電信改革海外新動向：電信市場如何調結構

　　在自然壟斷觀念、電信市場結構、產權結構調整、監(jiān)管機構改革等多個方面，國際上都有著不同的理念和操作方式，但放松管制是大家基本認同的方向

　　進入2014年，國內電信市場不斷釋放出政策調整的信號。從放開虛擬運營市場、引進民資、成立鐵塔公司做橫向切割、直至最近的放開價格管制，這些事件都在不同程度上體現了放松管制在決策層已逐漸占據主導地位。

　　放松政策管制只是手段，最終的目標還是消除壟斷、提升行業(yè)效率，實現社會福利的最大化。

　　當前放松政策管制的行為，有些類似于上世紀70年代西方石油危機后，經濟理論由凱恩斯主義轉向新自由主義的情況。在社會實踐中，盡管很多國家都經歷了自由主義到凱恩斯主義再到新自由主義的發(fā)展歷程。然而，因為對效率和公平平衡點選擇的不同受到意識形態(tài)的影響，各個國家的電信管理政策改革呈現出各種不同的形態(tài)。

　　例如美國社會以個人主義為中心的自由主義意識形態(tài)決定了其難以接受政府干預社會事務，最終的結果是國家對公共管理事務采取更多松綁的態(tài)度；而在德國，社會主義市場經濟的意識形態(tài)決定了其更關注社會公平的問題，因此德國在電信政策上呈現出市場力量和政府管理力量均發(fā)揮出重要作用的態(tài)勢；英國則帶有較明顯的撒切爾主義痕跡——私有化進行得較為徹底。

　　盡管路徑不同，但均是從電信市場的自然壟斷性、電信市場的產業(yè)結構、產權結構及管制政策等方面放松電信管制，借鑒其他國家在這些方面的做法有助于理清我國電信改革的方向。

　　電信市場是自然壟斷嗎

　　傳統(tǒng)支持電信領域管制的觀點認為，電信行業(yè)具有自然壟斷性，也就是說由于大規(guī)模的投資沉沒成本和規(guī)模經濟，行業(yè)中存在適度的壟斷才有效率。

　　然而，在電信行業(yè)與其他信息行業(yè)發(fā)展融合日益深入的同時，這一基礎發(fā)生了動搖：首先是多種技術的并存，每一種技術實現都存在著比較優(yōu)勢，多家企業(yè)提供生產手段和產品呈現更多的異質化，壟斷已不能帶來成本效率；其次是網絡建設和互聯的成本隨著技術的發(fā)展大大降低；最為重要的一點是，隨著信息技術的發(fā)展，電信服務的替代服務更為豐富，這導致的結果是需求曲線更為平坦而有彈性，如此一來市場的自然壟斷性在需求角度受到了削弱。

　　目前電信市場的自然壟斷性隨著技術、產業(yè)、競爭對手的發(fā)展呈現出逐漸弱化的趨勢。因此放松政策管制具備良好的現實基礎。但在市場充分競爭的前提下，又該如何理解“壟斷”？

　　美國非常重視構建自由開放的市場競爭體制，因此在政策設計上對行業(yè)壟斷的打擊是明顯的——非價格性的行業(yè)壁壘基本都會在第一時間內被“拆除”。

　　1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎設施行動計劃”，鼓勵私營部門投資，為所有信息提供者和使用者提供開放的網絡通道以及普遍保障服務。1996年進而提出“新一代互聯網計劃”，積極扶植對新一代互聯網及應用技術的開發(fā)，以此保持美國在互聯網方面的優(yōu)勢。布什總統(tǒng)時期，美國采取了一系列的措施，其中“為新的內容和在線服務提供免稅政策”體現出鼓勵民營企業(yè)參與信息服務提供的指導思想。

　　但是美國另一方面又會對一些壟斷行為做放行處理。

　　2011年，美國第二大運營商AT&T公司計劃收購第四大運營商T-Mobile。當時，AT&T擁有9550萬無線用戶，T-Mobile擁有337萬無線用戶，兩者合計將達到約1.29億用戶，因此，兩家公司合并后將產生一個美國規(guī)模最大的運營商。從用戶規(guī)模角度來看，美國電信市場的壟斷程度可能加劇。

　　作為監(jiān)管部門的FCC對這次并購行動進行了深入的調查研究。面對當前新形勢下的電信市場，如果監(jiān)管部門只考慮市場壟斷的因素，此次交易顯然是不合理的。但對FCC而言，它需要把這次交易放在整個產業(yè)的發(fā)展環(huán)境中，對其綜合影響進行審查。

　　2010年3月，FCC公布國家寬帶計劃細則，目標是在十年內為90%的美國家庭提供100Mbit/s的寬帶網絡。2011年美國國情咨文中也提到：“在接下來的五年之內，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國98%的范圍內部署4G網絡’成為可能。這不僅關系到一個更快的網速和更少的掉線情況，而且還關系到更好地將美國每個地方與數字時代聯系起來?！?br>

　　也就是說，FCC當前需要考慮的一個重要問題是如何更好地協(xié)調資源，使AT&T成為美國移動寬帶戰(zhàn)略的具體落實者，進而構建良好的產業(yè)生態(tài)，實現國家寬帶戰(zhàn)略。是否需要賦予它一定的“資源壟斷”地位？在面對這一問題時，FCC沒有簡單教條地武斷行事。美國市場監(jiān)管者對“壟斷”有不同的解讀。

　　在觀察“國家鐵塔公司”的成立時同樣也不可簡單地理解為一種變相的“壟斷”，關鍵是在國家對基站公司的定位是否準確、監(jiān)管邊界是否劃分準確、管制是否恰當等問題。

　　電信市場如何調結構

　　對市場結構的調整一般有三種方式：一是引入民營競爭主體，與壟斷運營商形成競爭——類似目前引入虛擬運營商的動作；二是引入國外電信運營商與壟斷運營商進行競爭，該形式在國內甚少使用；三就是通過橫向或是縱向拆分的方式形成運營商合理的競爭格局。

　　在市場格局調整方面，我們可以觀察日本的案例。1997年，日本NTT被拆分為4個公司：1個控股公司，2個本地公司和1個長途/國際公司。到1998年6月，日本形成了5個主要的本國公司集團NTT、DDI、TTnet、日本電信集團、KDD/toyota和3個外國公司。同年日本取消外資進入電信運營的禁令，World Com、BT和Global One等進入日本。

　　目前日本已經逐漸形成NTT、KDDI和軟銀三強鼎立，eMobile、IPMobile隨后，以及眾多中小運營商為外圍的“寡頭壟斷，大中小共生”市場格局。競爭環(huán)境的營造和產業(yè)結構的合理使得日本成為了全球最早提供3G技術的國家，也是目前全球應用通信技術最為成熟的國家。

　　產權改革怎樣進行

　　國際上電信企業(yè)產權結構改革基本采取兩種模式：一種是對在位的壟斷運營商實施完全民營化，也就是說通過產權改革后，企業(yè)的控制權交給民營經濟；另一種是對運營商進行部分民營化，即國有運營商的國有股份減少，但是控制權依然屬于國家。

　
　　這一產權結構調整比較徹底或是較為顛覆性的是英國電信市場。1984年，在撒切爾夫人“人人努力，消除消極怠工”的指導思想下，英國通過《電信法》，廢除了英國電信的獨家壟斷經營權，允許私有化。同年，國營的英國電信公司改為英國電信股份公司BT，并出售了該公司51%的股份；接著1991年英國政府又出售了48%的BT股份，使得英國最大電信公司全部民營化。隨后英國電信市場全部開放，并取消電信業(yè)務許可證制度，改為備案制度。

　　至此，英國電信行業(yè)基本開始姓“私”。

　　監(jiān)管機構如何再造

　　縱觀國際，很多國家對電信行業(yè)的監(jiān)管都經歷了政府直接運作公共事業(yè)、政府管制企業(yè)、成立獨立監(jiān)管部門等循序漸進的階段。在這一系列的改革過程中，政府對管制松緊程度的理解、政府與產業(yè)的關系、政府與被管制對象的關系都有不同程度的變化。

　　仍以英國電信改革情況為例，2003年7月17日，英國議會批準通信法草案，將原有五家監(jiān)管機構融合為一家——OFCOM，以應對產業(yè)融合的趨勢，提供統(tǒng)一的監(jiān)管。

　　在3G發(fā)展的初級階段，OFCOM擔當的是產業(yè)監(jiān)管者和市場秩序維護者的角色；在3G發(fā)展到一定的階段后，OFCOM的角色又轉變?yōu)閹椭\營商拓展用戶市場，推動產業(yè)發(fā)展的角色。當時英國電信BT在英國固話市場占據了壟斷性的市場份額73%。為了限制其壟斷地位，OFCOM出臺了一系列限制BT在寬帶市場上壟斷的政策，并于2014年提出分拆B(yǎng)T的建議，即將其網絡部門BT Wholesale與BT Retail分拆。BT當時提出了幾點反對意見：分拆會阻礙技術創(chuàng)新發(fā)展動力，影響英國21世紀網絡計劃類似國家寬帶計劃，同時通過主動開放網絡給競爭對手即提供公平接入同樣可以實現削弱壟斷而無需分拆等。OFCOM最終接受了BT的建議而沒有實施拆分。

　　在美國，20世紀30年代出現了空前的經濟危機，為了保障新興的電信業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，根據1934年《電信法》，美國成立了聯邦通信委員會FCC。2001年9月13日，為應對三網融合的要求，FCC將內設的公共電信的監(jiān)管機構與有線電視的監(jiān)管機構合并，統(tǒng)一設立了一個“競爭監(jiān)管局”，融合后的新機構將電信、廣播電視和互聯網統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一監(jiān)管。

　　在歐盟地區(qū)，各個成員國設立的管制機構不僅獨立于企業(yè)，也獨立于相關的政府部門，管制權力來源于立法，向國會等立法機構負責，經費來源于頻率、碼號等管制收費或是財政撥款。上述例子都可以看到，獨立管制機構的設立和相應立法工作的完成，是各國認為有效管制的重要基礎。

　　總而言之，在自然壟斷觀念、電信市場結構、產權結構調整、監(jiān)管機構改革等多個方面，國際上都有著不同的理念認同和操作方式。放松政策管制卻是大家基本認同的方向。在可能成為中國電信改革歷史上重要的轉折時分，認真對這幾個方面進行思考分析，找到合理的平衡點，是非常有必要的。

來源：《財經》雜志

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