建設(shè)世界城市背景下的北京國際交通體系架構(gòu)

一、北京建設(shè)世界城市過程中的國際交通體系發(fā)展定位

1、北京建設(shè)世界城市的目標(biāo)定位和發(fā)展路徑

世界城市是國際城市發(fā)展的高端形態(tài)，它在全球政治、經(jīng)濟、文化等方面具有廣泛控制力或重要影響力，也是世界性生產(chǎn)要素聚集和配置的戰(zhàn)略管理和控制中心。目前公認(rèn)的世界城市為紐約、倫敦和東京。美國城市學(xué)家弗里德曼（1986）把世界城市的特征概括為：主要金融中心、跨國公司總部、國際化組織和商業(yè)服務(wù)部門高速增長、重要的制造中心、主要交通樞紐和人口規(guī)模以及國際聯(lián)系程度。其中主要交通樞紐是指國際機場和國際港口[1][2]。

《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》把北京城市發(fā)展的目標(biāo)明確定位在“國家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”四個方面。在建設(shè)世界城市的發(fā)展路徑中，北京市計劃2010年構(gòu)建現(xiàn)代國際城市的基本構(gòu)架，到2020年全面建成現(xiàn)代化國際城市，到2050年成為世界城市[3]。當(dāng)前北京已進入了全面建成現(xiàn)代化國際城市的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，將形成以服務(wù)經(jīng)濟和總部經(jīng)濟為主體的后工業(yè)時代經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。為此，一方面需要大力將北京發(fā)展成為國際活動召集地、國際會議之城和國際旅游目的地，以壯大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。另一方面，繼續(xù)發(fā)揮北京擁有世界500強企業(yè)總部數(shù)量最多的優(yōu)勢，積極吸引國際政府機構(gòu)以及國際非政府機構(gòu)和跨政府組織（NGOs and IGOs）總部所在地及代表機構(gòu)進駐北京，以拓展總部經(jīng)濟的政治內(nèi)涵。上述國際化功能的逐步健全完善將對北京國際交通體系建設(shè)提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和更大需求。

2、京津冀地區(qū)的主要國際城市定位

與紐約、倫敦和東京等全球城市比較而言，目前北京的經(jīng)濟總量水平、職能結(jié)構(gòu)體系、國際交通體系等各方面尚存在不少差距，需要依托北京周邊的津冀地區(qū)共同建設(shè)世界城市。即將上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃的《京津冀都市圈規(guī)劃發(fā)展綱要》將提出以北京為中心，把京津冀都市圈建設(shè)成為世界級都市圈的明確目標(biāo)[4]。有鑒于此，京津冀都市圈作為未來的“全球城市區(qū)域”（Global City Region），區(qū)域內(nèi)的重點城市應(yīng)共同構(gòu)筑不同等級層次的國際城市體系，這些城市的性質(zhì)定位也應(yīng)有所呼應(yīng)。

按照綜合性全球城市、區(qū)域性全球城市、專業(yè)功能性全球城市以及一般性國際城市的全球城市分類體系標(biāo)準(zhǔn)[5]，北京將建成世界級的全功能型“全球城市”，天津則將建成以經(jīng)濟、交通為特征的“專業(yè)功能性全球城市”。目前《天津城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》中的城市定位之一為“國際港口城市”，這顯然過于突出國際航運功能而忽視了國際航空交通功能在城市國際化建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用。另外，天津市當(dāng)前所提出“雙城雙港，相向拓展”空間發(fā)展戰(zhàn)略中的“雙港”也僅指天津港的“北港區(qū)”和“南港區(qū)”。而對于交通型全球城市來說，空港和海港并重發(fā)展是不可或缺的，天津機場的發(fā)展定位應(yīng)在城市定位和空間發(fā)展戰(zhàn)略中得以反映。唐山市應(yīng)按照“一般性全球城市”的建設(shè)目標(biāo)予以考慮，《唐山市城市總體規(guī)劃（2008-2020）》確定其城市性質(zhì)為：“國家新型工業(yè)化基地，環(huán)渤海地區(qū)中心城市之一，京津冀國際港口城市”，其“國際港口城市”的城市定位基本符合京津冀地區(qū)國際城市體系中的定位。另外秦皇島市應(yīng)規(guī)劃建設(shè)成為國際旅游城市，這在城市性質(zhì)和定位中也應(yīng)有所反映，現(xiàn)行的《秦皇島市城市總體規(guī)劃（2008-2020）》中“我國著名的濱海旅游度假勝地和歷史文化名城，重要的綜合性港口城市”的城市定位可進行針對性的微調(diào)。

二、構(gòu)筑以北京為核心的國際交通中心

國際交通體系的健全與否是世界城市形成的基礎(chǔ)性條件和表征性指標(biāo)之一。在建設(shè)世界城市的發(fā)展路徑中，世界級的國際交通中心將成為北京建設(shè)國際政治、文化、金融、商貿(mào)以及科技中心進程中的主要載體，也將是北京建設(shè)世界城市的前提條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，其具體涵蓋國際航空交通、國際航運交通和國際鐵路交通等三方面，其中航空交通是國際交通中心的主要組成部分。目前北京市的對外交通系統(tǒng)相對發(fā)達，但更多地是承擔(dān)著全國交通中心的角色，而并未在全球領(lǐng)域獲得國際交通中心的地位，其國際交通聯(lián)系有待加強，以更多地承擔(dān)國家門戶職能和國際交通樞紐職能。國際交通體系的建立將有助于北京對全球戰(zhàn)略性資源、戰(zhàn)略性通道實現(xiàn)有效影響和控制，體現(xiàn)出北京在建設(shè)世界城市過程中對全球政治、經(jīng)濟和文化等方面的廣泛影響力和有效控制力。

1、完善京津冀地區(qū)的國際交通體系

法國地理學(xué)家J.戈特曼認(rèn)為城市群最突出的功能是樞紐（hinge）功能和孵化器兩大功能，其中樞紐功能是指其匯集有人口、物資、資金、觀念、信息等各種可見和不可見要素，也是整個國家對內(nèi)、對外聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的樞紐[6]。顯然，如果需要發(fā)揮京津冀地區(qū)的樞紐功能，必然依賴于交通網(wǎng)絡(luò)這一物質(zhì)基礎(chǔ)，尤其需要大力發(fā)展國際交通功能。既要滿足全國各地航空旅客進出首都地區(qū)的需求，也將順應(yīng)我國與世界各國之間的政治、文化交流加強的趨勢，滿足人們在全球范圍內(nèi)大規(guī)模的出行需求。為此，需要編制北京國際交通體系的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，促進京津冀地區(qū)國際航空干線、鐵路干線以及海上干線的發(fā)展，使北京成為國際交通門戶和國際交通樞紐。北京要發(fā)展成為世界城市，其必要條件是建設(shè)成為全球化、立體化的國際交通中心，目前北京地區(qū)已經(jīng)初步構(gòu)筑了國際航空樞紐和國際鐵路樞紐，國際航運中心尚有待與津冀兩地共建。

（1）國際鐵路樞紐

北京是全國鐵路運輸?shù)闹行臉屑~，在高速鐵路網(wǎng)絡(luò)全面建成后，將形成以北京為中心的8小時全國鐵路快速客運交通圈。為強化北京的國際鐵路交通功能，結(jié)合我國現(xiàn)有高速鐵路網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)，可規(guī)劃與周邊國家的首都或主要城市之間形成12小時的國際鐵路交通圈。近期是在北京東站（星火站）新建后替代北京站的部分功能，而北京站將成為接納始發(fā)終到國際列車為主的國際鐵路樞紐，加大發(fā)送北京到莫斯科、平壤、河內(nèi)、烏蘭巴托國際旅客聯(lián)運快車的能力，同時也增開通往香港、澳門特別行政區(qū)的聯(lián)運專列。遠(yuǎn)景規(guī)劃國際鐵路線向東通過朝鮮連接韓國和日本，在日韓海底隧道開通后，可開通銜接朝、日、韓的東北亞國際列車；向西拓展至中亞，可開行通往中亞、歐洲的歐亞國際列車；向南則拓展至東南亞、南亞地區(qū)，開通泛亞國際列車。

（2）國際航運中心

國際金融中心與國際航運中心之間具有密切的關(guān)聯(lián)性，如紐約、倫敦及東京三大全球城市無一例外地都是國際航運中心。北京在建設(shè)國際交通體系的進程中，國際航運功能將成為其先天性的短板。在北京和天津分別提出建設(shè)“有影響力國際金融中心”和“北方金融中心”的目標(biāo)背景下，北京、天津以及唐山應(yīng)共同合作建設(shè)“東北亞國際航運中心”，其中北京側(cè)重于發(fā)展離岸型的航運交易保險、航運咨詢、航運金融、海事仲裁等相關(guān)航運高端服務(wù)業(yè)。在國際客運方面，北京作為我國主要旅游休閑的目的地和始發(fā)地，將是豪華國際郵輪游客的首選地和客源地。天津港東疆碼頭國際郵輪母港在2010年建成之后，將具備年接待50萬名國際郵輪游客的能力，該郵輪母港將重點拓展以韓日、西伯利亞東海岸以及東南亞為主的近海郵輪航線以及歐美、澳洲地區(qū)的遠(yuǎn)洋國際郵輪航線，盡快建設(shè)成為東北亞國際客運中心，以滿足于北京建設(shè)國際交通中心的需求。

（3）國際航空樞紐

北京建設(shè)世界城市需要依托于京津冀地區(qū)的區(qū)域城市體系和國際交通體系，同樣，北京建設(shè)亞太航空樞紐也需要京津冀地區(qū)機場群的支撐，否則便無法建立健全全球城市所應(yīng)擁有的航空交通職能體系。京津冀地區(qū)的首都機場、首都第二機場、天津機場以及籌建中秦皇島機場等四大核心機場將共同形成世界級的機場群，構(gòu)筑對外交通和對內(nèi)交通并舉的多功能機場體系。其中首都機場將建設(shè)成為復(fù)合型亞太航空樞紐的目標(biāo)定位與北京綜合性的世界城市定位對應(yīng)；即將啟動建設(shè)的首都第二機場可定位為以承接“國內(nèi)”轉(zhuǎn)“國內(nèi)”的航班為主、兼顧國際包機使用的國際樞紐機場，并可作為國際貨運航空公司的基地機場；天津機場定位為服務(wù)于渤海灣地區(qū)的大型樞紐機場，立足于發(fā)展國際低成本航空和國內(nèi)干支線航空以及貨運航空。另外，位于唐山和秦皇島之間的秦皇島曬甲坨機場計劃在2010年動工興建，可規(guī)劃作為服務(wù)于冀東地區(qū)的旅游型國際機場。

三、世界城市群與機場群協(xié)同發(fā)展的比較分析

在全球城市體系中，人流、物流、資金流、信息流及技術(shù)流是城市間實體或虛擬聯(lián)系的主體，評價全球城市往往更為關(guān)注上述經(jīng)濟要素的關(guān)系數(shù)據(jù)，而非自身所有的空間形態(tài)、經(jīng)濟規(guī)模、跨國公司總部數(shù)量等屬性數(shù)據(jù)?？罩泻骄€是評價全球城市重要而顯性的關(guān)系數(shù)據(jù)之一，全球機場體系則是全球城市體系中人流、物流的主要物化載體，并與全球城市體系在功能定位、規(guī)模等級等方面存在著基本對應(yīng)關(guān)系。如果全球城市在國際經(jīng)濟、貿(mào)易、政治、文化上占據(jù)主導(dǎo)地位，所在城市的機場也必然是全球航空樞紐，這些航空樞紐往往是促成全球城市繁榮發(fā)展的物質(zhì)要素和必備條件。并在其城市群的空間范疇內(nèi)形成世界級的機場群，以構(gòu)筑服務(wù)

于整個區(qū)域或國家的航空網(wǎng)絡(luò)，滿足于全球城市進行國際政治、經(jīng)濟和文化活動的各種需求。

在全球城市系統(tǒng)中，成熟的城市群主導(dǎo)著國家社會、經(jīng)濟、文化、金融、通訊、貿(mào)易等活動和對外聯(lián)系的發(fā)展及政策的制定，并發(fā)揮著國際性的樞紐功能，這以其構(gòu)筑的發(fā)達國際海運網(wǎng)絡(luò)、國際鐵路網(wǎng)絡(luò)和國際航空網(wǎng)絡(luò)為表象。根據(jù)歐洲“多中心網(wǎng)絡(luò)”（POLYNET）的實證研究，他們利用工作日航空和鐵路時刻表作為商務(wù)旅行的替代來分析8個巨型城市地區(qū)（Mega-city Region）之間的信息交換[7]。其研究結(jié)果表明，倫敦地區(qū)壓倒性地被高度連接著，巴黎地區(qū)和萊茵/美茵地區(qū)次之。顯然航空運輸業(yè)是城市群發(fā)揮“樞紐”功能中不可或缺的對外交通方式，它是保障城市群中這一樞紐功能實現(xiàn)的主要途徑，它在城市群中直接發(fā)揮著集散功能和擴散功能。全球城市普遍擁有功能齊全的多機場體系，其突出重點是國家門戶職能、國際客運中轉(zhuǎn)樞紐職能。如倫敦境內(nèi)共有5個民用機場，其中希斯羅機場是世界上

最大的洲際樞紐機場；蓋特威克機場主要服務(wù)于北美國際航線以及旅游包機航線；斯坦斯特德機場主要供低成本、旅游包機以及貨運航空公司所使用；倫敦城市機場則是服務(wù)于倫敦金融區(qū)的小型商務(wù)機場；盧頓機場主要為休閑度假的國際旅客服務(wù)。另外，位于倫敦西南的范堡羅空軍基地則是每年舉辦英國國際航空航天展覽會的航展機場。相比之下，以首都機場為核心的京津冀地區(qū)機場群在運營數(shù)量、規(guī)?？偭恳约肮δ芙Y(jié)構(gòu)等諸多方面尚有待完善。

四、北京建設(shè)國際航空交通體系面臨的問題

1、京津冀地區(qū)機場群的功能缺失

在全球城市體系中，其國際航空交通系統(tǒng)應(yīng)形成層次分明、分工合作的等級結(jié)構(gòu)體系和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系。目前紐約、倫敦、東京、巴黎等綜合性的全球城市地區(qū)已形成成熟的多機場體系，這些全球城市的航空交通總體運營規(guī)模和功能體系反映在區(qū)域內(nèi)的機場群之中。相比之下，北京地區(qū)現(xiàn)僅有首都機場這唯一的航空樞紐，尚缺失許多專業(yè)化的航空運輸功能，如成規(guī)模的低成本航空、公務(wù)航空、通用航空、旅游包機以及私人專機等。北京作為崛起中的全球城市，其國際航空交通功能應(yīng)與北京建設(shè)全球城市的需求匹配，在啟動首都第二機場規(guī)劃建設(shè)的同時，依托京津冀地區(qū)的機場群完善和彌補這些專業(yè)化功能，最終形成完整的機場功能體系和等級規(guī)模體系。

2、首都機場建設(shè)世界級航空樞紐的步伐滯后

（1）旅客的中轉(zhuǎn)比例低

目前首都機場的首要功能定位是全國航空交通中心，根據(jù)2008年中國國內(nèi)旅客10大始發(fā)地旅客人數(shù)和份額統(tǒng)計，北京地區(qū)機場的始發(fā)地旅客為2161.1萬人次，所占份額為13%，其“國內(nèi)”轉(zhuǎn)“國內(nèi)”的功能有待發(fā)揮。其次是國家門戶機場和國際樞紐機場，首都機場國內(nèi)轉(zhuǎn)國際的主體功能反映其作為整個國家的國內(nèi)外銜接腹地的性質(zhì)，首都機場以始發(fā)終到的國際旅客為主的旅客特性也直接反映其的國際交往中心的地位。但首都機場的旅客中轉(zhuǎn)比例目前不到10%，而國際公認(rèn)指標(biāo)要求達到30%至40%。由于韓國首爾仁川、日本東京成田兩大機場便利的中轉(zhuǎn)服務(wù)對航空旅客極具吸引力，以至目前每年中國-北美的旅客有30%左右通過這兩大機場中轉(zhuǎn)，這導(dǎo)致大量國際旅客的流失，造成國家民航收益的流失和國際影響力的下降。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因可歸咎于首都機場“國際轉(zhuǎn)國際”樞紐功能的缺失和“國際與國內(nèi)”中轉(zhuǎn)功能的弱化。

（2）國際旅客比重偏低

北京首都機場2009年旅客吞吐量達6533.73萬人次，一躍成為世界第三大機場，僅次于美國亞特蘭大機場和倫敦希思羅機場。從旅客構(gòu)成的角度來看，首都機場現(xiàn)行的發(fā)展模式與年旅客量排名世界第一的亞特蘭大機場模式類似，其運輸總量主要由國內(nèi)航空旅客量所支撐的，而非國際航空旅客量，但這一數(shù)據(jù)恰恰是世界城市的重要評價指標(biāo)之一。與世界主要航空樞紐相比，但首都機場的國際旅客比重偏低，其發(fā)展應(yīng)沿循世界上最大的國際樞紐機場——倫敦希斯羅機場模式，該機場2008年旅客吞吐量為6700萬人次，其中11%為英國國內(nèi)乘客，43%為短程國際旅客，46%為長途國際旅客，國際旅客所占比例合計高達89%。希斯羅機場現(xiàn)有90個定期航空公司往返于世界上的184個目的地，而首都機場2008年的國際通航點盡管增加到91個，仍與世界城市的要求標(biāo)準(zhǔn)差距明顯。在2006年按國際旅客吞吐量排名前10位的機場中，歐、亞地區(qū)各占五席，排名世界前1-4位的倫敦希斯羅、巴黎戴高樂、阿姆斯特丹史基浦和法蘭克福美茵等機場均位于歐洲全球性或區(qū)域性的全球城市之列，倫敦蓋特威克機場也位居世界第7位，相比之下首都機場的國際客運量排名位列前10名之外，尚不及泰國曼谷機場、阿聯(lián)酋迪拜機場。倫敦地區(qū)的國際旅客吞吐量規(guī)模是倫敦作為全球金融中心城市的直接參照，也反映出倫敦作為全球主要商業(yè)中心、文化中心和旅游中心的地位。當(dāng)前首都機場亟待增加國際通航城市數(shù)量以及提高國際旅客在機場旅客吞吐量中的比例。

五、提升北京國際航空交通實力的主要對策

1、發(fā)揮京津冀機場群的支撐作用

在北京全面建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市的新階段，航空交通應(yīng)起到先行和引導(dǎo)作用。首都機場的航空業(yè)務(wù)量不應(yīng)僅局限于數(shù)量的遞增，更應(yīng)注重于質(zhì)量的提升，其國際航空旅客量的增長比航空旅客業(yè)務(wù)總量的增長更為迫切，畢竟北京城市的國際化進程與國際旅客吞吐量的規(guī)模是息息相關(guān)的。為了大力提升北京國際航空交通的運營總量和比例份額，首都機場、天津濱海機場以及規(guī)劃建設(shè)的首都第二機場應(yīng)構(gòu)筑復(fù)合型的國際航空樞紐，共同承擔(dān)國內(nèi)樞紐和國際樞紐兩大職能，形成功能完善、分工合作的國際航空交通體系。總之，京津冀地區(qū)機場既需要承繼首都地區(qū)年旅客運輸總量快速增長的勢頭，同時也將提高國際旅客比重及增加國際通航點數(shù)量列為發(fā)展的重點。

2、實現(xiàn)首都機場發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

為了滿足北京城市定位以及國際民航競爭的需要，應(yīng)把“國內(nèi)”轉(zhuǎn)“國際”、“國際”轉(zhuǎn)“國際”的中轉(zhuǎn)作為首都機場的市場開發(fā)重點，使“國內(nèi)”轉(zhuǎn)“國內(nèi)”的樞紐功能分化到首都第二機場和天津濱海機場，逐步疏解國內(nèi)航空旅客，并在此基礎(chǔ)上逐步調(diào)整相應(yīng)的航班時刻、航線網(wǎng)絡(luò)。同時大力發(fā)展空鐵聯(lián)運，使首都機場日益緊缺的起降時刻（SLOT）騰出來用于國際航班和遠(yuǎn)程航班，將使國內(nèi)旅客更多地通過高鐵進行國內(nèi)和國際的換乘。需要進一步提升首都機場地區(qū)城市功能，使其成為功能齊全的航空城，吸引國內(nèi)外中轉(zhuǎn)旅客的經(jīng)停中轉(zhuǎn)。北京目前實行的“24小時免簽”現(xiàn)行政策不足以吸引國外航空旅客在首都機場進行國際中轉(zhuǎn)，為了應(yīng)對韓國仁川機場的“7天免簽”的政策競爭優(yōu)勢，除了已對日本實現(xiàn)15天的入境免簽證待遇之外，還應(yīng)針對不同國家實現(xiàn)7天~6個月不等的免簽證、落地簽證制度。2009年的北京入境游客數(shù)量在417萬人次左右，而世界城市每年接待國外游客量通常在1000萬人次以上[8]。根據(jù)北京市旅游局測算，如果北京2010年實行“7天免簽”的簽證政策，將新增約450萬的入境游客。這樣，北京將快速達到世界城市接待國外游客1000萬人次/年的標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)語

在北京建設(shè)世界城市的進程中，一方面在經(jīng)濟全球化的背景下，應(yīng)先期構(gòu)建以北京為中心的國際交通體系，為全面建設(shè)全球政治、文化、金融、商貿(mào)以及科技等中心奠定堅實的物化基礎(chǔ)，另一方面還應(yīng)順應(yīng)區(qū)域一體化的趨勢，在京津冀地區(qū)城市群背景下予以規(guī)劃建設(shè)，以建立健全北京建設(shè)世界城市所應(yīng)具有的各項職能體系。

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