交通部大部制改革啟幕：統(tǒng)管鐵路公路水路民航

　　“大交通”的新舞臺(tái)

　　2013年3月14日，十二屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，其中，交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，呼吁多年的交通運(yùn)輸大部門制改革終于啟幕。

　　又逢全國兩會(huì)，剛剛過去的一年，中國綜合交通運(yùn)輸管理體制組建進(jìn)展如何，面臨怎樣的難點(diǎn)，交通運(yùn)輸如何謀劃好未來的發(fā)展？《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者為此獨(dú)家專訪了交通運(yùn)輸部部長楊傳堂。

　　整合之路

　　楊傳堂開門見山地告訴記者，“公眾最關(guān)心的是綜合交通運(yùn)輸體制的組建進(jìn)展怎樣。我的首要任務(wù)也是搭建綜合交通運(yùn)輸管理的‘大舞臺(tái)’，這是一份沉重的擔(dān)子，任務(wù)艱巨。”

　　“這是一塊國家行政體制改革中難啃的硬骨頭。”楊傳堂結(jié)合歷史分析說，1949年10月，新中國成立時(shí)，交通部和鐵道部作為國家的兩個(gè)重要職能部門，與新中國相伴而生。經(jīng)過60多年的大發(fā)展，中國交通運(yùn)輸取得了亮眼的建設(shè)成績，同時(shí)，交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)嵤┐蟛恐聘母锏暮袈曇踩諠u增多。

　　直到2013年全國人代會(huì)，鐵路納入交通運(yùn)輸部管理，綜合交通運(yùn)輸管理體制終于獲得了“準(zhǔn)生證”。

　　“國家發(fā)放了準(zhǔn)生證，我們怎樣做到優(yōu)生？”楊傳堂說，“從分后又合的歷史中可看出，綜合交通運(yùn)輸管理體制改革真正的難點(diǎn)，在于協(xié)調(diào)和理順內(nèi)部多種關(guān)系，真正將原來分散管理的運(yùn)輸體制和人員‘綜合’在一起，而不僅僅是換了名稱和牌子就萬事大吉了?！?/p>

　　楊傳堂的首要任務(wù)是先把綜合運(yùn)輸管理體制的“舞臺(tái)架子”搭建起來?！巴七M(jìn)機(jī)構(gòu)編制調(diào)整工作，明晰各自的職責(zé)范圍，是去年綜合運(yùn)輸體制搭建的重點(diǎn)?！睏顐魈媒榻B，2013年全國兩會(huì)剛結(jié)束，3月下旬交通運(yùn)輸部就成立了機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，負(fù)責(zé)研究有關(guān)政策和重大事項(xiàng)；2013年11月25日，中央編辦印發(fā)了交通運(yùn)輸部有關(guān)職責(zé)和機(jī)構(gòu)編制調(diào)整方案；2014年1月24日，交通運(yùn)輸部召開了部機(jī)關(guān)落實(shí)調(diào)整方案動(dòng)員大會(huì)，公布了機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案；調(diào)整交通運(yùn)輸部部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

　　完成了鐵路管理體制改革，實(shí)現(xiàn)鐵路政企分開，是組建綜合交通運(yùn)輸管理新體制的亮點(diǎn)。楊傳堂指出，鐵路改革備受社會(huì)關(guān)注。鐵路管理體制2013年實(shí)現(xiàn)了政企分開，組建了國家鐵路局，成立了中國鐵路總公司。國家鐵路局組建工作基本完成，2014年1月6日正式掛牌，7個(gè)地區(qū)監(jiān)管局的組建工作目前進(jìn)展順利。這是中國鐵路在歷史上首次走上政企分開的道路，鐵路封閉、壟斷的市場大門開始向社會(huì)打開。

　　配套改革與此同步推進(jìn)，為落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，交通運(yùn)輸部配合有關(guān)部門推進(jìn)鐵路投融資體制改革，設(shè)立鐵路發(fā)展基金，實(shí)施鐵路運(yùn)價(jià)改革，配合國家發(fā)改委加快鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作。

　　新的交通運(yùn)輸部開始在探索中走上整合交通運(yùn)輸資源的“綜合”之路。楊傳堂介紹，交通運(yùn)輸部2013年成立了綜合交通運(yùn)輸法規(guī)體系建設(shè)專題小組，他擔(dān)任組長，鐵路局、民航局、郵政局的負(fù)責(zé)同志為副組長，專門負(fù)責(zé)研究和統(tǒng)籌綜合交通運(yùn)輸法規(guī)體系建設(shè)方面的事項(xiàng)。第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鐵路、公路、水路、民航的運(yùn)輸政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立綜合交通運(yùn)輸公共信息服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)鐵路、公路、水路、民航聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)建設(shè)，推動(dòng)物流公共信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)；

　　第二，組織編制綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃，重點(diǎn)是落實(shí)好國家公路網(wǎng)規(guī)劃、中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，推進(jìn)國家高速公路“斷頭路”、普通國道的瓶頸路段改建和內(nèi)河建設(shè)；

　　第三，加大綜合運(yùn)輸樞紐建設(shè)，促進(jìn)各種運(yùn)輸方式有效銜接。交通運(yùn)輸部支持了26個(gè)綜合客運(yùn)樞紐、20個(gè)公路貨運(yùn)樞紐物流園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)。2014年將繼續(xù)結(jié)合高速鐵路、樞紐機(jī)場、城市軌道交通的發(fā)展，進(jìn)一步加快客運(yùn)樞紐、重點(diǎn)物流園區(qū)和集疏運(yùn)體系建設(shè)，讓各種運(yùn)輸方式之間的換乘更加便捷順暢，讓貨物的一體化運(yùn)輸和集疏運(yùn)效率得到提升；

　　第四是建立交通與發(fā)改委、國土部等部門之間的綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制，建立完善跨運(yùn)輸方式的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

　　交通仍屬短板

　　2013年綜合交通體系完成了超過2萬億元的投資規(guī)模，高速鐵路、高速公路、港口吞吐量分別居世界第一。經(jīng)過20多年世界歷史上最大規(guī)模的建設(shè)，中國的鐵路、公路、港口、機(jī)場是不是修夠了，修多了，交通還要不要大發(fā)展？社會(huì)上對這個(gè)話題的爭議持續(xù)不斷。

　　楊傳堂自2013年下半年以來，開展了一項(xiàng)中國交通對標(biāo)國際先進(jìn)水平的研究，發(fā)現(xiàn)中國交通運(yùn)輸業(yè)仍存在明顯差距和巨大提升空間。

　　中國的路是多了還是不夠？楊傳堂的結(jié)論是：交通基礎(chǔ)設(shè)施總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、銜接不順暢等問題仍然較為突出。

　　首先是路少，根據(jù)國家高速鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)規(guī)劃，到2030年，中國高速公路仍需建設(shè)6萬公里以上，其中包括許多影響路網(wǎng)整體效益的省際“斷頭路”。高速鐵路仍需建設(shè)1萬公里以上；其次是路的分布密度差。根據(jù)國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃，到2030年，連接20萬以上人口的城市，而歐美發(fā)達(dá)國家的高速公路已經(jīng)連接10萬甚至5萬人口的城市；鐵路貨運(yùn)、內(nèi)河航道更是短板，導(dǎo)致公路貨運(yùn)量占全社會(huì)貨運(yùn)量的79%，承擔(dān)低附加值的大宗散貨比例過高；民航是發(fā)達(dá)國家公眾長距離出行的主要方式，中國乘坐飛機(jī)出行的人還是少數(shù)。

　　從裝備水平提升看，也有差距。楊傳堂舉例說，一些關(guān)鍵核心技術(shù)尚未掌握；內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化率為40%；欄板貨車約占營運(yùn)載貨汽車78%，而歐美國家90%道路貨運(yùn)通過廂式半掛車等專用運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)；節(jié)能減排水平偏低，營運(yùn)車輛、船舶單位運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量能耗和二氧化碳排放仍需下降。

　　楊傳堂特別強(qiáng)調(diào)，“服務(wù)”仍是中國目前交通運(yùn)輸最大的短板。在客運(yùn)方面，公共交通分擔(dān)率偏低，北京市、上海市公共交通出行比例僅為46%、37%，致使一些大城市交通擁堵嚴(yán)重，綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)亟待加強(qiáng)；在貨運(yùn)方面，物流總費(fèi)用占GDP比重多年來一直偏高，高于現(xiàn)代化水平較高國家的平均水平。全國751.6萬戶運(yùn)輸企業(yè)中，個(gè)體戶占91%，戶均僅擁有1.7輛車，而歐美國家戶均擁有車輛20輛左右；信息化管理和服務(wù)水平較低，全國性的交通運(yùn)輸服務(wù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)尚未建立；交通運(yùn)輸安全基礎(chǔ)相對薄弱，事故總量、傷亡人數(shù)仍在高位運(yùn)行。

　　給交通生產(chǎn)力松綁

　　“要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，必須深化改革，打造出透明開放的服務(wù)型交通政府管理機(jī)構(gòu)，為交通生產(chǎn)力松綁。”楊傳堂介紹，交通運(yùn)輸部2014年2月24日成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸改革的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實(shí)，由他擔(dān)任組長。

　　交通運(yùn)輸部把職能轉(zhuǎn)變作為機(jī)構(gòu)改革的核心，建立了清理行政審批工作機(jī)制，加大簡政放權(quán)力度，加快推動(dòng)政府職能向加強(qiáng)市場監(jiān)管、創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。楊傳堂介紹，交通運(yùn)輸部取消和下放了17項(xiàng)行政審批事項(xiàng)；及時(shí)組織修訂了涉及到的5件行政法規(guī)和10件規(guī)章；還對擬取消、下放的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了充分研究論證，提出了2015年前取消或下放37項(xiàng)行政審批項(xiàng)目的計(jì)劃。

　　交通運(yùn)輸部日前向社會(huì)公開了保留的行政審批事項(xiàng)清單。在各部門公開權(quán)力清單的排行榜中，交通運(yùn)輸部公布的所有審批和許可共有52項(xiàng)，公開度在50多個(gè)部門中排在第26位?！斑@是個(gè)中等水平，但作為一個(gè)大部，交通運(yùn)輸部完全有條件做得更好一些。”楊傳堂告訴記者：“我馬上找來兩個(gè)分管政務(wù)公開、政務(wù)信息的處長，專門談了一上午。部里安排有專門的人員來負(fù)責(zé)，為什么不能做得更好？”他的要求是，交通運(yùn)輸部的政務(wù)公開要走在前列，接受監(jiān)督，凡是超過公開項(xiàng)目的審批視為違法。對已公布取消、下放的審批項(xiàng)目，認(rèn)真做好落實(shí)和銜接工作，避免通過登記、備案、年檢、審定、認(rèn)定等方式變相設(shè)定行政審批，確保管理不缺位、監(jiān)管不放松、服務(wù)更到位。為了給交通生產(chǎn)力松綁，釋放活力，必須理順交通行業(yè)存在多年的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。楊傳堂說，交通運(yùn)輸部已明晰了五項(xiàng)改革重點(diǎn)：

　　一是深化行政管理體制改革，包括進(jìn)一步簡政放權(quán)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進(jìn)交通行政綜合執(zhí)法改革；

　　二是深化交通投融資體制改革，包括圍繞理順中央與地方事權(quán)深化交通運(yùn)輸行業(yè)財(cái)稅體制配套改革，研究構(gòu)建支撐普通公路建管養(yǎng)的投融資體制，研究建立交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度；

　　三是深化公路水路管理體制改革，其中包括加快建立事權(quán)與財(cái)力相匹配、建管養(yǎng)相協(xié)調(diào)的公路管理體制機(jī)制，深化水運(yùn)管理、航道管理、海事管理、救助打撈、交通公安管理體制改革；

　　四是深化交通公共服務(wù)改革，其中包括加強(qiáng)相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的研究制定，推動(dòng)建立科學(xué)規(guī)范的政府購買交通公共服務(wù)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)體制改革；

　　五是深化市場監(jiān)管體制改革，包括加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的交通運(yùn)輸市場體系，積極參與和促進(jìn)交通運(yùn)輸價(jià)格改革，深化道路貨運(yùn)管理改革，加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)管，完善統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度。

　　“這些改革是我到交通運(yùn)輸部工作以來感覺最難做的事兒。”楊傳堂坦言，“我國交通行業(yè)開放得早，目前存在的都是些積累多年的矛盾，已到了不改不行的地步。這些改革都是比較難啃的硬骨頭，不僅是利益調(diào)整，還是一場靈魂深處的改革。”

　　楊傳堂分析指出，這些改革涉及的一個(gè)根本問題是，市場主體和政府之間的關(guān)系如何恰當(dāng)?shù)靥幚?？比如交通投融資體制改革問題，既要想辦法吸引社會(huì)資本參與進(jìn)來，又要考慮和兼顧交通行業(yè)的社會(huì)公益性要求。高速公路收費(fèi)問題即是這個(gè)矛盾的典型體現(xiàn)。公眾意見很大，希望政府能還公路給“大眾”，少收費(fèi)甚至不收費(fèi)。但這些高速公路都是在“摸著石頭過河”中，以“貸款修路、收費(fèi)還貸”的方式吸引社會(huì)資本投資建設(shè)，才加快了高速公路的建設(shè)。目前，鐵路投融資體制大門已經(jīng)打開，如何吸引社會(huì)資本進(jìn)入鐵路？政府給企業(yè)多大的利潤空間能做到兩方面兼顧？這就是個(gè)待破解的難題。

　　“再難也要往前走，這是一場沒有退路的戰(zhàn)役?！睏顐魈谜f，2014年先實(shí)行容易改的改革，主要包括研究項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制和工程監(jiān)理制四位一體的公路建設(shè)管理體制、制度、建設(shè)項(xiàng)目管理方式的改革路徑和工作方案；完善收費(fèi)公路管理政策，研究收費(fèi)公路特許經(jīng)營制度相關(guān)實(shí)施辦法；深化內(nèi)河管理體制改革，加強(qiáng)界河和長江航道管理體制改革研究，進(jìn)一步理順三峽船閘管理體制；深化交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)執(zhí)法形象和法制工作隊(duì)伍建設(shè)。

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