《中國(guó)的能源政策(2012)》白皮書(全文)

前言　 能源是支撐人類文明進(jìn)步的物質(zhì)基礎(chǔ)，是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展不可或缺的基本條件。在中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和全體人民共同富裕的進(jìn)程中，能源始終是一個(gè)重大戰(zhàn)略問(wèn)題。

　　20世紀(jì)70年代末實(shí)行改革開放以來(lái)，中國(guó)的能源事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。目前，中國(guó)已成為世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)，形成了煤炭、電力、石油天然氣以及新能源和可再生能源全面發(fā)展的能源供應(yīng)體系，能源普遍服務(wù)水平大幅提升，居民生活用能條件極大改善。能源的發(fā)展，為消除貧困、改善民生、保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力保障。

　　中國(guó)能源發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn)。能源資源稟賦不高，煤炭、石油、天然氣人均擁有量較低。能源消費(fèi)總量近年來(lái)增長(zhǎng)過(guò)快，保障能源供應(yīng)壓力增大。化石能源大規(guī)模開發(fā)利用，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定程度的影響。

　　為減少對(duì)能源資源的過(guò)度消耗，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)不斷加大節(jié)能減排力度，努力提高能源利用效率，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗逐年下降。中國(guó)將以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，依靠能源科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，全面提升能源效率，大力發(fā)展新能源和可再生能源，推動(dòng)化石能源的清潔高效開發(fā)利用，努力構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，為中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)提供更加堅(jiān)實(shí)的能源保障，為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

　　一、能源發(fā)展現(xiàn)狀

　　改革開放以來(lái)，中國(guó)能源工業(yè)快速增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了煤炭、電力、石油天然氣、可再生能源和新能源的全面發(fā)展，為保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展和人民生活水平持續(xù)提高作出重要貢獻(xiàn)。

　　——供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)。2011年，中國(guó)一次能源生產(chǎn)總量達(dá)到31.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，居世界第一。其中，原煤產(chǎn)量35.2億噸，原油產(chǎn)量穩(wěn)定在2億噸，成品油產(chǎn)量2.7億噸。天然氣產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，達(dá)到1031億立方米。電力裝機(jī)容量10.6億千瓦，年發(fā)電量4.7萬(wàn)億千瓦時(shí)。能源綜合運(yùn)輸體系發(fā)展較快。石油管線長(zhǎng)度超過(guò)7萬(wàn)公里，天然氣主干管線長(zhǎng)度達(dá)到4萬(wàn)公里。電網(wǎng)基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)互聯(lián)，330千伏及以上輸電線路長(zhǎng)度17.9萬(wàn)公里。國(guó)家石油儲(chǔ)備一期項(xiàng)目建成，能源應(yīng)急保障能力不斷增強(qiáng)。

　　——能源節(jié)約效果明顯。中國(guó)大力推進(jìn)能源節(jié)約。1981—2011年，中國(guó)能源消費(fèi)以年均5.82%的增長(zhǎng)，支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均10%的增長(zhǎng)。2006—2011年，萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗累計(jì)下降20.7%，實(shí)現(xiàn)節(jié)能7.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。實(shí)施鍋爐改造、電機(jī)節(jié)能、建筑節(jié)能、綠色照明等一系列節(jié)能改造工程，主要高耗能產(chǎn)品的綜合能耗與國(guó)際先進(jìn)水平差距不斷縮小，新建的有色、建材、石化等重化工業(yè)項(xiàng)目能源利用效率基本達(dá)到世界先進(jìn)水平。淘汰落后小火電機(jī)組8000萬(wàn)千瓦，每年可由此節(jié)約原煤6000多萬(wàn)噸。2011年，全國(guó)火電供電煤耗較2006年降低37克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，降幅達(dá)10%。

　　——非化石能源快速發(fā)展。中國(guó)積極發(fā)展新能源和可再生能源。2011年，全國(guó)水電裝機(jī)容量達(dá)到2.3億千瓦，居世界第一。已投運(yùn)核電機(jī)組15臺(tái)、裝機(jī)容量1254萬(wàn)千瓦，在建機(jī)組26臺(tái)、裝機(jī)容量2924萬(wàn)千瓦，在建規(guī)模居世界首位。風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到4700萬(wàn)千瓦，居世界第一。光伏發(fā)電增長(zhǎng)強(qiáng)勁，裝機(jī)容量達(dá)到300萬(wàn)千瓦。太陽(yáng)能熱水器集熱面積超過(guò)2億平方米。積極開展沼氣、地?zé)崮?、潮汐能等其他可再生能源推廣應(yīng)用。非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到8%，每年減排二氧化碳6億噸以上。

　　——科技水平迅速提高。建成了比較完善的石油天然氣勘探開發(fā)技術(shù)體系，復(fù)雜區(qū)塊勘探開發(fā)、提高油氣田采收率等技術(shù)在國(guó)際上處于領(lǐng)先地位。3000米深水鉆井平臺(tái)建造成功。千萬(wàn)噸煉油和百萬(wàn)噸乙烯裝置實(shí)現(xiàn)自主設(shè)計(jì)和制造。具有世界先進(jìn)水平和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的煤炭直接液化和煤制烯烴技術(shù)取得突破。全國(guó)采煤機(jī)械化程度達(dá)到60%以上，井下600萬(wàn)噸綜采成套裝備全面推廣。百萬(wàn)千瓦超超臨界、大型空冷等大容量高參數(shù)機(jī)組得到廣泛應(yīng)用，70萬(wàn)千瓦水輪機(jī)組設(shè)計(jì)制造技術(shù)達(dá)到世界先進(jìn)水平。基本具備百萬(wàn)千瓦級(jí)壓水堆核電站自主設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)能力，高溫氣冷堆、快堆技術(shù)研發(fā)取得重大突破。3兆瓦風(fēng)電機(jī)組批量應(yīng)用，6兆瓦風(fēng)電機(jī)組成功下線。形成了比較完備的太陽(yáng)能光伏發(fā)電制造產(chǎn)業(yè)鏈，光伏電池年產(chǎn)量占全球產(chǎn)量的40%以上。特高壓交直流輸電技術(shù)和裝備制造水平處于世界領(lǐng)先地位。

　　——用能條件大為改善。積極推進(jìn)民生能源工程建設(shè)，提高能源普遍服務(wù)水平。與2006年相比，2011年中國(guó)人均一次能源消費(fèi)量達(dá)到2.6噸標(biāo)準(zhǔn)煤，提高了31%；人均天然氣消費(fèi)量89.6立方米，提高了110%；人均用電量3493千瓦時(shí)，提高了60%。建成西氣東輸一線、二線工程，全國(guó)使用天然氣人口超過(guò)1.8億。實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)工程，累計(jì)投入5500多億元人民幣，使農(nóng)村用電狀況發(fā)生了根本性變化。青藏聯(lián)網(wǎng)工程建設(shè)成功，結(jié)束了西藏電網(wǎng)孤網(wǎng)運(yùn)行的歷史。推進(jìn)無(wú)電地區(qū)電力建設(shè)，解決了3000多萬(wàn)無(wú)電人口的用電問(wèn)題。在北方高寒地區(qū)建設(shè)了7000萬(wàn)千瓦熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目，解決了4000多萬(wàn)城市人口的供暖問(wèn)題。

　　——環(huán)境保護(hù)成效突出。中國(guó)加快采煤沉陷區(qū)治理，建立并完善煤炭開發(fā)和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。2011年，原煤入選率達(dá)到52%，土地復(fù)墾率40%。加快建設(shè)燃煤電廠脫硫、脫硝設(shè)施，煙氣脫硫機(jī)組占全國(guó)燃煤機(jī)組的比重達(dá)到90%左右。燃煤機(jī)組除塵設(shè)施安裝率和廢水排放達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%。加大煤層氣煤礦瓦斯開發(fā)利用力度，抽采量達(dá)到114億立方米，在全球率先實(shí)施了煤層氣國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)。五年來(lái)，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降減排二氧化碳14.6億噸。

　　——體制機(jī)制不斷完善。市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮出越來(lái)越大的作用。能源領(lǐng)域投資主體實(shí)現(xiàn)多元化，民間投資不斷發(fā)展壯大。煤炭生產(chǎn)和流通基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)政企分開、廠網(wǎng)分離，監(jiān)管體系初步建立。能源價(jià)格改革不斷深化，價(jià)格形成機(jī)制逐步完善。開展了煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)。制定了風(fēng)電與光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)制度，建立了可再生能源發(fā)展基金等制度。加強(qiáng)能源法制建設(shè)，近年來(lái)新修訂出臺(tái)了《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《石油天然氣管道保護(hù)法》以及《民用建筑節(jié)能條例》、《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》等法律法規(guī)。

　　作為世界第一大能源生產(chǎn)國(guó)，中國(guó)主要依靠自身力量發(fā)展能源，能源自給率始終保持在90%左右。中國(guó)能源的發(fā)展，不僅保障了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也對(duì)維護(hù)世界能源安全作出了重大貢獻(xiàn)。今后一段時(shí)期，中國(guó)仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，能源需求會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)，能源供應(yīng)保障任務(wù)更加艱巨。

　　——資源約束矛盾突出。中國(guó)人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，煤炭、石油和天然氣的人均占有量?jī)H為世界平均水平的67%、5.4%和7.5%。雖然近年來(lái)中國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)較快，但目前人均能源消費(fèi)水平還比較低，僅為發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的三分之一。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高，未來(lái)能源消費(fèi)還將大幅增長(zhǎng)，資源約束不斷加劇。

　　——能源效率有待提高。中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有待改進(jìn)。中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗不僅遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，也高于一些新興工業(yè)化國(guó)家。能源密集型產(chǎn)業(yè)技術(shù)落后，第二產(chǎn)業(yè)特別是高耗能工業(yè)能源消耗比重過(guò)高，鋼鐵、有色、化工、建材四大高耗能行業(yè)用能占到全社會(huì)用能的40%左右。能源效率相對(duì)較低，單位增加值能耗較高。

　　——環(huán)境壓力不斷增大?；茉刺貏e是煤炭的大規(guī)模開發(fā)利用，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響。大量耕地被占用和破壞，水資源污染嚴(yán)重，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和有害重金屬排放量大，臭氧及細(xì)顆粒物PM2.5等污染加劇。未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，化石能源在中國(guó)能源結(jié)構(gòu)中仍占主體地位，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化的壓力日益增大，迫切需要能源綠色轉(zhuǎn)型。

　　——能源安全形勢(shì)嚴(yán)峻。近年來(lái)能源對(duì)外依存度上升較快，特別是石油對(duì)外依存度從本世紀(jì)初的32%上升至目前的57%。石油海上運(yùn)輸安全風(fēng)險(xiǎn)加大，跨境油氣管道安全運(yùn)行問(wèn)題不容忽視。國(guó)際能源市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)增加了保障國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)難度。能源儲(chǔ)備規(guī)模較小，應(yīng)急能力相對(duì)較弱，能源安全形勢(shì)嚴(yán)峻。

　　——體制機(jī)制亟待改革。能源體制機(jī)制深層次矛盾不斷積累，價(jià)格機(jī)制尚不完善，行業(yè)管理仍較薄弱，能源普遍服務(wù)水平亟待提高，體制機(jī)制約束已成為促進(jìn)能源科學(xué)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。

　　中國(guó)能源發(fā)展面臨的這些問(wèn)題，是由國(guó)際能源競(jìng)爭(zhēng)格局、中國(guó)生產(chǎn)力水平以及所處發(fā)展階段決定的，也與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理、能源開發(fā)利用方式粗放、相關(guān)體制機(jī)制改革滯后密切相關(guān)。中國(guó)將大力推動(dòng)能源生產(chǎn)和利用方式變革，不斷完善政策體系，努力實(shí)現(xiàn)能源與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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