鐵路的可持續(xù)發(fā)展要求盡快實現(xiàn)政企分開

　　近幾年，中國鐵路建設(shè)突飛猛進(jìn)，無論是路網(wǎng)還是里程，都取得了突破性進(jìn)展。

　　但鐵路系統(tǒng)一直被稱為“計劃經(jīng)濟的最后堡壘”。在電信、石油、電力等行業(yè)實行業(yè)務(wù)分離、區(qū)域分割等大刀闊斧的改革之時，鐵路系統(tǒng)也曾開始籌劃以網(wǎng)運分離為其基本思路的改革方案。

　　然而，隨著2003 - 年鐵路“跨越式發(fā)展”的提出，改革堙沒在高鐵建設(shè)的狂潮之中，至今只有嘗試，而甚少進(jìn)展。

　　著名鐵路問題專家，北京交通大學(xué)教授榮朝和對目前鐵路建設(shè)大干快上，單兵突進(jìn)的戰(zhàn)略表示了擔(dān)憂，“鐵路債務(wù)形勢已非常嚴(yán)峻，目前通過建設(shè)資金與運營資金打通使用在一定程度上掩蓋的現(xiàn)金流困境，很快就會暴露出來?！?

　　鐵路發(fā)展，何去何從，鐵路體制改革，是否需要重新啟動，值得深思。

　　高速度不能解決所有問題

　　不能相信高鐵可以包打天下。

　　記者：如何看待中國鐵路近年來突飛猛進(jìn)的建設(shè)局面？

　　榮朝和：我國鐵路這幾年的建設(shè)速度確實驚人地加快了，也有人認(rèn)為鐵路在這次金融危機中擔(dān)當(dāng)起了“保增長”的主要責(zé)任。但在現(xiàn)實的鐵路建設(shè)領(lǐng)域，也看到許多讓人十分擔(dān)憂的事情。當(dāng)前鐵路建設(shè)中存在著忽視對既有線功能的合理定位并充分發(fā)揮其功能。有必要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并盡可能避免西方國家當(dāng)年建設(shè)很多鐵路后又大量廢棄的錯誤。

　　鐵路對中國這樣幅員廣大的國家是非常重要的，中國鐵路建設(shè)多年欠賬，有必要加快建設(shè)。但鐵路早已不再是一個高盈利的行業(yè)，而是一個面臨著激烈競爭且資金鏈相當(dāng)脆弱的公共服務(wù)部門，因此是一個特別“經(jīng)不起折騰”的行業(yè)。

　　記者：對目前大量高速鐵路的建設(shè)有何評論？

　　榮朝和：中國人口多、國土大，建設(shè)一定數(shù)量的高速鐵路是有必要的。但讓高速鐵路全面開花，甚至要“條條新線三百五”（即時速350公里及以上）就有問題了。正在大規(guī)模建設(shè)的各類客運專線，包括高速鐵路和城際鐵路，更準(zhǔn)確說都是客運動車組的專用鐵路，貨運列車和普通旅客列車都不能上線運行，專用意味著排他，而在鐵路運營中過分排他就是自動放棄極端重要的線路運輸密度經(jīng)濟優(yōu)勢，成本代價會很高。

　　一條復(fù)線高鐵的運輸密度能力至少在每年上億人∕公里以上，折合日均旅客運量約為30萬人次。鐵路的巨額投資也需要足夠多的實際運量去攤薄成本，因此運輸密度對于任何鐵路的效率以至生存都是決定性因素。有估計目前的高鐵造價和運營成本在現(xiàn)有票價水平上需要5000萬人次的年運量，即日均15萬人次才能真正打平。在沒有足夠運量的情況下其他列車又都不能上線，運輸能力肯定要大量閑置。因此，充分的技術(shù)兼容與合理的客貨混運以及不同類別列車混跑，應(yīng)該是各類鐵路在規(guī)劃設(shè)計與運營中不可隨意放棄的原則，而時速250公里左右的普通鐵路實際上可以滿足大多數(shù)客貨運輸需要。

　　目前不少原來沒有鐵路的地方正在“一次到位”地建設(shè)過于專用的高鐵，還有不少通道內(nèi)竟然大量修建平行且功能相近的多條高鐵線路，把有限的需求分散，這會使每一條線路都難以為繼。除了少數(shù)人口密集且經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)地區(qū)的項目，絕大多數(shù)高鐵線路開通以后將在長時期內(nèi)難以達(dá)到保本所需要的運量水平，因此高鐵在總體上長期大幅度虧損恐怕是不可避免的。

　　記者：如何看待高鐵的適用性？是不是高鐵只適合于日本、德國、法國等疆域較小的國家？

　　榮朝和：倒也不完全是。高鐵有自己的經(jīng)濟適用范圍，其他運輸方式也各有自己的經(jīng)濟適用范圍。目前各國已有高鐵的優(yōu)勢大都體現(xiàn)在約500公里的范圍以內(nèi)，考慮到我國的實際地域情況，也許這一范圍可擴展到800公里甚至更多一些，但絕不能相信高鐵可以包打天下。民航最近進(jìn)行的研究表明，500公里以內(nèi)高鐵對民航的沖擊達(dá)到50%以上，500至800公里沖擊為30%以上，1000公里時大約是20%，而1500公里只有10%，1500公里以上則沒有影響。

　　特別是鐵路從本質(zhì)上說應(yīng)該是大眾交通工具，只盯住與航空競爭的高端市場，忽視普通民眾出行的需要，甚至由于高鐵開通而減少或停開普通列車。從這個角度看，高鐵的建設(shè)規(guī)模從原來規(guī)劃的幾千公里擴大到一萬多甚至兩萬多公里，似乎就超過國家和社會可以承受的能力了。

　　防止“適度超前”變成“過度超前”

　　以少量政府資金撬動大量債務(wù)性融資的交通建設(shè)投融資模式不可持續(xù)。

　　記者：龐大的負(fù)債成為鐵路系統(tǒng)不可承受的包袱，您如何看待這些負(fù)債？

　　榮朝和：我們需要反思一段時期以來逐步形成的以少量政府資金撬動大量債務(wù)性融資的交通建設(shè)投融資模式，警惕并有效防范其所帶來的負(fù)面效果，切實促進(jìn)運輸業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。這個問題其他運輸方式也存在，但鐵路更為嚴(yán)重。

　　目前鐵路每年因建設(shè)投資新增債務(wù)數(shù)千億元，而隨著一批客運專線的建成開通，鐵路運營也已經(jīng)進(jìn)入虧損幅度越來越大且短期難以扭轉(zhuǎn)的嚴(yán)重局面。于是只能采取借新還舊的辦法，結(jié)果必然是債務(wù)急劇攀升。

　　鐵路債務(wù)形勢已經(jīng)非常嚴(yán)峻，目前通過建設(shè)資金與運營資金打通使用在一定程度上掩蓋的現(xiàn)金流困境，很快就會暴露出來。鐵道部巨額債務(wù)至今并未被列入清理整頓地方政府融資平臺的范圍，因此相關(guān)風(fēng)險至今仍具有很大的隱蔽性，諸多放貸銀行仍然將其作為有中央政府信用作保證的優(yōu)質(zhì)貸款。相比于地方政府的其他交通債務(wù)，鐵道部債務(wù)的規(guī)模大、數(shù)量集中、“防火”鏈條短，債務(wù)風(fēng)險一旦演變成危機，將迅速傳導(dǎo)到中央財政，形成巨大沖擊。

　　記者：那么我國鐵路的發(fā)展戰(zhàn)略是否需要進(jìn)行調(diào)整？

　　榮朝和：非常必要。從企業(yè)行業(yè)財務(wù)、金融及財政可持續(xù)的角度看，“十二五”應(yīng)該成為鐵路建設(shè)一個重要的調(diào)整時期，即通過必要的建設(shè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與制度的調(diào)整，緩解并部分化解目前已經(jīng)累積且相當(dāng)嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險，防范并避免債務(wù)危機爆發(fā)，以便為長期的可持續(xù)良性發(fā)展打好基礎(chǔ)。任何進(jìn)一步加劇交通債務(wù)風(fēng)險和導(dǎo)致運輸業(yè)失去財務(wù)自生能力的做法，都是非常不可取的。

　　在鐵路建設(shè)已取得巨大成效、風(fēng)險迅速累計的情況下，有必要從政策、規(guī)劃和投融資體制層面上，有意識地使發(fā)展規(guī)模與節(jié)奏逐步恢復(fù)到有序的常規(guī)狀態(tài)，決不能讓以少量政府資金撬動大量債務(wù)性融資甚至全部靠借貸的建設(shè)模式無限制地蔓延下去。近來為治理通貨膨脹，國家的貨幣政策已從“寬松”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)健”。鐵路的發(fā)展也需要進(jìn)行調(diào)整，避免鐵路建設(shè)從合理的“適度超前”演變成“過度超前”甚至“極度超前”。

　　改革應(yīng)始于政企分開

　　應(yīng)將鐵路的行政管理職能盡快并入交通運輸部。

　　記者：中國鐵路改革一直寄托了人們的很多期待，但鐵路系統(tǒng)目前依然是鐵板一塊，您如何看待這一局面？

　　榮朝和：鐵路一定要改革。當(dāng)然，不是為改革而改革，而是因為現(xiàn)有政企合一的體制弊端太多。僅以鐵路的發(fā)展建設(shè)為例，產(chǎn)生目前很多問題的主要原因是鐵道部政企不分，并由此導(dǎo)致的決策主體錯位并缺少制約。

　　我們看到的是主管機構(gòu)既在很大程度上無視市場機制的基本作用，偏離大眾化這一鐵路發(fā)展戰(zhàn)略所必須遵循的方向，又在運營服務(wù)上包辦企業(yè)決策，甚至在民眾出行中代替消費者決策。鐵道部確實通過與各省市簽署“部省協(xié)議”高度調(diào)動了地方政府建設(shè)鐵路的積極性，也給鐵路帶來了一個發(fā)展的“黃金機遇期”，但系統(tǒng)錯誤結(jié)果卻可能形成一個代價過大、效率很低的鐵路體系。我國交通建設(shè)包括鐵路建設(shè)已經(jīng)超出只要往里面投資、只需追求簡單增加線路里程的那個階段，需要更高水平的交通政策與管理能力。

　　記者：鐵路政企分開與運輸業(yè)的大部制是什么關(guān)系？

　　榮朝和：綜合化大部制是運輸業(yè)行政管理改革的必然趨勢和方向。當(dāng)然，不能說部門合并后就能自動解決一切問題，很多麻煩顯然不會自己消失，但沒有大部制更不可能有進(jìn)步。原來各運輸方式都是部門分設(shè)，所有的政策和規(guī)劃都分別制定，弊端很多?，F(xiàn)在的交通運輸部到目前為止在綜合規(guī)劃方面進(jìn)展不大，也正說明問題根深蒂固，需要進(jìn)一步努力以真正切實解決問題。

　　其實，鐵道部仍舊分立應(yīng)該是綜合交通規(guī)劃體制至今難以確立的主要障礙。想一想，這么重要的骨干行業(yè)和這么大量的交通資源不在里面，怎么可能有真正的綜合交通規(guī)劃？綜合交通體系又怎么能盡快建立起來？結(jié)果是資源配置嚴(yán)重扭曲，甚至某種程度上背離了社會需求的方向，綜合交通體系的效率當(dāng)然也難以保障。不認(rèn)真解決這一問題，全社會為此所付出的代價還會更大。因此我認(rèn)為，綜合交通的大部制還必須堅定不移地繼續(xù)推進(jìn)，而當(dāng)務(wù)之急是實行鐵路的政企分開，并將鐵路的行政管理職能盡快并入交通運輸部。

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