超大城市農(nóng)地保有指標(biāo)壓縮 新增建設(shè)用地難增

　　在北京、天津、上海到2020年農(nóng)地占用指標(biāo)幾近枯竭、已經(jīng)枯竭將近一年之后，全國《土地利用總體規(guī)劃》的調(diào)整工作終于完成。這項(xiàng)前后耗時(shí)將近兩年的工作，將決定未來將近10年中，與發(fā)展有關(guān)的“土地故事”。

　　作為全國土地工作的主管部門，國土資源部已經(jīng)將《土地利用總體規(guī)劃（2006~2020）調(diào)整方案》（下稱《調(diào)整方案》）下發(fā)至各地方政府，并由地方政府在控制性指標(biāo)的約束下，進(jìn)行細(xì)化，而后進(jìn)入實(shí)施階段。

　　在《調(diào)整方案》中，北京等超大型城市的農(nóng)地保有指標(biāo)已經(jīng)下調(diào)。但是，這并不意味著超大城市新增建設(shè)用地總量的增加。國土資源部已經(jīng)明確，超大城市的農(nóng)地保有指標(biāo)下調(diào)，與新增建設(shè)用地增加，不構(gòu)成因果關(guān)系。超大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，未來將難以繼續(xù)維系“土地故事”。

　　調(diào)整完成

　　“這項(xiàng)工作一開始，部里面一直就強(qiáng)調(diào)這不是修編?！?月6日中午，一位地方國土資源廳的內(nèi)部人士向《中國經(jīng)營報(bào)》記者證實(shí)，《調(diào)整方案》已經(jīng)下發(fā)到各地方政府，地方國土資源職能部門正在分解相關(guān)指標(biāo)。

　　所謂《土地利用總體規(guī)劃》是在土地利用的過程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對(duì)各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長期計(jì)劃。由于中國目前執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，國土資源部、地方國土資源職能部門按照各級(jí)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)用地進(jìn)行指標(biāo)管理和約束性審批。

　　按照慣例，修編即是對(duì)土地利用規(guī)劃的目標(biāo)等綱領(lǐng)性內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和修改，提出新的目標(biāo)。而“調(diào)整”是在剛性約束目標(biāo)不變的情況下，通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整解決現(xiàn)實(shí)工作中的突出矛盾，從而使土地管控與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

　　“因?yàn)閯傂约s束目標(biāo)是逐級(jí)分解的，比如，全國的土地利用總體規(guī)劃，耕地保有紅線是18億畝，這樣就可以倒算出來，每一年，每個(gè)省的耕地保有指標(biāo)是多少畝，然后再逐級(jí)向下分解，根據(jù)每一級(jí)地方的耕地保有指標(biāo)，確定新增建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)行審批管理。”前述地方國土資源廳內(nèi)部人士向記者表示。

　　從約兩年前開始，國土資源部著手對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。在調(diào)整中，“耕地保有面積不降低”“強(qiáng)化存量建設(shè)用地盤活”“嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)?！钡龋蛔鳛橹笇?dǎo)性的剛性原則得以貫徹。

　　此前，國土資源部副部長王世元在一次內(nèi)部會(huì)議上表示，土地利用規(guī)劃調(diào)整的總體原則是，總體穩(wěn)定、局部微調(diào)，應(yīng)保盡保、量質(zhì)并重，節(jié)約集約、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)。

　　指標(biāo)調(diào)降

　　在土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整中，超大城市農(nóng)地保有目標(biāo)的設(shè)定，一直是最為敏感的問題，幾乎沒有之一。由于北京、上海、天津、深圳、廣州等超大、特大型城市最近10年來快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致這些城市已經(jīng)逼近農(nóng)地保有紅線，或者已經(jīng)突破原有規(guī)劃設(shè)定的農(nóng)地保有紅線。

　　這其中，矛盾最為突出的即是上海、北京、天津三個(gè)直轄市。全國土地第二次調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）結(jié)果顯示，以2020年為限，上海已經(jīng)沒有農(nóng)地占用的空間；北京市和天津市，在農(nóng)地占用空間的指標(biāo)上，也僅有1.24萬公頃和2000余公頃。

　　二調(diào)于2007年啟動(dòng)，至2009年結(jié)束。由于在調(diào)查過程中形成了海量數(shù)據(jù)，因此從2010年開始，國土資源部會(huì)同地方國土資源主管部門對(duì)二調(diào)數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行分類匯總和研究，并提出針對(duì)性的政策要求。

　　“北京等超大型城市到2020年的農(nóng)地保有指標(biāo)，已經(jīng)降了?！鼻笆龅胤絿临Y源廳的人士告訴記者。按照調(diào)整方案，北京到2020年須保有的耕地總量不低于166萬畝，而在原有土地利用規(guī)劃中，這一指標(biāo)為322萬畝。指標(biāo)降低將近一半。

　　其他幾個(gè)特大型、超大型城市，大概也進(jìn)行適當(dāng)?shù)母乇Ｓ锌偭恐笜?biāo)調(diào)降。在此之前，國土資源部部長姜大明在部署調(diào)整土地利用規(guī)劃方案的有關(guān)工作時(shí)表示，要科學(xué)論證耕地保有量，要依據(jù)二調(diào)成果，調(diào)整增加耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，合理安排生態(tài)退耕。

　　但是，姜大明彼時(shí)也強(qiáng)調(diào)，要防止地方借機(jī)大規(guī)模調(diào)規(guī)，防止規(guī)劃調(diào)整完善演變成規(guī)劃修編或重編?！罢{(diào)整是結(jié)構(gòu)性的，總的管控指標(biāo)沒有突破，有地方減少耕地的保有量指標(biāo)，就會(huì)有地方增加耕地的保有量指標(biāo)，從而使布局更加合理?！鼻笆龅胤絿临Y源廳內(nèi)部人士稱。

　　難有新增

　　“耕地保有指標(biāo)的下調(diào)，并不一定意味著新增建設(shè)用地總量的增加，更不意味著住宅用地的增加，所以，不可能對(duì)超大型城市的房價(jià)造成什么實(shí)質(zhì)影響。”中國土地開發(fā)綜合研究院研究員黃群賢向記者解釋。

　　中國土地管理實(shí)施“用途管控”的方式。按照用途，城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地中，包括住宅、商業(yè)、公建、教育、綜合等用地。在農(nóng)村集體土地中，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地、耕地、宅基地等用途種類劃分。黃群賢向記者強(qiáng)調(diào)，不是除了耕地，就是國有建設(shè)用地，更不要說住宅了。

　　“現(xiàn)在確定的原則是，由國務(wù)院審批的超大型城市、特大型城市，原則上不安排新增建設(shè)用地規(guī)模的增加。”7月6日中午，國土資源部一位內(nèi)部人士向記者表示，調(diào)降北京耕地保有量指標(biāo)，并不意味著北京將新增建設(shè)用地規(guī)模。

　　“要積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，進(jìn)一步樹立節(jié)約集約利用的資源觀，強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控，既保障國家重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施和‘十三五’重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目落地，又確保依法依規(guī)管地用地?！蓖跏涝谝淮蝺?nèi)部系統(tǒng)會(huì)議上表示。

　　《調(diào)整方案》顯示，在嚴(yán)格保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)環(huán)境的前提下，以空間格局優(yōu)化統(tǒng)領(lǐng)京津冀協(xié)同發(fā)展各項(xiàng)土地利用任務(wù)，推動(dòng)區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展，并且明確指出將嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，通過建設(shè)用地“減量瘦身”倒逼城市功能提升，原則上不安排新增建設(shè)用地，鼓勵(lì)將存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地。

　　“所以，和房地產(chǎn)用地的供應(yīng)量沒有直接關(guān)系，北京的住宅用地供應(yīng)也不會(huì)因此而增加，所以，大家不要覺得對(duì)房價(jià)有什么影響。”黃群賢告訴記者。

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