǐng)域的范圍，并有針對性地采取不同的管制政策。這樣能夠有利于減少垂直一體化企業(yè)在自然壟斷性領(lǐng)域內(nèi)實行高價策略，而在競爭性領(lǐng)域內(nèi)實行低價策略，進而實現(xiàn)交叉補貼。與此同時，價格放開不至于影響到普遍服務的提供。例如在美國，主要的普遍服務項目表現(xiàn)為向低收入者提供的某些基本服務，以及向高成本地區(qū)（農(nóng)村或是偏遠區(qū)域）提供服務。在考慮提供好普遍服務的基礎(chǔ)上，美國電信監(jiān)管部門對電信資費不予管制，由運營商自定資費標準。但該標準不能影響消費者權(quán)益，不影響公共服務目標，否則運營商可能會被起訴。

　　總而言之，在自然壟斷觀念、電信市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、監(jiān)管機構(gòu)改革等多個方面的都進入了具體的操作階段。這些改革舉措勢必反過來對電信領(lǐng)域的意識形態(tài)產(chǎn)生深刻的影響。這或許會成為未來中國電信改革歷史的重要轉(zhuǎn)折時分。

來源：labs 作 者：云晴

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