發(fā)改委：投資項(xiàng)目如遭民眾中等程度反對須暫停

國內(nèi)重大投資將新設(shè)門檻 民意成審批硬指標(biāo)

國家發(fā)改委正在推行的一項(xiàng)投資政策，令地方政府難以再像以前那樣快速地推進(jìn)重大項(xiàng)目的開工建設(shè)。政策稱，投資項(xiàng)目如果遭遇當(dāng)?shù)孛癖姟爸械瘸潭取钡姆磳?，該?xiàng)目必須暫停。

　　最近一起因?yàn)楫?dāng)?shù)孛癖姺磳Χ黄葧和５闹卮箜?xiàng)目發(fā)生在浙江寧波。今年10月，總投資達(dá)558億的中石化鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目，由于敏感的PX裝置引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳Α?/p>

　　12月6日，寧波市發(fā)改委官員對本報(bào)表示，鎮(zhèn)海煉化的擱置，部分原因與國家發(fā)改委要求的重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制有關(guān)，民眾的反對說明我們前期評估不足。

　　此外，此前已經(jīng)通過相關(guān)環(huán)評、能評等審批環(huán)節(jié)的馬鋼合肥鋼廠搬遷項(xiàng)目，也由于國家發(fā)改委的新規(guī)，在今年10月份被要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，并提交社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告上報(bào)國家發(fā)改委。馬鋼合肥鋼廠搬遷項(xiàng)目于2006年啟動(dòng)，總投資達(dá)207億。12月7日，安徽省發(fā)改委產(chǎn)業(yè)處官員對本報(bào)稱，合肥鋼廠搬遷的所有手續(xù)和報(bào)告，均已經(jīng)得到國家發(fā)改委的核準(zhǔn)。

　　國家發(fā)改委的新政策在重大項(xiàng)目立項(xiàng)的過程中引入了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評估機(jī)制。12月6日，國家發(fā)改委相關(guān)司局官員對本報(bào)稱，“以后所有需要國家發(fā)改委審批核準(zhǔn)或者核報(bào)國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的項(xiàng)目在申報(bào)時(shí)，都必須要經(jīng)過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。這不是一個(gè)建議，而是一個(gè)硬性要求”。

　　國家發(fā)改委投資研究所研究員祁玉清表示，在重大項(xiàng)目投資中引入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估，相當(dāng)于在當(dāng)?shù)鼐用窈驼g建立起了一個(gè)對話和談判的渠道。他說，“首先普通民眾對可能涉及到當(dāng)?shù)丨h(huán)境的重大項(xiàng)目有了知情權(quán)，其次可以表達(dá)自己的看法。這已經(jīng)是一個(gè)很大的進(jìn)步?！?/p>

　　投資新門檻

　　國家發(fā)改委在今年8月份發(fā)布了一份名為《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法》的文件，該文件根據(jù)重大投資項(xiàng)目可能引發(fā)的社會(huì)反應(yīng)將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級。按照國家發(fā)改委的要求，只有在項(xiàng)目被認(rèn)定為是“低風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)，才能獲得審批通過。

　　在上述文件中，高風(fēng)險(xiǎn)意味著，大部分群眾對項(xiàng)目有意見、反應(yīng)特別強(qiáng)烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。中風(fēng)險(xiǎn)是指部分群眾對項(xiàng)目有意見、反應(yīng)強(qiáng)烈，可能引發(fā)矛盾沖突。而低風(fēng)險(xiǎn)是指，多數(shù)群眾理解支持但少部分人對項(xiàng)目有意見，通過有效工作可防范和化解矛盾。

　　根據(jù)規(guī)定，評估報(bào)告認(rèn)為項(xiàng)目存在高風(fēng)險(xiǎn)或者中風(fēng)險(xiǎn)的，國家發(fā)改委將不予審批核準(zhǔn)和核報(bào)；存在低風(fēng)險(xiǎn)但有可靠防控措施的，國家發(fā)改委可以審批、核準(zhǔn)或者核報(bào)國務(wù)院審批、核準(zhǔn)，并應(yīng)在批復(fù)文件中對有關(guān)方面提出切實(shí)落實(shí)防范、化解風(fēng)險(xiǎn)措施的要求。

　　新規(guī)定的出臺給地方帶來了不小壓力。陜西省發(fā)改委官員說，這是一項(xiàng)新的規(guī)定，以前在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，只包括環(huán)評、土地等硬性指標(biāo)，但是在辦法出臺之后，以后所有需要國家發(fā)改委審批核準(zhǔn)的重大項(xiàng)目，就必須要有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告了。

　　據(jù)介紹，陜西省對重大項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估，是由省政法部門在負(fù)責(zé)。

　　而在浙江寧波，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估則是由市政府直接負(fù)責(zé)。寧波市發(fā)改委官員對本報(bào)表示，“寧波永遠(yuǎn)不會(huì)再上PX裝置；同時(shí)鎮(zhèn)海煉化項(xiàng)目已經(jīng)暫停推進(jìn)，所有前期準(zhǔn)備工作都開始重新論證和研究。至于何時(shí)重啟，目前還沒有確定”。

　　寧波市發(fā)改委官員介紹稱，PX項(xiàng)目停止后，市政府直接出面與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行溝通和調(diào)研，并聽取意見，鎮(zhèn)海煉化項(xiàng)目的前期工作都要重新開始論證?！吧鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)評估是我們要做的一部分，一個(gè)重大項(xiàng)目，不能只考慮經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮到社會(huì)效益，如果民眾不理解或者反對，就很難發(fā)揮出項(xiàng)目的預(yù)期效益。今后，寧波所有的重大項(xiàng)目在前期準(zhǔn)備階段都會(huì)做好社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估?！?/p>

　　雖然國家發(fā)改委的政策針對的只是中央一級的投資項(xiàng)目，對地方政府審批核準(zhǔn)的項(xiàng)目并沒有明確，但今年10月初，重慶市發(fā)改委已經(jīng)出臺了《重慶重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法》。文件稱，由重慶市發(fā)改委審批核準(zhǔn)或者核報(bào)市政府審批核準(zhǔn)的部分重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，將進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，并將評估結(jié)果分為高、中、低三個(gè)等級。

　　不過，與國家發(fā)改委的要求不同，重慶規(guī)定只有被認(rèn)定為高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目才明確不予核準(zhǔn)，待發(fā)回調(diào)整方案后重新報(bào)送。

　　今年12月初，山西省也出臺了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評估的政策，山西省環(huán)保廳對外稱，對社會(huì)關(guān)注度高、群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的建設(shè)項(xiàng)目，須把環(huán)境因素可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行技術(shù)評估。今后重點(diǎn)項(xiàng)目征求公眾意見的期限不得少于10日，并確保其公開的信息在整個(gè)征求公眾意見的期限之內(nèi)均處于公開狀態(tài)。

　　后續(xù)仍待完善

　　國家發(fā)改委投資研究所研究員祁玉清說，對于中國的投資管理體制來說，風(fēng)險(xiǎn)評估的強(qiáng)制要求，是一個(gè)很大的進(jìn)步。以前政府部門在進(jìn)行投資項(xiàng)目評價(jià)時(shí)，過多地注重經(jīng)濟(jì)評價(jià)，而忽略了社會(huì)評價(jià)?，F(xiàn)在老百姓參與到了中央重大投資項(xiàng)目的決策中來了。地方在進(jìn)行重大項(xiàng)目投資的時(shí)候，必須要爭得當(dāng)?shù)孛癖姷耐猓娇蛇M(jìn)行。

　　不過，要順利推行重大投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，尚需時(shí)日。國家發(fā)改委的上述文件中，并沒有提及具體的評估實(shí)施辦法，這讓地方政府部門普遍處于觀望和等待狀態(tài)。12月6日，陜西省發(fā)改委相關(guān)官員對本報(bào)表示，“文件只是規(guī)定了必須要有風(fēng)險(xiǎn)評估，但是究竟怎么做，哪個(gè)部門來做，并沒有明確。具體怎么做，我們還在觀望其他省市的做法。”

　　祁玉清所在的國家發(fā)改委投資所項(xiàng)目室，目前正在做重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估的課題。他也坦承，要做好投資的風(fēng)險(xiǎn)評估并不容易。他說，“誰來評估？評估標(biāo)準(zhǔn)如何量化？后續(xù)誰來負(fù)責(zé)？等等問題都需要進(jìn)一步細(xì)化?！?/p>

　　祁玉清分析，國家發(fā)改委可能會(huì)選擇一些重大項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估的示范，同時(shí)出臺風(fēng)險(xiǎn)評估的報(bào)告編制辦法，在示范項(xiàng)目上取得的經(jīng)驗(yàn)推廣到全國其他的重大項(xiàng)目。

　　國家發(fā)改委相關(guān)司局官員對本報(bào)表示，重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估的具體辦法正在制定當(dāng)中，出臺后會(huì)明確如何評估。據(jù)了解，國家發(fā)改委目前正在制定重大投資項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析編制大綱和評估報(bào)告編寫大綱。這兩份文件將對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估范圍、責(zé)任主體、具體評估內(nèi)容提出明確的規(guī)定。

　　過去幾年間，地方頻頻出現(xiàn)因?yàn)橐恍┲卮箜?xiàng)目在推進(jìn)過程中出現(xiàn)上訪等群體性事件，這些項(xiàng)目大多集中在化工、有色、垃圾焚燒電站等一些可能引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駥ξ廴緭?dān)憂的領(lǐng)域，此外還有一些水利工程等因涉及搬遷補(bǔ)償?shù)葐栴}而引發(fā)社會(huì)事件。目前有不少項(xiàng)目，因?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對已經(jīng)擱置。

　　有研究數(shù)據(jù)稱，2010年以來山東對涉及重大項(xiàng)目的3000多個(gè)決策事項(xiàng)進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評估，其中約有7.5%的事項(xiàng)被否決或推遲；2007年以來河南各地評估重大決策事項(xiàng)2600多個(gè)，其中有15.4%經(jīng)過評估被否決或推遲。

　　據(jù)了解，最近幾年國家發(fā)改委已經(jīng)在重大項(xiàng)目投資審批過程中引入了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估，但沒有單獨(dú)明確要求必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。一些重大項(xiàng)目在上報(bào)的審批材料中，即便是提到了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估，也只是幾句簡單帶過。

　　祁玉清說，重大項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，需要協(xié)調(diào)好聽取民眾意見和項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)系，既不能盲目上馬，也不能因?yàn)闃O個(gè)別的反對意見，影響了重大決策。這些都需要后續(xù)配套文件和政策來規(guī)范，以使重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制制度化。（張向東）

來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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